摘 要：现行的司法人员制度是导致和催生司法潜规则的重要因素之一。由刚毕业的大学生担任法官助理难以保障案件的审判质量;以结案率、调解率作为法官工作业绩的评价标准不尽合理。只有提高司法准入的门槛，拓展司法人员来源渠道，调整结案率、调解率的评价指标，建立专门的案件质量考核团队，完善司法责任制，使司法权力的让渡与限制有机结合，才能真正破解司法潜规则的制度基础。

关键词：司法潜规则;司法人员制度;制度分析;制度设计

中图分类号：DF3      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）20-0088-02

一、司法潜规则的含义及制度原因

所谓司法潜规则，是指司法人员在运用司法权力解决法律纠纷的过程中所遵循的与国家司法显规则（即国家正式法律制度）完全不同的非正式的隐性办案规则。主要表现为：司法公平让位于上级指示或工作业绩，司法正义妥协于人情关系或权钱交易。请示办案、先定后审、久调不决等现象在司法实践中十分普遍。

司法权力的运行离不开具体的人员操作，而对于这些掌握核心权力的人员来说，如何约束他们的司法行为、如何监督他们的办案过程，如何评价他们的工作业绩，如何激发他们的工作积极性，是关系到司法活动能否实现公平正义的重要基础。但我国长期的司法实践中，大多关注的重点都是如何约束和监督司法人员的办案过程，而较少关心司法人员的招录制度、业绩考评制度、责任追究制度。司法权力的公正行使必须依靠有效的制度，而我国现行的司法人员招录制、考评制、错案追究制等司法显规则在制度设计上均有瑕疵。首先，制度重点多侧重于事后惩罚，如刑法中的职务犯罪。其次，缺少制度本身的合理性考量，如对司法人员的工作指标、工作强度、工作程序等要求是否合理，是否科学。如果这些问题在司法人员制度的设计中都没有充分考虑和体现，那么就无法有效约束和监督司法人员的行为。制度本身的瑕疵使得司法显规则在实践中被扭曲或虚置，司法潜规则反而大行其道，因此，破解司法潜规则的关键就在于完善司法人员制度。

二、催生司法潜规则的司法人员制度分析

（一）司法人员招录标准较低

司法人员的专业水平是保证办案质量的重要前提。国家统一法律职业资格考试制度在保证司法人员专业素质方面确实发挥了积极作用，但该制度仍然存在标准较低的问题。按照现行的法官助理招录制度，大学刚毕业的学生只要通过考试就可直接成为法官助理。虽然大学生是司法队伍的新生力量，但其学习环境始终是校园，缺少实务训练，而现实中司法审判过程中的许多工作都是由法官助理完成的，如调证、送达，甚至撰写判决。如果判断不准确或裁判不公平，那么带来的社会危害将是极其严重的。如果不提高司法人员录用的条件，一旦产生质量堪忧的裁判，就会影响我国司法裁判的权威性和公信力。

（二）司法人员评价指标不尽合理

1.结案率。以法官一年内审结的案件数量或一定比例作为其工作是否达标的评价依据，与实际情况存在一定冲突。在立案审查制变革为立案登记制后，立案门槛的降低，虽然一方面解决了当事人立案难的问题，但另一方面法院的案件受理数量也成倍增长，基层法官一年承办的案件量多达几百件，而根据现实的结案率要求，这些工作很难按期保质保量的完成。

2.调解率。调解的本意是希望当事人之间互谅互让，和平处理矛盾争议。但由于调解率被作为法官工作业绩的一个评价指标，使得调解工作变了性质。还有许多案件的法官全力调解，其目的并不是希望和平解决矛盾，而是案件的利益不好平衡，无论怎样下判都会得罪其中一方，一方必然上诉。为了减少上诉率，法官就会不遗余力地组织一次又一次的调解，导致许多案件久调不决。

（三）员额制与司法责任制有待细化

1.司法权力的让渡——法官员额制

法官员额制的改革对于破除审判行政化，提高办案效率，实现审判独立确实发挥了积极作用。根据最高人民法院2018年工作报告，截至2018年3月“全面推进司法责任制改革，全国法院从211 990名法官中遴选产生120 138名员额法官，其中最高人民法院遴选产生367名员额法官”。但“法官员额制”改革也存在诸多问题。现实中许多法官并不愿意参加员额制，甚至甘愿放权只拿低级工资以求安稳度日。其中原因也不难理解，一旦人员额固然会获得更大的审判权力，但与此同时也要承担更大的责任和风险。如上所述，繁重的工作压力、硬性的结案指标、严格的责任追究，这些压力严重削减了法官参加员额的积极性。

2.司法权力的限制——司法责任制

相对于此前的“审而不判，判而不审，审判者不能负其责”的司法潜规则，司法责任制改革真正实现了放权与监督的有机结合，实现了“让审理者裁判，由裁判者负责”。法官对案件质量终身负责的制度使得错案追究制得到了进一步落实。司法责任制虽加强了法官办案的责任感，但谁来追责，如何追责，责任的具体承担方式等问题还有待制度的细化。

三、破解司法潜规则的司法人员制度设计

（一）严格司法人员招录条件，提高司法准入门槛

提高现行的法官助理招录条件，仅通过法律统一考试但没有三年以上法律执业经验的不能直接成为法官助理。刚毕业的法科学生应首先进入法律服务的一线领域，如律师助理、公司法务，从没有权力、没有优越感的最底层的职场新人做起，积累经验，在实践中理解和应用所学过的法律理论。反之，如果直接进入司法机关，直接掌握决定他人生杀予夺的大权，拥有了相对自由的判断空间，再加上当事人对裁判者的敬畏和依赖，此时虚荣心、优越感与权力欲就会迅速膨胀，理性、谦虚、审慎的思考就会被简单、粗暴的想当然所取代。甚至一些年轻法官对当事人的辩解持不屑态度，“说的再多也没用，反正是我说了算”，这种自负和优越感长久下去，必然形成更大的裁判恣意。正如弗兰西斯.培根所言：“一次不公正的判决比多次不公的举动为祸尤烈。因为不公的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源污染了。” 其实，许多初入司法队伍的学生是积极向上、秉持公心的，也希望有所作为，但结构性的潜规则环境往往使个体向现实妥协，被同化。相比较而言，在美国成为法官的职业门槛是很高的，大学刚毕业就成为法官是不可能的，没有相当丰富的法律实务工作经验就没有资格成为法官。美国许多大法官的前身都是从事多年法律实务、具有豐富经验的优秀律师。

（二）拓展司法人员来源渠道，解决案多人少的现实矛盾

案多人少是困扰我国司法实务领域的一个客观问题。一个基层法院的法官一年承办案件的数量达几百件之多，有的七八百，有的甚至超过一千件。以一年365天来推算，一个法官平均每天就要审结两个案件。如果扣除每周的休息日还剩有261天，一个法官平均每天要审结三个案件。而一个案件从立案、举证、答辩、证据交换、调查、阅卷再到庭审、评议、撰写判决，最少需要几个月甚至更长。正是囿于当前法院人少案多的现实，不少法官不得已将写判决的工作交给助理完成，甚至一些重要疑难案件的判决也是刚毕业的学生作出的。如果此种情形发生在学校，即使学生的判断出现了错误和偏差，至多只是案例模拟，不会真的影响当事人的利益。但放在现实的司法审判工作中，由于初入法院的法官助理最突出的问题就是生活经验的匮乏以及法律实务能力的欠缺，法官助理在本身还不具备准确判断能力的情况下，就极易受到法院系统内部指导意见的影响，极易使思维固化，并通过固化的思维产生决定当事人重要权益的终局裁判。因此，从现实的角度出发，必须大力拓展司法人员的来源渠道。另外，从建设法律职业共同体的角度，也应该吸纳更多其他单位从事法律工作的优秀人才进入司法机关，例如高校中谦逊的法学教授、研究所博学的法律专家，律师界优秀的专业律师，应进入司法部门担任要职。

（三）调整结案率为结案量，完善司法人员评价制度

囿于当前司法领域案多人少的现实困难，以结案率、调解率作为法官工作业绩的主要评价标准确实不尽合理，结案率的硬性要求会倒逼法官仓促结案，对案件审理中的细节没有时间深究，更无法主动调查取证，这必然导致案件的审判质量下降。调解率的指标又会导致案件久调不决，影响司法效率。因此，应当适度调整结案率、调解率的评价指标，改“结案率”为“结案量”，即改“比例”为“数量”。因为法官受理案件的基数不同，按照相同比例计算出来的案件数量就会有很大差别。对于案件基数较大的法官，工作量的压力是非常巨大的。因此调整“比例”为“数量”可以有效降低受案量大的法官的工作完成强度，进而使司法人员工作评价指标更趋合理。另外，还应同时强化“案件审判质量”这一评价指标，重“审判质量”而非“审结数量”。应建立专门的案件质量考核团队，由独立于法院之外的法律专家组成，针对每一起案件的裁判文书进行复核，类似于高校的论文外审制度。为了打破利益关联，复核机构的运行和复核人员的报酬均由国家财政单独拨付，使审案的质量与法官的职业评价密切相关。

（四）建立外审监督体系，完善司法责任制

法官员额制改革必然带来放权之后的监督问题，除设立法官惩戒委员会之外，还应当在法院系统之外再单独设立一套错案追究体系。首先，设立法学专家库，以备监督者的随机选定。专家库中的人员可以直接参与案件的讨论，在不受地方政府的财政人事限制的情况下，可以大胆表达对案件的真实想法。其次，建立投诉制度，对案件审理结果有质疑者均可启动投诉程序。再次，建立跟踪回访制度。一旦错案责任被确定，错案责任人的责任承担必须得到切实执行，以避免司法责任制流于形式。

综上所述，完善司法人员制度是破解司法潜规则的关键所在，只有提高司法準入的门槛，废除结案率、调解率等不合理的评价指标，建立专门的案件质量考核团队，完善司法责任制，才能真正破除司法潜规则的制度基础。

参考文献：

[1]  培根.培根论文集[M].水天同，译.北京：商务印书馆，1983.

[2]  陈晓雷.构建法律道德的正义基础[J].黑龙江社会科学，2011，（3）.

[3]  韩祥波.正式制度与潜规则[J].法制与社会，2010，（1）.

[4]  最高人民法院2018年工作报告[R].