霍 萱，林闽钢

（南京大学政府管理学院，江苏 南京，210023）

一、研究缘起

公共服务概念最早源于19世纪后半叶的德国社会政治学派和20世纪初期的法国公法学派。19世纪中后期，瓦格纳(Wagner)第一次提出了“公共服务”的概念，他认为，政府除了应该维护市场经济正常运作外，还具有增强社会文化和福利的作用，而公共服务则是政府财政支出的重要部分。[1]20世纪初期，莱昂•狄骥(Leon Duguit)对公共服务做了较为系统的论述，他认为，作为公法基础的公共权力观念应该被公共服务观念所替代,“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括，即那些事实上掌握着权力的人并不享有行使公共权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力，来组织公共服务，并保障和支配公共服务提供的义务”。[2]基于这样的认识，狄骥给出了公共服务明确的定义：“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为。任何因其与社会团结的实现和促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”[2]20世纪50年代以后，关于公共服务的讨论逐渐增多，其含义和运作方式处于不断变化中，并日益成为政治学和公共管理学界研究的核心主题。后来，为了进一步明确公共服务提供的优先性和紧迫性，学者和政策制定者们在公共服务的基础上，引申出基本公共服务的概念，并认为基本公共服务作为人类最基本的生存和发展权利，是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，因而是公共服务中最核心、最基础的部分。……