高留志 栗婧怡

摘 要：基于对河南省郑州等六市养老现状的问卷调查和实地调研，针对我国现行社区养老模式存在的不足，城市社区互助养老模式的构建应以互助理念为切入点，以社区为依托，顺应国家“十三五”规划中建设养老服务业健康体系的潮流，并借鉴国外先进经验，提出构建“4+5”养老模式的新思路，即集合政府、社会、社区与老人自身四方力量，以社区连接家庭与机构，同时结合互助理念和医养结合模式的优势，建设以“一刻钟”社区助老园为核心的多元化养老模式。同时，对城市社区互助养老模式构建过程中可能产生的法律风险进行预防和规制研究，以实现老人在社会各界以及彼此的扶持下守望美好未来的“安老乐老”夙愿。

关键词：社区养老;互助理念;养老模式构建;法律规制

中图分类号：C913      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）08-0079-06

20世纪90年代以来，随着人口老龄化进程的加快，我国已进入老龄时代。2019年1月21日国家统计局发布的最新人口数据显示，2018年末，60周岁及以上人口共24949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上人口16658万人，占总人口的11.9%。对比2017年，60岁以上老人增加859万人，65岁以上老人增加827万人。①人口老龄化日益加重，养老负担加大，养老难题凸显，如何实现老有所养越来越成为热点话题。面对此现状，一种将家庭养老与机构养老相结合的新型养老模式——社区养老模式应运而生。然而，由于存在养老资金来源单一、养老服务人员匮乏、传统观念束缚和制度建设明显不足等问题，使得我国社区养老服务建设推行20年来，总体上实施的效果并不理想;同时还存在着服务提供主体的专业资质、监管主体不明以及老龄数据的保管等方面的法律风险。如何构建一个适合于我国国情的新型养老模式并完善相关立法，成为当前亟待解决的社会课题。

一、我国当前社区养老困境的调研分析

进入新时代以来，随着社会矛盾的转化，以往的社区养老模式越来越无法适应新形势，无法满足当前居民特别是城市居民的需要。为了搞清楚河南省目前社区养老模式的现状，笔者及调研小组在郑州、开封、新乡、平顶山、南阳和周口六地，针对养老问题进行了问卷调查，对老年人共发放690份问卷，收回有效问卷684份;对青年人共发放问卷553份，收回有效问卷526份，并走访当地政府有关部门、养老院、社区以及公园的老人及其亲属。通过对调研结果的分析，我们发现，社区养老面临诸多困境。

1.从宏观角度看社区养老自身存在的困境

第一，覆盖范围小，发展缓慢。调查结果显示，受访的684位老人中，仅有39.61%的老人所在社区配置了专门的老年服务机构，可以享受社区养老服务，而60.38%的老人所在社区没有配置专门的老年服务机构。社区养老自2000年推行至今已有近20年，但总体上看，在河南省的覆盖范围较小，发展较为缓慢。通过笔者及调研小组进一步的访谈、分析，其原因主要有以下几个方面：一是虽然近些年来越来越多的国家文件提倡或要求发展社区养老，但在整体上施行还有一定的困难，全面推进还需一定的时间;二是不完善的法律法规也是制约其发展的重要因素，缺少相关法律法规保障，在实践中出现的问题难以解决，使得社区养老的推行遇到不少阻碍;三是社区养老目前主要依靠政府财政支持，近些年来，国家对社区养老的投入逐年增大，但由于服务补贴标准偏低，其他方面资金来源渠道尚不稳定，所以常常面临资金短缺问题，发展艰难。

第二，总体难以得到认可。近年来，随着经济社会的发展，养老形式也不断变化，我国一直大力支持并推行社区养老，给予政策支持，从财政上划拨资金鼓励社区兴建专门的养老服务机构，如社区养老服务中心。但是受中国传统思想的影响，“养儿防老观念”根深蒂固，社区养老总体难以得到认同。调研结果显示，家庭养老仍是河南省养老模式的主流，在受访的684名老人中，有402名老人目前都是采用家庭养老模式。而与之对比，仅有121名老人采用的是社区养老模式，占总数的17.69%。通过进一步的询问，调研小组发现，大部分老年人不愿离开儿女或自己的长期居住地，许多老年人对社区养老尚不了解，或者是有所了解但觉得没必要，不想额外增加经济负担。此外，儿女的实际情况与意向也是影响老人选择不同养老模式的重要因素。调研小组对526名受访的中青年人关于三种养老模式的看法进行调研，了解他们更倾向于让父母采用的养老方式。其中，61.22%的受访者倾向于在家庭赡养父母，占受访总数的大多数;而倾向于让父母在社区养老的受访者仅占总数的14.26%。调研小组进一步了解得知，大部分受访者认为，如果不在家中奉养老人就是不孝的表现，并担心因此会影响亲朋好友对自己的看法;同时，许多受访者对于社区养老不是很了解，或者是有所误解。

第三，养老质量不高。随着中国经济的快速发展，目前城市居民的生活水平不断提升，对精神文化等方面的需求日益增长，越来越强调生活质量，老人也是如此。根据调研结果，比起农村的老人，城市老人的溫饱需求已基本解决，当前主要矛盾已转移到对生活质量更高水平的需求上。笔者及调研小组对当前养老模式为社区养老的121名老人进行了进一步调查，研究其对社区养老现状的看法，并将他们认为的不足进行汇总统计，最突出的问题主要有以下三个方面：认为自己缺乏陪伴的有101名，占总比的83.47%;认为社区关于老年人的文娱活动少的有92名，占总比的76.03%;认为社区养老中服务人员不够专业的有87名，占总比的71.9%。这说明目前社区养老整体上质量不高。如果想进一步提高社区养老的质量，对于城市老人来说，解决其精神需求的缺失与配备专业化的服务需求，迫在眉睫。

2.从微观角度看社区养老发展面临的难题

第一，基础设施不完善。基础设施是社区养老发展的基石，基础设施落后会直接影响居民对社区养老的认可。调研小组共走访了河南省6个城市的10个社区，通过实地调研得知，大部分坐落于河南省四线、五线城市的社区并没有设置专门的养老服务机构，少数设有社区养老服务中心的社区，其规模较小，并且多数是由废弃地改造而成的，基础设施不完善。在对采用社区养老模式的121名老年人进行访谈时，就有64名老人认为目前社区养老的基础设施尚不完善，存在诸多不足。在对其中的一个社区养老服务中心实地调研时，我们发现该社区养老服务中心是用物业公司部分办公用房改造而成的，仅有3个房间，设置床位较少，且基础设施和功能尚不完善，仅能满足老人基本的生活需求，如餐饮和睡眠。调研小组通过进一步的访谈得知，社区养老主要靠政府财政支持，其他资金来源渠道不稳定，而社区自身筹集资金能力较弱，因此基础设施的完善往往需要很长时间，短期内难以保证尽快落实到位。

第二，大部分老年人收入较低而养老服务收费却偏高。通过实地调研，了解到接受调研的老人大部分收入不高。其中，月收入1500元以下和1500至3000元的老年人最多，分别占比32.31%和37.13%，共475人，占总人数的69.44%。现行河南省最低工资标准为一类行政区1900元/月，二类行政区1700元/月，三类行政区1500元/月。②也就是说，有32.31%的老人月收入尚未达到最低工资标准。与此同时，调研小组对走访地区社区养老服务中心收费情况的调查研究发现，大部分社区养老服务中心的服务收费与养老院差别不大，很多甚至就是养老院在社区的下设机构，价格大都在1500元/月以上，很多老年人难以承受。

第三，养老服务业供求不平衡，从业者数量不足。调研小组在对社区养老服务中心及其工作人员进行走访的过程中了解到，当前社区养老，或者说是养老机构，普遍面临招工难问题。随着我国人口老龄化的不断加剧，养老产业的陪护服务供不应求，服务价格也一升再升，但与此相对应的是，社会上护理服务供应却十分短缺。据了解，截至2018年年底，我国60岁以上的失能、半失能老人数量已突破5000万人。③按照国际惯例，每三位老人需要一名护理人員，我国对养老护理人员的需求在1500万人以上，但目前社会上的从业护工却远低于这个数量。此外，通过调研我们还了解到，许多年轻人不愿意干这份工作，认为护工没有社会地位，因此护工稳定性差，流失严重，大多数从业人员是四五十岁的农村进城务工妇女，她们普遍学历较低，缺乏专业护理技能，有的甚至是半文盲，即使参加培训也拿不到国家要求的上岗资格证。

二、互助理念下“4+5”养老模式的构建

调研小组通过实地调研掌握了大量关于城市社区养老的第一手材料，并通过调研发现了社区养老存在的问题及症结。在此基础上，我们提出了基于互助理念构建“4+5”养老模式的新思路，期望能在实践中进一步破解当前我国社区养老存在的困境。

什么是“4+5”养老模式呢？“4+5”养老模式就是集合政府、社会、社区与老人自身四方力量，结合家庭、机构、社区、互助和医养结合五种模式的优势，建设以“一刻钟”社区助老园为核心的多元化养老模式，以求实现老人在社会各界以及彼此的扶持下守望“安老乐老”美好生活的夙愿。该模式由政府和社区提供场所和基本资金，并对互助养老模式展开宣传，以市场化的形式对有关养老服务企业进行招标，在老年人自愿的前提下开展服务，满足老年人的多样化需求。“一刻钟”社区助老园的建设是“4+5”养老模式构建的核心，其名称包含着便利老人生活的愿望，即达到让老人无需走出社区，在离开家门一刻钟内便能得到所需服务的目标。该助老园下设四个中心，具体情况如下。

第一，托老中心。该中心主要服务于完全不能自理的老人，当家人无法照顾老人时为其提供日常照料服务，分为短期和长期两个不同时间周期的服务。短期托老服务主要在老人家属白天工作时给予老人照料，避免家属外出后老人生活上的不便;而长期托老服务则是给予老人全天照料，这种照料能给予老人更专业化的服务，且离家近，便于亲属随时看望和监督。

第二，老年服务中心。该中心的设置主要根据老年人的多样化需求提供针对性的服务。在物质生活上，主要提供助浴、助餐、基本医疗服务等，如开设“特惠餐”，需要长期助餐的老人通过报名即可以每餐5元的优惠价在中心领到“特惠餐”;联系专业医院定期为老人们进行免费医检。在精神生活上，该中心设置老年活动室，有需要的老人可以在此打麻将、打牌，或者跑步、打乒乓球等;组织社区老人、附近幼儿园儿童以及志愿者定期举行文艺表演，丰富老人生活。

第三，互助中心。该中心的设置主要依据积极老龄化理论，尝试发挥老年人自身的主观能动性，鼓励他们参与到老龄事业的发展中。互助中心的主要职能是负责信息的收集、记录与人员的联系工作，同时向有需求的老人收取一定的报名费。从时间的维度上看，互助分为长期和短期两种。长期互助是指该中心只接受完全可以自理的老人报名，为有长期互助需求的老人量身制作个性化档案，根据其需求寻找附近有同样互助需求的老人或者大学生，由政府和学校有关部门牵线，介绍负担不起房租的学生到独身老人家中居住，无须房租，只需承担照料一部分老人的日常生活。

长期互助养老可借鉴德国“多代居”模式。德国“多代居”模式是指有行为能力的老人通过自愿结合的形式开展互助养老。这种“多代居”模式又分为两种：一种是以公寓为单元，另一种是以家庭为单元。公寓式“多代居”互助养老模式，是将老年人集体自建或开发商租售的公寓营造成一个社区单元，生活在这个社区中的老年人虽然年龄不同，来自的家庭不同，但养老的共同需求让他们自发集合起来，形成一个养老共同体，彼此互相帮助，互相照顾，满足各自生活上的需求。而家庭式代际养老大体上分为两种形式：一种是代内互助养老，另一种是代际互助养老。代内互助养老，老人不用去住养老机构，只需要在自己生活的地方，让老人之间形成一个团体，轮流到每个家庭举办活动，帮助打扫卫生、闲聊甚至外出旅游。代际互助养老，主要是让大学生与老人通过结伴的形式实现同居互助。德国的很多老人在子女离开家后独自居住，当地政府与大学联系，让一些没有足够资金租房的学生到孤寡老人家中居住，学生负责帮助老人做家务并且照顾老人生活。这样的方式一举两得，既解决了部分孤寡老人日常生活照料和精神赡养的难题，也解决了部分学生所面临的住宿难、住宿贵的问题。

短期互助则可借鉴英国的“时间银行”模式。英国的互助养老“时间银行”模式，是指志愿者将参与公益服务的时间存进“时间银行”，当自己遭遇困难时就可以从中支取被服务的时间。这种成熟互助养老模式被政府严格规范，并给予立法上的保护，它解决了人们对于“自己老后是否还能得到相应的时间服务”的疑虑。提供服务的人员主要是退休不久并且身体好、精神好的低龄老人群体。他们为不能自理的老人提供服务，自己老后可以接受比自己更为年轻的老人的服务，以此开展在老人群体内部的代际互助。在同一社区范围内，让低龄、健康老人以及志愿者向社区中的高龄以及病残老人提供日常生活照料和精神慰藉的服务，同时借助平台利用信息服务系统，将服务时间以小时为单位存储起来，当服务提供者需要帮助时可以提取“时间”以获得他人等量的服务。

德国城镇“多代居”互助养老模式和英国的互助养老“时间银行”模式给我们带来了有益的启示。我们可以结合我国的国情，在实践中进行学习探索。

第四，培训中心。该中心的功能主要分为两部分：一是通过自愿报名，收取一定金额的报名费，为社区有兴趣的老年人联系学校志愿者开设老年大学课程，如折纸、基本的计算机操作、绘画等;二是对互助老人双方以及志愿者进行专业的助老培训，同时定期开设针对老人家属的助老基本常识宣讲。

三、关于“4+5”社区养老模式的相关法律规制建议

我们认为，“4+5”社区养老模式新思路的提出与实施必须有相关的法律规制作保障，只有如此，才能确保“4+5”社区养老模式新思路在实践中得到有效实施。结合实际，笔者从以下六个方面提出相关的法律规制保障建议。

1.完善互助模式下相关法律法规

虽然我国政府先后出台了《关于加快发展社区服务业的意见》《中华人民共和国老年人权益保障法》和《关于在全国推进城市社区建设的意见》等法规和意见，并将社区养老的相关内容写入2018年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中，填补了之前法律在社区养老方面的空白，为社区养老机构和老年人在社会服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展和法律责任方面的权益提供了一定程度上的政策和法律保障，但现有法律制度仍然存在明显不足，且政策性文件多，法制化程度低，使社区养老中存在种种法律隐患。政策措施不具体，现有法律并未对相关政策做出具体规范，使得相关政策难以落实;职责定位不明确，现有法律对政府、社区、个人等各角色的定位、职责没有做出明确的规定;法律条目没细化，对于社区养老机构和老年人权益保护方面的监管机制、奖惩措施等内容没有具体条目。因此，我国政府应进一步完善相关法律法规，为社区养老的发展提供切实可行的法律保障。

此外，互助模式目前在我国仍处于萌芽阶段，因此缺乏解决具体问题的相关法律规定。“4+5”社区养老模式以互助理念运作，主要依托短期的“时间银行”模式和长期的老人与老人或大学生与老人之间互助来帮助老人们提高生活质量。但“时间银行”模式的性质以及各参与人的权利和义务都需要具体的法律来加以明确，而老人与老人或大学生与老人之间的互助实质上是一种新的合同关系，其性质和法律风险更需考量，如此才能更好地保护双方权益。“4+5”养老模式想要平稳持续运行，必须完善“时间银行”以及互助合同的相关法律规定，明确其性质、权利义务、协议标准以及惩戒机制。

2.明确PPP模式下政府的监管机制

PPP即英文单词Public—Private—Partnership的缩写，PPP模式即公私合营模式。“4+5”养老模式下政府在养老服务的提供方面扮演着重要角色，其性质也决定着PPP模式在养老服务业的广泛应用，而如何追求效益的最大化则十分关键。然而现阶段，调整PPP模式养老服务业的相关立法规定主要是国务院财政部、发改委等部门制定的行政规章、政策性文件以及一部分地方性法规，立法层级低且法律体系不完善。而且目前我国PPP模式养老服务业并没有设置专门的监管机关，只规定了县级以上的地方政府和相关领域的各主管部门对其负有监管义务。这就导致相关权力分散，职能往往存在交叉，容易出现某些问题被不同部门重复监管，有些问题则疏忽遗漏、互相推诿的现象。

因此，明确PPP模式下政府的监管机制，首先，要对PPP模式在养老服务业的具体应用进行专门立法，明确养老服务的监管方式、监管内容、具体操作流程以及出现问题时被监管者的权利救济方式等，用法律全方位保障PPP模式的运行。其次，要建立专门且独立的监管机构，并设置责任追究以及效果评价机制，对项目监管主体的过错进行分类，追究相应的行政法律责任，同时每隔一段时间对项目的运行效果进行评价分级，评级高的予以奖励，评级过低则暂停整改，这样才能促使PPP模式在养老服务业向良性方向发展。

3.设立医养结合模式下人员及机构的准入机制

“4+5”社区养老模式顺应了我国推行“医养结合”的浪潮，可以充分吸纳相关人才并鼓励医养结合机构提供社区服务。然而，虽然目前在我国宪法、法律和行政法规中存在有一些关于医疗和养老的规定，但直到现在还没有专门的法律来规范医养结合工作。目前的实践依据主要是地方政府自己制定的规章制度，法律層次较低且各地难以统一。而我国卫生计生委办公厅发布的《关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》，虽然对医养结合机构的建设设置了一定的条件，但在政策执行中，由于政策的规范不够具体，容易给政府过大的自由裁量空间，会导致政策在真正贯彻落实时存在一定的风险。

同时，医疗护理人员也是“4+5”养老模式中的重要组成部分。医养结合不应是简单的医疗机构和养老机构的相加，而是存在服务与制度上的特别之处。因此，单纯依照原先设置的分别针对医疗机构及医疗人员和养老机构及护理人员的资格要求，不利于医养结合工作的长远发展。我国应当明确医养结合机构准入的具体条件，规范其组织机构和管理运营，同时针对医养结合的人员设置专门的考试，加大对相关人才的培养。

4.拓宽养老建设资金的来源渠道

资金是“4+5”养老模式运转的物质保障，因此需要拓宽资金来源。发展多元化的资金渠道，就要确立起完善的资金引进机制和使用规范。首先，鼓励更多的社会力量参与进来，通过法律保障和政策扶持等方式鼓励民间资本投入，出台优惠的税收政策、信贷政策，还可向公益基金寻求资金支持。其次，社区助老园需建立专门的资金账户，专款专用，专人管理，对于不同种类资金的使用应当建立明确的标准，严格资金的审批程序，避免资金的滥用，这样才能从内外两方面为助老园的资金提供保障，促进“4+5”养老模式的延续发展，使更多老人受益。

5.建设养老数据的保管机制

“4+5”社区养老模式的构建依托于“一刻钟”助老园的建设，而“一刻钟”助老园的运营本身又依托于对社区老年人有关信息的收集与整理。在诈骗手段越来越高超的现在，老年人由于反应慢、同情心强，对于现代种种诈骗手段缺乏了解，易成为电信诈骗案件的受害者。“一刻钟”助老园作为老年人个人资料与信息的收集者和储存者，在为老年人提供服务后，需要妥善保管老年人的各种数据信息。基于互联网收集整合的老年人个人信息一旦遭到泄露，可能诱发大范围老年群体的受骗，侵害老年人合法的财产权益，甚至人身权益。虽然《网络安全法》为保护老年人的信息安全提供了一定的法律保障，但政府也应对老龄数据严格监管，对养老服务信息平台的大数据进行动态的跟踪、监测、分析和评估，尽可能把违规、违法经营行为消灭在萌芽状态。助老园内也要加强对信息保管的重视，配备先进的防控软件，吸纳专业人才进行专门管理。

6.完善社區养老保险体系

人口老龄化形势的日益严峻本应助推社会养老服务业的迅速发展，但事实却与之相反，我国养老服务业发展依然相对滞后。而老人作为弱势群体，由于各种风险因素易发多发，在日常生活中很难保证不出现意想不到的问题，因此急需完善相应的保险体系。建议保险公司与社区合作，推出专门针对并且适合社区养老机构中老年人的险种，积极推动老人购买人身意外伤害保险，防范可能发生的意外，切实解决老人养老的后顾之忧。比如，日本和韩国等国先后推出了长期照料保险制度，以保障失能老人的基本生活权益，提升他们的生活质量。借鉴日本和韩国的经验，我国上海、成都、承德等地在2017年也先后开展了这方面的试点工作，进行了一些有益的探索实践，取得了良好的社会效果。

四、结语

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。老龄事业的发展与我们每个人都息息相关，关注养老、关注老年人，让他们有尊严地养老，是每个人和每个家庭最关心的问题。“4+5”社区养老模式将互助理念融入社区养老，结合互助养老、社区养老和平台理念，充分调动闲置的社会资源和医疗资源，同时对其可能出现的法律风险进行预防与规制。让每一位老人都能实现“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为”的美好夙愿，我国养老服务事业才能实现稳定、健康、可持续发展。

注释

①③国家统计局：《2018年经济运行保持在合理区间发展的主要预期目标较好完成》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/21/content_5359673.htm，2019年1月21日。

②《关于调整河南省最低工资标准的通知》，http：//www.henan.gov.cn/2018/07-30/666159.html，2018年7月30日。

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责任编辑：浩 淼   思 齐

Abstract：Based on the questionnaire survey and field survey of the status quo of the elderly in six cities including Zhengzhou， Henan Province， and in view of the shortcomings of the current community pension model in China， this paper proposes that the construction of the urban community mutual assistance pension model should take the concept of mutual assistance as the starting point， rely on the community， and conform to the trend of building the health care of the elderly service industry in the 13th Five-year Plan and learn from foreign advanced experience. The article puts forward a new idea of building the "4+5” old-age care model， which is to build a diversified old-age care model with "one-quarter-hour" community-based old-age care park as the core， making full use of the advantages of mutual assistance concept and combining medical care with the four forces of the government， society， community and the elderly themselves， connecting families and institutions in the community. At the same time， this paper studies the legal risks that may arise in the process of constructing the model of mutual assistance for the aged in urban communities， and explores the way to realize the long-cherished wish of "enjoyed and happy elderly" with the support of all sectors of society and each other.

Key words：community old-age care; idea of mutual aid; construction of pension model; legal regulation