王露 董熠辉

摘 要：城市规划是多方利益的，我国现行的城市规划机制主要涉及四类利益主体，分别是地方政府、开发商、市民和城市规划师。专家评审的存在一是为了保证城市规划工作的科学性与准确性，二是站在公共利于与公共安全的立场上，维护公平与公正。然而，在新的历史条件下，城乡规划评审及专家审查呈现出程序不正义、权责不分明、公众参与度不足等现实问题。因此，本文就济南220千伏世纪变电站选址为例，进而基于公共利益与公众安全角度，提出针对性意见。

关键词：专家评审;城市规划;公共利益;公众安全

城乡规划评审制度是城乡规划制度体系的重要组织部分，是保障城乡规划科学合理性、权威性的有效手段，规划评审对于城乡规划效能的充分发挥起着技术把关和深度优化的重要作用。然而，在新的历史条件下，城乡规划评审及专家审查多流于形式、作用不明显，甚至呈現出诸如法制性不强、程序不正义、权责不分明、公众参与度不足、评审失效等现实问题，此类景况严重影响了城乡规划评审绩效的发挥，以及城乡规划的法理性、科学合理性和实效性。因此，本文在分析专家评审存在的意义的前提下，以济南220千伏世纪变电站选址为例，分析专家评审中存在的问题以及解决对策。

一、专家评审意义

城市规划是多方利益的，我国现行的城市规划机制主要涉及四类利益主体，分别是地方政府、开发商、市民和城市规划师，而目前城市规划上产生的问题实质上是各方面之间利益的冲突。

（一）地方政府

城市规划所体现的公权给地方政府领导以个人意志左右城市规划留下了空间，出现公权的无度扩张带来的问题。比如有时候会出现“一任市长，一轮规划”、“形象工程”“政绩工程”现象，又或者政府为了获得稳定而持续的税源以提供公共服务，为了追求任期政绩的目标。

（二）开发商

开发商等利益实体既重视项目开发成本、市场需要更注重投资回报，而不会关心城市的整体效益和社会公众的利益。

（三）市民

市民本身位于弱势群里层次，停留在告知参与、咨询参与、限制参与的象征性参与中。此外，当行政决策损害市民利益受到市民抵制时，如何诉求也成为城市规划的难题。

（四）城市规划师

我国城市规划行业的规模近年来不断壮大，城市规划师的职业领域涉及从城市规划法律规范制定到提出城市规划方案，再到城市开发建设的各个方面。城市规划师这一具备城市规划专业知识和职业技能的专业技术人员所承担的任务既是向权力讲述真理、向公众宣传规划的权威性，又涉及维护公共利益、关注弱势群体等。但是，我国规划设计单位出现鱼龙混在、良莠不齐现象。有的设计师把自己降低成了“画图机器”——甲方让怎么“画图”就怎么画;有的为提高工作“效率”，索性只做规划图集，规划说明和文本则通篇拷贝他人的等现象。

二、公共利益与公共安全

城市规划成果的专家评审制度是一种通过集体智慧，形成集体意见，帮助最终决策的制度。专家评审站是在公共利于与公共安全的立场上，维护公平与公正。

（一）城市规划与公共利益关系

城市规划是协调社会不同利益的一种工具，目标是实现公共利益的最大化。城市规划代表公共利益，但并不表明城市规划就能够自动实现公共利益。城市规划中不同利益主体包括地方政府、开发商、市民、规划师，他们不但具有分享城市规划中公共利益的权利和创造公共利益的义务，而且在他们创造和享受城市物质和非物质环境的过程中，彼此之间利益相互影响。因此，只有建立四类利益主体间相互制约、相互影响的法律规范和相关政策，推动四者之间良性互动的关系形成，才能实现城市规划中的公共利益。

（二）城市规划与公众安全关系

近年来，城市基础设施对城市安全的影响，造成我国公共安全事件濒临发生，公众安全也越来越受到人们的关注。由于历史等多方面原因，我国大多数城市的基础设施本来就非常薄弱，而随着城市规模的迅速扩大，城市基础设施建设长期落后于城市的扩展和城市人口的增加。城市生命线网络越来越庞大并长期处于脆弱地高负荷运转之中，不仅造成了对来自外界危害的防范困难，而且由于自身可靠性的脆弱所派生出来的安全问题也常常会导致重大损失。

城市安全不仅仅是技术问题，更是理念问题。让生活在城市中的人都有安全感是城市规划与设计者的责任。在城市规划编制工作的初期阶段，首先考虑的就是安全问题，应该把它作为必须达到的目标和其他一切工作的基础。

三、专家评审不足

规划评审专家是规划评审的主体，对规划评审专家的选择是否得当将直接影响规划评审的质量与效果。但在实际工作中往往会由于规划评审的不规范性，导致在规划评审专家选择上的随意性。

常见的情况是，规划评审的组织者就某一具体项目邀请了一大批知名专家，但这些专家或不了解情况，或属非相关专业，故只能泛泛而谈，对规划提出一些原则性意见，但事后规划究竟该如何推进依然没有得到解决。

其次，表现是某些评审会不能正确反映与会者的真实意志，结果是某些有争议的项目或技术方案，借助于“评审会”得以通过，满足城市某些领导者的意志，评审会成为被人们所调侃的“吆喝秀”。

再一个问题是评审常常先站在政府角度或者规划工作者角度，忽视了市民的感受，造成项目公示后周边市民的极力不满，严重的造成社会动荡。

四、案例分析

随着城市的不断发展与扩大，城市所需能耗越来越大，变电站作为输送电力的重要设施逐渐深入到中心城区，不可避免地建在居民密集区。但随着科学知识的普及和人们自我保护意识的增强，建在中心城区的变电站是否会影响周围居民的健康，这已成为公众越来越关注的问题。

2018年8月28日，济南市规划局公布了济南220千伏世纪变电站建设用地规划许可证，这一事件引发了当地居民的恐慌，凤栖第小区受变电站影响最大，反映最强烈。当地业主表示要纷纷联合抵制变电站建设。

（一）变电站区位

济南220千伏世纪变电站位于历城区世纪大道以南，凤起路西侧，长岭山南侧。周边有建大花园、凤栖第、天齐奥东花园三个小区。且距离最近的小区70米，凤栖第小学150米。在变电站周边500米基本涵盖建大花园与凤栖第两处小区，位于人口密集区。

（二）变电站相关标准规范

《城市电力规划规范》GB50293-1999对220kV高压线走廊宽度30～40m，導线与建筑物之间的安全距离不低于5m，居民区内不低于8.5m，并无有关变电站周边安全距离。我国许多城市默认220kv变电站安全距离为100米，在100以内，人是能感受到电流存在，容易造成头昏、恶心症状。从标准规范上看，济南220千伏世纪变电站的选址并无问题。

（三）公共利益与公众安全的维护

虽然变电站的建设选址在规范时是可行合法的，但在人口密集区建设，无法预测的电磁辐射使当地人恐慌。对当地市民造成极大的干扰。另外，距离220千伏世纪变电站150处还有一处小学。变电站的位置也极大程度危害了学生的安全。所以在城市规划专家评审时，不单单从规范的角度评判项目的合理性，更从当地实际情况出发，考虑市民切身的利益，维护市民安全来判断项目的科学性与合理性。

由上总结得出，《城市电力规划规范》GB50293-1999中没有220kv变电站安全距离的具体数值，这一漏洞，使之建设成为合法。在此不评判发电厂选址是否合理，设置的标准的是否科学，只是针对发电厂项目已批后带给当地居民的恐慌问题就专家评审角度发表建议。

五、相关建议

（1）“规划评审”的定位问题。也就是“规划评审”的定位问题。在我国有关城市规划现行的法律法规中，只有在《城市总体规划审查工作规则》中有关于总规上报审批前期工作中有关于组织专家提出审查意见的要求外，其他有关“规划评审”或“专家论证”等方面的要求，只是散见于国家有关部委的“通知”等文件中，而在《规划法》及其相关的法规中，都没有明确的说法。

（2）规划评审的组织问题。评审会主持者、主办方、与会专家构成等等，各地做法不尽相同，没有规章可循。

（3）评审意见的形成和约束力，在不能形成统一意见时，为何能正确反映少数不同意见，以及“评审意见”对城市政府在决策时的约束机制等问题都有待深入去探讨。

（4）专家评审的存在一是为了保证城市规划工作的科学性与准确性，二是站在公共利于与公共安全的立场上，维护公平与公正。规划评审专家更需要有指导性、针对性，而且最好能参与规划全过程，从而对规划有全面了解，真正达到规划评审的目的。

六、小结

规划评审作为规划技术决策的主要形式，应是规划成果从技术文本向法律文件转化的准法定程序或法定程序。专家评审的应站在公共利于与公共安全的立场上，维护公平与公正，以此来保证城市规划工作的科学性与准确性。

在规划评审日渐频繁的今天，需要规划工作者从公共利益和公众安全的角度来做全面、深入的思考。透明、科学的专家决策制度，必将是规划决策机制改革的必然选择。

参考文献：

[1]王成芳，杜天苍.城市变电站选址面临的尴尬及其对策思考[J].规划师，2008（02）：42-44.