黄建

摘 要：行政文化建设对深化政府管理体制改革、推动行政体制运行、建设人民满意的政府具有重要意义。当前，我国行政文化建设面临不少突出问题，主要表现在官本位意识依然浓厚、人治思维尚未消除、特权思想依然严重、圈子文化在不同范围存在、懒政思想有所抬头等方面。解决这些问题，需要加大先进行政文化宣传教育、规范权力运行机制、完善选人用人机制、建立官员容错纠错机制以及建设民本法治、公正平等、积极有为的行政文化。

关键词：行政文化;问题;路径

中图分类号：D630      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）08-0016-05

行政文化有广义和狭义之分。从广义上讲，行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构;从狭义上讲，行政文化主要是指在公共行政管理实践中，行政人员所奉行的基本理念、追求的共同目标和遵循的基本原则。①狭义的行政文化是本文的研究对象。文化能够反作用于政治，毛泽东指出，“一定的文化是一定社会的政治和经济的反映，又给予伟大影响和作用于一定的政治和经济”②。作为文化的一个组成部分，行政文化建设状况深深影响着行政人员的言行。新时代，我国处在全面深化改革的关键时期，能否建设人民满意的政府，实现干部清正、政府清明、政治清廉，加强行政文化建设至关重要。本文从探讨新时代行政文化建设的重要意义入手，重点分析当前存在的突出问题，探讨解决这些问题的主要路径。

一、新时代加强行政文化建设的重要意义

新时代行政文化建设，就是要构建服务型行政文化、效能型行政文化、法治型行政文化和廉洁型行政文化。建设优秀的、健康的行政文化，对于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，具有十分重要的意义。

1.有助于深化政府管理体制改革

行政文化具有导向功能，直接影响着政府机关和行政人员的行政理念、行政心理和行为准则。行政文化决定管理方式，没有行政文化的变革，就没有管理方式的变革。而没有管理方式的变革，就没有真正意义上的政府职能转变，机构改革也难以取得实质性进展。我国之前的某些行政体制改革实践，就是因为对观念上的文化因素没有给予足够的重视，以至于一些改革措施不能有效发挥作用，制约了政府管理体制改革深入推进。王沪宁指出：“任何行政系统的活动和关系都不能撇开一定的政治、社会、文化环境。而且，只有在与政治、社会、文化环境的充分平衡之下，行政系统才使其效能趋向优化。”③新时代寻求这一平衡，就要在政治和社会环境发生深刻变革的同时加快实现文化环境的变革，而实现文化环境变革的主要推动力还是行政文化建设。当前，我国政府管理体制改革进入关键阶段，不少深层次的矛盾和长期积累的问题集中显现。破除这些矛盾和问题，亟须行政文化变革。而且改革越往前走，就越需要行政文化的跟进。

2.有助于推动现代行政体制的运行

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对优化政府机构设置、科学配置权力、实现职能整合等系列任务提出明确要求，目的就是要建立现代行政体制。体制建立之后贵在运行，行政体制的运行本质上是特定环境中的行政文化外化到行政体系的过程和结果，没有行政文化作支撑，看似完美的体制也难以产生预期的效果。能否构建民本、法治、高效、廉洁的行政文化，是实现政府机构间协调机制畅通高效的前提条件。如，我国推动大部制改革多年，虽然取得了较为显著的成效，但是部门之间和部门内部的良性协调机制并没有建立起来，其中一个重要原因就是现代行政文化的缺失。如果把完成了的机构设置和职能配置看成硬件，行政文化就是软件。没有这个软件，再先进的硬件也发挥不了作用。只有行政体制中的软件变革和硬件变革协调推进，兩者才能形成合力，使改革取得突破性进展。因此，巩固当前机构改革成效，实现行政体制良性运行，切实提升国家和政府治理能力，行政文化建设是任务，也是保证。

3.有助于建设人民满意的政府

坚持和发展中国特色社会主义需要充分发挥政府的作用，尤其需要建设人民满意的政府。具体来说，就是建设服务型政府、高效能政府、法治政府、廉洁政府。而这一切，都需要加强行政文化建设。

党的十八大以来，我们党通过培育服务型、效能型、法治型、廉洁型行政文化，努力建设人民满意的政府。服务型行政文化是公共利益至上的一种行政文化，其核心就是全心全意为人民服务。它要求政府综合运用多种手段，与市场、社会和公众一起协同共治，深化“放管服”改革，推进政府治理的有效性，让人民满意。效能型行政文化是融合行政能力、行政效果、行政效益于一体的一种行政文化④，它不是简单意义上的投入和产出的比率，更多强调的是效能的公共性，重点考察行政行为产生的社会效益。效能型行政文化要求政府及其行政人员改变以GDP为中心的政绩观，在制定绩效评价体系时把改善民生、环境保护和居民幸福感等指标纳入进去，提高人民对政府管理的满意度。法治型行政文化体现了依法行政理念，要求政府活动必须在宪法和法律框架范围内开展，保护企业、公民和其他组织的合法权益。在全面依法治国背景下，充分发挥法治型行政文化的作用，营造政府治理法治氛围，依法作出让绝大多数人满意的公共决策，显得尤为重要。廉洁型行政文化体现了廉洁从政理念，要求行政人员既要忠于职守、勤政为民，又要廉洁自律，自觉接受社会和公众的监督。

二、新时代行政文化建设面临的突出问题

党的十八大以来，在全面从严治党的背景下，我国的政治生态发生深刻变化，“以人民为中心”的行政文化建设取得重要进展。然而，与新时代要求相比，行政文化建设依然存在不少问题，突出表现在以下五个方面。

1.官本位意识依然浓厚

“所谓官本位意识，简而言之，就是把是否为官、官职大小、官阶高低作为衡量个人社会地位高低、个人社会价值大小首要标准的一种价值观念。”⑤作为一种文化现象，官本位意识有着深层次的社会根源和制度根源。从社会根源上看，我国长期以来都是农耕社会，重农抑商，在广大的农村社会，那些渴望出人头地、光宗耀祖或者实现理想抱负的读书人是不屑于从商的，入仕为官就成为他们的首要甚至唯一的选择，官职大小、官阶高低也就自然成为他们衡量自身价值和社会衡量他们的标准。从制度根源上看，历经千年不断强化的中央集权体制使官僚阶层垄断了政治资源、经济资源和文化资源，他们通过资源分配进行价值输出，不断强化官本位意识，使其渗透到社会的方方面面。

当前，确有一些行政人员，尤其是党政干部的内心深处存在官本位意识。在现实生活中，他们官僚主义和形式主义作风严重，习惯于高高在上，脱离群众，依靠文件和会议落实工作，工作重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”。个别领导干部家长制作风严重，习惯于一言堂，决策时听不进不同意见，缺乏民主意识，导致决策失误。他们缺乏群众观念，不是把自己看作人民的公仆，不是把为群众办事当作自己应尽的职责，而是把自己当作人民的父母官，把为群众办事当成恩赐，居高临下，办事推诿扯皮。⑥官本位意识极大地影响党群干群关系，影响党和政府在人民群众中的形象。

2.人治思维尚未消除

人治与法治相对立。所谓人治，就是指依靠个人的主观意志治理国家或公共事务。在这方面，我们有深刻的历史教训。改革开放以来，随着依法治国基本方略的制定实施，社会主义法治建设取得重大进展，公民的法治意识有了很大的提高。但同时我们也要看到，在整个社会运行过程中，全民法治意识还不强，人治思维依然较为突出。一些领导干部对法律缺乏尊重和敬畏，采取实用主义态度对待法律，法律和个人意志相一致时讲法律，法律对自己不利时，把法律抛在脑后。有的甚至把个人意志凌驾于法律之上，以权压法、以言代法，严重损害了政府权威和公信力。从近些年媒体的报道中不难发现，“无法无天”的“我就是法”的闹剧时有上演。这表明，人治思维在某些领导干部心中仍然根深蒂固。

3.特权思想依然严重

特权思想是我国传统文化中官本位意识和人治思维的必然产物，是指领导干部公权私用，超越法律和政策之上为个人或小集团谋取政治、经济或其他方面私利的意识。党的十八大以来，习近平总书记多次尖锐批判领导干部中存在的特权思想和特权现象，他指出：“在我们的国家中，人们只有分工的不同，没有尊卑贵贱的分别。谁也不是低人一等的奴隶或高人一等的贵族。那种认为自己的权力可以不受任何限制的思想，就是腐朽的封建特权思想，这种思想必须受到批判和纠正。共产党员和干部应该把谋求特权和私利看成是极大的耻辱。”⑦近年来，中纪委在对一些高级领导干部违纪违法情况通报中，经常使用“大搞特权”“特权思想严重”等措辞，这说明特权思想并没有消失，依然在不少干部身上存在。当前，特权思想主要表现在：一是政治上的特权思想。在用人上个人说了算，一旦他人插手干预或有不同意见，就认为是对个人权威的挑戰;在决策上独断专行，没有集体领导的意识，没有民主集中制的概念。二是经济上的特权思想。搞权钱交易，利用管理权、审批权、执法权为特定关系人谋取不正当利益，或让亲属经商办企业，自己做后台老板，利用职务影响争揽项目。三是生活上的特权思想。把权力当成个人可以恣意占用、享受的个人资源，在住房、乘车和其他方面追求享受，搞“封妻荫子”，利用权力“荫庇”亲友甚至“泽被”他人，为他们入学、就业、提拔等提供便利。

特权思想是滋生不正之风乃至腐败问题的“温床”，领导干部一旦有了特权思想，就会走向腐败堕落。特权思想和特权现象不仅严重损害了社会公平正义，而且引起了群众极大不满，必须高度警惕和坚决抵制。

4.圈子文化在不同范围存在

在日常生活中，那些因感情交流需要形成的一些圈子，倒也无可厚非。但是官场上形成的圈子就变味了，它不再是纯粹的感情共同体，而是公权力与利益相互交换的帮圈。这种帮圈在古代社会表现为朋党，正所谓“朋党兴，政事乱”。官员圈子文化是一种落后的行政文化，其之所以能够滋生，主要是缘于不正常的人身依附和利益输送。习近平总书记多次发表重要讲话对圈子文化进行剖析。他曾尖锐指出，圈子文化使不少干部整天琢磨拉关系、找门路，分析某某是谁的人，某某是谁提拔的，该同谁搞搞关系、套套近乎，看看能抱上谁的大腿，这极大地破坏了党和国家的政治生态，必须坚决予以反对。十八大以来，党中央多次明令禁止党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派，并开展帮圈文化集中整治活动，最大限度地压缩了圈子文化的滋生空间。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》进一步要求狠刹权权交易、权钱交易等不正之风，坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化。⑧这从一个侧面表明，圈子文化仍然是当前政治生态中一个不容忽视的问题。圈子文化的产生有社会土壤，其作为一种文化现象不可能在短期内消失，依然在一定范围内存在。圈子文化具有很强的排外性，圈子内部运行着和外面不一样的规则，成员之间存在密切的依附关系，往往一荣俱荣、一损俱损，它极大挑战了我们党集中统一领导的优良传统，败坏党风民风，且极易诱发塌方式腐败，产生严重的社会影响。

5.懒政思想有所抬头

懒政本质上是为官不为，消极作为。懒政思想既是一种文化现象，也是一种社会现象。说它是文化现象，是因为我国传统文化历来讲中庸，人们不管是对待生活还是工作都深受这一思想的影响，不出头，走折中调和路线。说它是社会现象，是指在特定的社会环境中，人们不愿积极担当，害怕干事越多，错误越多，于是就消极作为，不求有功，但求无过。当前，不少公职人员在本该积极作为的领域消极作为，甚至不作为，产生懒政思想。首先，高压反腐给官员极大震慑，有些自觉有问题的官员忧心忡忡，无心投入工作，抱着宁肯不干事也不能出事的心态对待工作。只要不影响自己的官位的事情，能推就推，不能推的就绕行，绕不过的就拖延。凡有难度有风险的事情，议而不决，决而不行。其次，面对复杂的问题不愿意深入调研、不能科学论证、不去积极制定解决方案，为了稳定不出事，打着积极作为的旗号，脱离社会实际，搞决策“一刀切”“一锅煮”。如，为了应对环境督查关停小饭馆，为了创卫就禁止摆摊设点，等等。最后，对上级安排的工作口号式、机械式地传达，不加消化、囫囵吞枣;在工作中做表面文章，表态多调门高、行动少落实差;单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，缺乏实际行动和具体措施。

三、新时代行政文化建设的主要路径

行政文化建设是新时代中国特色社会主义文化建设的重要内容，是提高公职人员综合素质、塑造良好政府形象的有效途径。针对当前行政文化建设中存在的突出问题，坚持问题导向，需要从以下方面作出努力，使新时代行政文化建设取得新成效。

1.积极开展先进行政文化的宣传教育工作

关于优秀的、健康的行政文化理念，古今中外都有很多精彩论述，我们要深入挖掘和阐发中华优秀传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的行政价值，积极借鉴外来优秀文化中的民主法治、权力监督等思想成果，紧密联系我国经济社会发展实际，形成中国特色社会主义先进行政文化。作为当代中国的马克思主义，习近平新时代中国特色社会主义思想蕴含着丰富的行政文化理念，是指导我们建设行政文化的根本指南。

内化于心，方能外化于行。先进行政文化只有被普遍接受，才能体现在经济社会发展的各个环节。为此，要积极开展先进行政文化的宣传教育工作。一是充分发挥各级党校、行政学院和干部培训中心的宣传主阵地优势。在课程设置上，开设先进行政文化专题，精心设计教学环节，提高领导干部这一关键少数群体对先进行政文化的接受度，然后由他们向下传导，使先进行政文化入脑入心。二是进一步提升报纸杂志、广播电视等传统媒体的宣传作用。在报纸杂志开设行政文化栏目，大力宣传各地各单位践行先进行政文化的成果;利用广播电视，播放先进行政文化公益宣传片，在传统的官员问政、官员访谈节目中加大先进行政文化的宣传，在收视率高、听众多的节目中体现相关内容。三是充分发挥网络新媒体在宣传先进行政文化中的作用。依靠有影响力的学习平台，如学习强国，宣传先进行政文化;加大对微博微信、网络营销平台、直播平台、短视频平台等的引导，营造风清气正的网络文化。

2.规范权力运行机制，建设民本法治的行政文化

行政文化的核心是对行政权力的态度。只有抓住这个根本，规范权力运行机制，才能有效消除官本位意识和人治思维，最大限度减少特权现象，建设民本法治的行政文化。规范权力运行机制，除了切实转变政府职能、实现权力科学配置、推进权力公开依法行使外，还要加大对权力腐败的治理力度。一是持续保持高压反腐态势。针对权力腐败现象的反复性、顽固性，要通过巡视、审计、明察暗访常态化、制度化，推进反腐的常态化、制度化，让腐败分子无处遁形。从抓小入手，对苗头性、倾向性权力腐败现象早发现、早纠正、早查处，消除腐败滋生的土壤。二是健全党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督，通过改革和制度创新，切断利益输送链条。特别要针对管人管钱管物管项目的单位和岗位，查找廉政风险点，通过科学管理、严格监督和发挥巡视利剑作用，切实管住权力，坚决反对特权行为和特权现象，让人民群众真正感受到清正干部、清廉政府、清明政治就在身边。三是强化公职人员不想腐的自觉，对权力知敬畏、存戒惧、守底线。加强政治伦理和行政伦理学习，注重家庭家教家风，自觉做廉洁自律、廉洁用权、廉洁齐家的模范。⑨

3.完善选人用人机制，建设公正平等的行政文化

圈子文化的出现，与选人用人机制不完善密切相关。小到一个单位，大到一个国家，当选人用人机制不完善时，社会成员就会寻找其他途径获取个人发展的资源，途径之一就是进入特定的圈子，利用圈子中其他人的权力为自己谋求私利。整治圈子文化，营造公平竞争的文化氛围，迫切需要完善选人用人机制。一是严格坚持正确的选人用人标准。党的十九大报告明确指出：“要坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派，把好干部标准落到实处。”⑩当前要格外突出政治标准，提拔重用政治过硬的干部。二是坚持不懈整治选人用人上的不正之风。对任人唯亲、说情打招呼、跑官要官、买官卖官、拉票贿选等行为发现一起查处一起;对“带病提拔”的干部实行倒查，对政治标准把关不严的严肃处理;严格执行干部选拔任用工作纪实制度，对私自干预下级或者原任职地方和单位选人用人的，记录在案并严肃追究责任。B11三是落实干部能上能下机制。通过规范干部激励、奖惩、问责等制度，形成干部能上能下良好的用人氛围，解决好“能者上、庸者下、劣者汰”问题。

4.建立官员容错纠错机制，弘扬积极有为的行政文化

所謂容错纠错机制，是指“党政机关及其工作人员在改革创新过程中未能实现预期目标或出现偏差失误，但符合法律法规和政策，未谋取私利，无主观故意，且能及时纠错改正，可免除相关责任或从轻、减轻处理的一种机制”B12。作为一种正向激励，容错纠错机制为那些敢于担当、踏实做事、勇于创新但又不谋私利的官员提供制度性保护，最大限度消除懒政现象，有助于建设风清气正、积极有为的行政文化。党的十九大报告明确要求，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。

建立容错纠错机制首先要界定“错”的情形。习近平总书记提出的“三个区分”明确了容错的“错”的三种情形：一是干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，二是上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，三是推动改革发展的无意过失。其次要明确容错的要件。一是改革必须建立在满足群众对美好生活的需要上，二是所犯的失误和错误必须没有主观的故意，三是不存在谋取私利的情形，四是官员能够及时发现错误并自觉改正错误，五是容错要在法律法规和政策的框架下进行。最后要完善容错纠错的程序和原则。容错纠错机制必须建立严格、周密的程序，如免责的申请、主管机关的核实、认定、反馈及报备等。除法律规定的保密情形外，容错纠错的申请、认定必须公开进行，给相关利益人知情权。同时，容错纠错机制还要有配套的申诉救济制度，实现当事人责权平衡。

注释

①周文彰主编：《建设中国特色行政文化》，国家行政学院出版社，2014年，第108页。

②《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第663—664页。

③王沪宁：《行政生态分析》，复旦大学出版社，1989年，第24页。

④廖振民：《行政文化创新：实现有效政府治理的进路》，《前沿》2018年第3期。