邸骊

摘 要：分权的图谱上存在着两个端点：一端是完全的中央集权，另一端是完全的地方分权，一端是政府的大包大揽，一端是无政府的混乱状态。在实践中，几乎没有任何一个政府选择站在两个极端，即使是苏联时代的高度的中央集权，即使是邦联体制，也没有站在极端。换句话说，就是哪端多哪端少的问题。究竟是集权多一点还是分权多一点，观点不一。本文通过对不同观点的分析，表明影响分权的因素，阐明分权的底线究竟在哪里。

关键词：集权;分权;底线

一、导论

不论是西方发达国家，还是发展中国家，在看到之前由于高度集权所产生的问题后，都高举分权的旗帜，现如今分权已经成为大势所趋，意在下放权力，恢复地方活性，多数学者也在阐述分权带来的好处，但正如集权一样，如果过度，会引来相关问题，分权如果没有下限，是否也会产生相关问题，也是值得研究的。

本文探究关于分权问题的研究论文，回顾集权与分权的历史过程，阐述分权的利弊，分析分权的影响因素，意在对地方分权问题作出更清晰的表达。

二、集权与分权的历史过程

任何一个国家都面临的问题就是中央集权与地方分权的问题，也就是纵向的权力划分问题，究竟应该如何划，划多少，没有统一的意见，也没有固定的模式，从新中国成立以来，我国也进行了很多探索。

新中国成立后，面临的问题之一就是中央与地方关系问题，中国当时全面移植苏联模式，实行的是中央集权的计划经济体制。到了1955年，中央集权的体制所产生的弊端也慢慢体现出来，地方领导纷纷向毛泽东反映中央的管理过死，要求向地方放权，自此，毛泽东也一直对这一问题进行思考，便有了《论十大关系》的讲话，讲话中强调，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多，也就是“两个积极性原则”，也就是从1956年开始，中央开始着手研究经济体制的改革问题，重点是调整中央与地方关系，向地方下放权力。在后期的实践过程中，毛泽东更是强调向地方下放权力的基本前提是要巩固中央的统一领导，放权不能危及中央的领导权威。

改革开放以后，有其是在最先改革的地区，地方性权力更是比普通省市更大，即使是在那时，邓小平也在强调中央要有权威，强调地方政府不能搞违背中央政策的“下有对策”。即使是在如今分权较大的时代，也是以集权为前提的，也就是说，分权必须建立在相对稳定的政治关系之上。

不论是建国初期，还是改革开放到如今，分权呼声越来越高的同时，集权呼声也并不减弱，这说明，中央集权、地方分权从来不是单一的，没有任何一个政府是站在图谱的极端，没有以集权作为基础的分权就是一盘散沙，没有以分权做为配套的集权体制也就谈不上集权。因此，如同集权有上限一样，分权也是具有下限的。集权、分权之间是有界限的，权力不能过于集中，也不能过于分散。

三、集权、分权各有利弊

早期大家对集权的呼声非常高，因为集权有自己的裨益，比如集中力量办大事，尤其对于中国这样的泱泱大国来说，中央集权可以在最短时间内集中全国的人力、物力、财力，这一点在自然灾害发生时最为显著，比如2003年全国爆发的非典、2008年汶川大地震，都很好地印证了这一点。再者就是中央的政策、方针能够更好地下达、落实到地方。随着市场经济地发展，各国在实践中也不断认识到集权自身也有弊端，也有其上限，于是“分权”的呼声愈来愈高，那么，冷静下来思考，分权的益处又在哪里呢？其一，分权可以缓解中央的财政压力，对于有些管理事项下放到地方，地方承担起公共管理的职能，对于中央来说无疑是很好地缓冲。其二，有利于发挥地方官员的信息优势，中国幅员辽阔，对于越来越低的行政单位的更细小的事情，很难做到全面掌握，缺乏对相关信息的全面掌握，与中央相比，地方的信息优势就很明显了。其三，分权可以促使地方更好地建设职能政府、服务型政府。将权力下放，使得地方政府蒙混過关的可能性降低，不能不承担责任。

然而凡是都有两面性，不管是集权还是分权都有其弊端，如果只有利而没有弊，那世界上就没有哪一个国家会站在两个端点的中间地带了。高度的中央集权意味着地方的权力将会很小，限制了地方发展的活性，久而久之必会限制发展;过度的地方分权只会导致一盘散沙，中央不像中央，地方更像分权而治。因此，我赞同如今的观点：集权有其上限，分权也有其下限，我们应该在中间找一个平衡点来支撑，用毛泽东的话来说，就是有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。更细化地来说，集权与分权，各有利弊，我们应该尽可能地使它们发挥各自最大的优点：一项权力对于中央来说能更好行使并且对社会有益的话，就应该讲权力回归中央，而对于有些权力，如果下放到地方，更有利于地方建设，那么中央就应该适时地简政放权，而不是一味地将权力抓住不放。那么，应该根据何种规则来划分权力呢，首先应该讨论影响地方分权范围的制约因素。

四、地方分权范围的制约因素

第一，某种公共服务具有外溢至全社会的效应，那么这项公共服务应该由中央进行管理更为合适。地方政府承担本行政区域的管理工作，某种公共服务的提供可以提高本地的福利，同时又会形成全社会的福利，可以肯定的是，其他地方会有“搭便车”的想法，也就不会在自己管理区域提供此公共服务，最终的结果就是没有任何一个地方去提供此项服务，因为没有人愿意给他人做嫁衣，同样的道理，没有任何一个地方政府愿意花着自己的财政，去承担自己职责以外的责任。这个时候，这种公共服务就应该由中央承担。

第二，有些事项由中央管理更为合适。中央就是对全社会进行管理，对于某些对全社会管理的事项，就应该由中央承担，这样才能维护全社会的秩序与稳定。比如宏观稳定的问题，宏观稳定的目标是高就业、稳物价，而财政政策与金融政策是强有力的手段，如果赋予地方政府货币发行权，每个地方都会通过发行货币来弥补财政赤字，导致的结果也只是全国货币发行混乱，物价暴涨，这与宏观经济的目的南辕北辙。所以，有些针对全社会管理的事项，不应该也不能下放到地方，这是由宏观经济的性质决定的。

第三，受制于具体地方的政治因素和环境因素，放权不是一句口号，对于放权的具体地方的实际情况也是需要慎重考察的，对于没有能力接受下放权力的地方，权力的下放无疑是增加了当地政府的压力，再加上如果地区发展情况不同，东部地区较西部地区发达，如果分权以后，地方的权力增多，为本部谋取的福利也就自然而然地增多，就会出现“用脚投票”的现象出现，所以地方的经济、政治环境也是地方分权范围的限制因素之一。

以上所述也是有关分权底线有关论文研究的较认可的观点，地方分权的程度究竟是怎样的，没有一个统一的、固定的、一成不变的标准。这一观点也是与早期毛泽东的观点一致的，1958年，毛泽东会见到访的英国元帅蒙哥马利，回答他关于治理国家经验的提问时表达了这一做法：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点，地方分权多了，我就收上来一点”。究竟分权的底线在哪里，还是要结合一个国家当前的社会经济发展现状进行具体的分析。

五、总结

中央与地方关系的问题，从建国以来就是不容忽视的问题，尤其对于中国这样幅员辽阔的大国来说，处理好中央和地方关系，对于国家发展又是重中之重的。在建国初期，全国百废待兴，我们需要中央政府执掌全国一切事项，迅速恢复国家秩序、稳定社会秩序，中央的权力自然也就多一些了。一五计划的实施，地方政府需要一些权力来发展经济，因此分权也就多一些。接着在建设社会主义过程中出现权力的过于下放导致的错误，也在十一届三中全会后得到改正，重新审视中央权力与地方权力的关系，逐渐下放权力，增加地方的活性，中央和地方两个积极性一起抓。再到如今，社会主义建设进入关键时期，中央集权与地方分权更是不容忽视，需要根据具体情况进行分析，利用上述所说的地方分权范围的限制因素，有助于我们更好厘清二者的关系。不管分权究竟到何种程度，有一个原则不能破——必须加强中央的权威，有中央的集权，才有分权的可能，没有以集权作为基础的分权就是一盘散沙，没有以分权做为配套的集权体制也就谈不上集权。