黄雯

摘要：[目的/意义]作为美国重要的主流智库之一，传统基金会在美国北极决策体系当中扮演着不可忽视的角色，对美国北极政策的制定施加重要影响。对传统基金会的北极传统安全问题研究进行剖析和总结，有助于我们更好地研判和评估美国北极政策走向。[方法/过程]本文对冷战后传统基金会发表的有关北极传统安全问题研究的代表性成果进行解读，分析其研究特点和政策影响。[结果/结论]研究发现，传统基金会的诸多政策主张在政府文件中得到体现，对美国北极政策的演进产生了重要影响。

关键词：传统基金会  美国智库  北极问题  传统安全问题

分类号：D820

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.05.08

智库（Think tank）又称为“思想库”，一般是指由各学科的专家、学者组成的，为决策者在处理政治、经济、军事、外交等事务出谋划策，提供策略、思想和方法支持的科研机构[1]。智库在美国的内政、外交事务中发挥十分重要的影响，智库关于相关问题的研究常常预示着政府未来的政策走向，被视为继立法、行政和司法之外的“第四部门”。传统基金会（The Heritage Foundation）自1973年成立以来就一直是美国保守主义运动的堡垒，通过整合组织研究、思想营销、“培养”国会工作人员和立法者以及招聘保守派政府官员，成为了美国第2代智库的典范[2]。

随着北极事务在美国外交政策议程中地位的提升，传统基金会逐步关注并开展了对北极问题的研究，并通过多种方式影响美国北极安全政策的制定。作为美国重要的主流智库，传统基金会的政策意見对美国外交政策的形成产生重要影响。智库是美国北极决策体系的重要组成部分，对传统基金会这一案例的考察和剖析，有助于更好地理解美国北极政策的制定和形成，进而研判美国北极政策的发展趋势，以期为中国参与北极事务提供有益借鉴。

1  传统基金会概况

传统基金会成立于1973年，由约瑟夫·库尔斯（Joseph Coors）和保罗·韦里奇（Paul Weyrich）创建，目前总部设于华盛顿哥伦比亚特区，凯·科尔斯·詹姆斯（Kay Coles James）担任主席，共有92名专职研究人员。

1.1  筹资机制

作为一家非营利的独立智库，传统基金会不接受政府拨款，其经费主要来自募捐——50多万的基金会成员、大企业公司、家族基金会和个人的捐助。佛兰克·沃尔顿（Frank Walton）开创的“直邮”模式使得研究产品的传播、资金的募集、政治上的影响力得以完美的结合。“直邮”模式一方面迅速提升了传统基金会的财务实力，基金会开始走向某种类似于“众筹”的募资模式;另一方面，这种模式也扩大了传统基金会研究成果和思想产品的影响力，大量付费会员成为这个机构政治上的“听众”和“粉丝”[3]。

1.2  组织结构

传统基金会由21名成员组成的董事会独立管理，是一家独立的免税机构。2014年，传统基金会将研究力量整合于3个研究院——经济自由和机会研究院（Institute for Economic Freedom and Opportunity）、家庭、社区和机会研究院（Institute for Family， Community， and Opportunity）、凯瑟琳和谢尔比·卡洛姆·戴维斯国家安全和外交政策研究院（Kathryn and Shelby Cullom Davis Institute for National Security and Foreign Policy），以实现强大经济、强大社会、强大国防的目标[4]。2016年成立了第4个研究院——宪政研究院（Institute for Constitutional Government），专注于有限政府和司法政策研究[5]（如图1所示）。

1.3  出版物和网站建设

传统基金会的出版物众多，包括《政策评论》（《Policy Review》）、《传统基金会宪法指南》（《The Heritage Guide to the Constitution》）、《美国军力指数》（《Index of U.S. Military Strength》）等系列重要研究报告。从里根政府开始，基金会向历届总统提供行动方案——《领导人的职责》（《Mandate  for Leadership》）。自1995年起，传统基金会与《华尔街日报》联合发布的《全球经济自由度指数》（《Index of Economic Freedom》）年度报告，是全球权威的经济自由度评价指标。传统基金会还设立网站、建立网上书店，方便了政策制订者、企业和学者连续获取决策依据和研究参考资料。

1.4  政治倾向

传统基金会是美国著名的保守主义智库，具有强大的学术和政策影响力。在1977年的年报中，传统基金会明确表明了对“市场解决方案、限权政府和最大化自由选择”的坚定立场。1983年，传统基金会再次明确了其著名的5条保守主义思想纲领：限权政府（limited government）、自由企业（free enterprise）、个人自由和责任（individual freedom and responsibility）、美国传统价值（traditional American values）和强大国防（strong national defense）。传统基金会的研究领域包括国内经济与外交防御两个方面，外交防御领域关注的问题包括：军备控制、国土安全、国际冲突、恐怖主义等[6]。

2  研究成果的统计分析（冷战结束至今）

在传统基金会的官方网站上以“Arctic”（北极）为主要词项进行检索，将冷战结束以后发布的研究报告筛选出来。在这些研究文献中，选取了较有代表性的25份报告（时间截至2019年5月13日，参见表1）。

按作者统计，卢克·科菲（Luke Coffey）发文15篇，占总数的3/5。丹尼尔·科奇斯（Daniel Kochis）发文8篇，布瑞恩·斯莱特里（Brian Slattery）发文4篇，阿里尔·科恩博士（Ariel Cohen， Ph.D.）发文4篇，均属高产作者。在上述高产作者中，丹尼尔·科奇斯与卢克·科菲合作的成果较多，两人建立了良好的合作关系（参见表2）。

从发布时间来看，自2007年8月发布第1份研究报告以来，传统基金会的代表性文献数量呈现缓慢增长的态势，体现出其对北极传统安全问题的研究具有一定的连续性。其中，2013年、2014年、2016年以及2019年各發布3份，为历年最多。从开展研究的机构来看，传统基金会的学者大多是从极地问题、欧洲问题、能源与国家安全等领域入手研究北极传统安全问题，这种涉及多个领域的交叉研究往往依托相关研究中心或研究所进行。这些研究中心包括凯瑟琳和谢尔比·库洛姆·戴维斯国家安全和外交政策研究所及其下设的道格拉斯和莎拉·阿利森外交政策研究中心、玛格丽特·撒切尔自由中心、国防中心3家研究中心（参见表3）。

总体而言，传统基金会依托相关研究中心对北极传统安全问题开展了多领域的交叉研究，研究呈现出较好的持续性，并形成了相对稳定的专家、学者队伍，发表了数量可观、具有代表性的研究成果，为影响和塑造美国北极安全政策奠定了扎实的知识基础。

3  北极传统安全问题研究的主要内容

冷战结束后，尽管北极地区来自前苏联的军事威胁已经解除，但美国还面临北极地区海洋划界、军事合作以及地缘竞争等一系列安全问题。针对这些问题，传统基金会开展了相应研究，为美国在北极地区的安全战略出谋划策，维护美国的国家利益。

3.1  美国在北极地区的国家利益

随着冷战结束，北极事务迎来了建章立制的新的历史时期。面临北极地区政治、经济、气候等多重事务的变迁和挑战，如何界定美国在北极地区的国家利益以及规划未来的北极政策成为政策制定者的时代课题。对此，阿里尔·科恩博士、拉杰斯·F·噶斯迪博士、吉姆·多博在《新冷战：重振美国北极活动》中指出，作为一个北极国家，美国在高北地区具有重要的地缘政治、经济利益。美国应该在应对挑战和抓住机遇方面发挥领导作用，例如，在外大陆架的争端、北极海上航道的航行以及自然资源和渔业的商业开发等方面。在对美国北极利益和面临的多方面挑战进行确认和分析后，阿里尔·科恩进一步提出了对策建议：美国需要重振北极政策，并投入必要的资源来维持美国在北极地区的领导地位。具体包括：在北极地区建立一个跨部门的工作组;加速收购破冰船;为美国海岸警卫队提供足够的预算;加强与加拿大、挪威、丹麦以及俄罗斯的联系;建立一个公私合营的北极特遣部队;授权石油勘探和生产[7]。

3.2  维护美国在北极地区的国家主权

冷战结束后，俄罗斯取代前苏联成为美国维护北极主权、安全利益面临的主要威胁，俄罗斯2007年在北冰洋底插旗事件进一步引发了北极国家的地域竞争，标志着北极地缘政治竞争进入了新的发展阶段。阿里尔·科恩撰文指出，俄罗斯积极扩大在北极的影响力，美国应该坚定地采取行动，保护北极地区的主权。具体来说，美国应该：在不加入《联合国海洋法公约》的情况下，全面实践美国的北极政策;加大对海岸警卫队的资助，以提高美国在北极地区的参与程度;进一步加强对俄罗斯北极活动的监测;加强与北约在北极事务上的合作，推动北极事务列为北约议程上的优先事项;授权在北极国家野生动物保护区或其他北极地区扩大石油勘探和生产[8]。在此基础上，卢克·科菲提出了美国北极政策的5大原则，并将国家主权优先原则列为首位[9]。布瑞恩·斯莱特里和卢克·科菲强调，在北极地区，主权问题和安全问题一样重要。对于美国而言，不仅要尊重北极国家的主权，还要拥有维护自身主权的能力，并确保该地区发生武装冲突的可能性较低[10]。

3.3  开展同北约的北极安全合作

面对不断恶化的北极地缘形势，智库学者认为，有必要借助北约的力量维护北极安全利益。包括捍卫美国北极地区的领土主权，以及该地区北约盟国的领土完整。阿里尔·科恩等向北约欧洲司令部呼吁，为维护共同的安全利益，北约应该配合和执行北极地区导弹防御、海上安全维护方面的国家安全任务[11]。乌克兰危机后，俄罗斯与以美国为首的西方世界在北极地区的地缘博弈进一步加剧，卢克·科菲和丹尼尔·科奇斯再次撰文指出，俄罗斯在北极地区的行动能力不断提升，虽然北极地区目前处于和平状态，但俄罗斯最近采取的军事化措施加上其对邻国的好战行为，使得北极地区的安全问题成为隐患。然而，北约内部目前尚未达成协调一致的北极战略。美国应该借助即将召开的北约布鲁塞尔峰会，将北极事务置于北约议程中，并确保北约达成北极地区的共同安全政策[12]。

对于如何推动北约参与北极事务，智库学者也给出了自己的意见。卢克·科菲认为，美国欲将北极事务推向北约议程，必须做到以下几点：呼吁2014年的北约峰会在北极圈举行;与加拿大保持紧密合作;寻求北约内非北极成员国的政治支持，如英国[13]。2016年6月，卢克·科菲和丹尼尔·科奇斯联合撰文《2016年北约峰会：北极战略呼之欲出》建议美国和北约应该：承认北约在北极地区的地位和角色;与盟国合作制定北约北极战略;与北约中的非北极国家（如英国和波罗的海国家）合作;继续参加该地区的演习活动;呼吁在北极圈举行下一次北约峰会[14]。不仅如此，丹尼尔·科奇斯和詹姆斯·迪·潘恩还呼吁美国要委派欧洲司令部作为北极地区的主要指挥中心，促进与美国盟友之间的紧密合作、训练以及通过北约等组织进行战略协调，合作制定北约的北极战略。特别强调美国应该带领北约制定全面的北极政策，应对该地区不断增加的安全挑战。同时，在这个问题上可以与芬兰和瑞典进行合作[15]。

3.4  对中、俄北极安全威胁的认知

随着气候变化以及北极地缘态势的变迁，俄罗斯在北极地区可能给美国带来的安全威胁引起了智库学者的关注。阿里尔·科恩在《俄罗斯的北极竞赛》中指出，地缘政治和地缘经济利益驱动着俄罗斯的北极实践。美国必须与其盟国加拿大和北欧国家开展合作予以积极回应[16]。卢克·科菲进一步强调，俄罗斯在北极地区持续部署军事力量，美国及其盟国必须密切监视这些活动[17]。

作为快速崛起的发展中大国，中国对北极事务的参与逐步引起了传统基金会的关注。2018年1月，中国国务院新闻办公室发布《北极政策白皮书》，引发了学者的热烈讨论。詹姆斯·迪·潘恩指出，中国正在提升其在两极地区的影响力，如果美国不能有效地主导形势发展，将可能使美国的资源面临被其他国家利用的风险[18]。卢克·科菲等呼吁官方加強与北极理事会的西方盟友的国际合作，应对中国的“冰上丝绸之路”倡议，确保中国的北极实践不会超越其观察员国所被允许的范围[19]。

3.5  加强海岸警卫队能力建设

提升海岸警卫队的北极行动能力建设是有效应对北极地区自然环境和地缘政治变化的重要手段。与俄罗斯、加拿大等北极国家相比，美国的北极行动能力与北极实践的客观需求严重不符。由于破冰能力有限，海岸警卫队甚至不得不借助国外力量开展破冰活动。部分学者强烈呼吁官方加大对破冰船、无人机、港口等问题的关注，提升海岸警卫队的北极行动能力。布瑞恩·斯莱特等指出，为保护美国在北极地区的主权，美国应该在以下4个方面采取行动：（1）制定提升破冰能力的新战略;（2）建立功能完善的舰队;（3）在北极地区提供永久固定资产;（4）继续加强海军与海岸警卫队之间的合作[10]。在其撰写的《2016年海岸警卫队5大议题》中，布瑞恩·斯莱特进一步指出，为提升北极行动能力，还应该关注以下5个领域：（1）确保购买海上巡逻机获得足够的资金支持;（2）增加极地破冰船数量;（3）继续支持海岸警卫队虚拟无人机探测;（4）授权“多年采购”（Multiyear Procurement，MYP）计划;（5）提供与海岸警卫队预期相符的“收购、建设和改进”（Acquisition，Construction，and Improvements，AC&I）资金[20]。破冰船数量不足、缺乏维修严重制约海岸警卫队北极行动能力的提升，是多年来困扰美国北极实践的一大难题。詹姆斯·迪·潘恩强调，海岸警卫队需要一批新的极地破冰船以捍卫美国在极地地区的安全和经济利益。国会应该全力资助海岸警卫队建造6艘新破冰船[18]。

总体而言，传统基金会以维护和促进国家利益最大化为出发点和归宿，在开展北极问题研究时，总是及时抓住涉及美国利益的北极热点问题，探讨美国如何在快速变化的北极地缘现实中实现和维护国家利益，供政府决策参考。

4  北极传统安全问题研究的特点

在开展北极传统安全问题研究的过程中，传统基金会在议题选取、官学交流以及舆论传播等方面表现出诸多特点，这些特点主要包括以下3类。

4.1  问题研究密切配合美国北极情势需要

在发文时机上，注重时效性。例如，2007年7月，俄罗斯在北冰洋海底插上一面钛合金制的俄罗斯国旗，引发了国际社会对北极事务的强烈关注。传统基金会适时发布了冷战结束后的第1份报告《俄罗斯的北极竞赛》，指出俄罗斯北极活动给美国北极安全带来了威胁，探讨实现美国北极利益的方式;在研究人员和机构上，形成了相对稳定的、能够为北极安全决策提供支持的研究队伍。2007年至今，卢克·科菲、丹尼尔·科奇斯、布瑞恩·斯莱特里等一批专家学者依托凯瑟琳和谢尔比·库洛姆·戴维斯国家安全和外交政策研究所及其下设的3家研究中心，从外交、国防、军事等角度切入北极传统安全问题研究，保持了相对稳定的科研产出，为美国北极安全决策提供有力支持;在研究议题的设置上，紧密贴合现实需要。综观冷战后传统基金会发布的研究报告，其研究议题的设置无论是北极政策的制定、主权利益的维护，还是如何加强与北约组织的安全合作以及改善海岸警卫队的行动能力建设，都是美国北极安全实践中面临的迫切问题，智库学者的研究很好地迎合了政策需要，有力地扩大了对官方政策的影响力。

4.2  与政府官员进行合作与交流

传统基金会为政府卸任官员提供有关北极问题研究的职位，让他们在亲历事件的基础上从事对北极传统安全问题的研究（参见表4）。例如，美国陆军退伍军人卢克·科菲曾担任英国国防部长利亚姆·佛克斯（Liam Fox）的高级特别顾问，其卸任后加入传统基金会从事美英关系、欧亚安全问题研究。2015年12月，卢克·科菲成为传统基金会道格拉斯和莎拉·阿利森外交政策研究中心的负责人，负责指导中东、非洲、俄罗斯、西半球以及北极地区的国际问题研究。卸任官员在欧亚事务、安全问题以及国家情报等问题上拥有丰富的工作经验，将协助智库及时把握官方对北极问题的关注点，从而推动智库的研究紧密贴合政策需要[21]。

另一方面，智库的部分学者利用其专业优势，将智库的思想观点带入到决策体系中（参见表5）。例如，詹姆斯·卡拉法诺于2003年加入传统基金会后，致力于外交、国防、情报和国土安全问题的研究。2012年至2014年，供职于国土安全顾问委员会①。传统基金会的专家、学者加入政府部门从事所擅长领域的工作，加强了传统基金会与政府内部的联系，智库的思想观点进一步传播到权力核心，使得知识与权力得到了最有效的结合。

4.3  多样化的思想传播，以扩大政策产品的影响力

智库通过市场营销的方式，不断改进传播策略，扩大其政策产品的影响力。这些方式包括：（1）参与、举办涉北极问题的研讨活动，增强在北极议题领域的影响力。2018年4月，传统基金会召开“美国海岸警卫队：安全和繁荣的国家资产”研讨会，讨论海岸警卫队计划如何在未来几年保护美国的安全和繁荣[22]。（2）智库学者通过接受媒体采访或在媒体上撰写评论等形式对北极问题发表看法。例如，2016年1月，丹尼尔·科奇斯在《华盛顿时报》刊发“2016年重新关注美国北极政策”一文，对美国担任北极理事会主席国后的北极实践发表意见[23]。（3）发布学者的相关评论。例如，2018年6月，西奥多·R·布朗德等人在传统基金会旗下的《每日信号》（《The Daily Signal》）发表评论“美国不应批准联合国海洋法公约的7个理由”[24]。此外，还包括网络播客（podcast）、评论（commentary）、图书出版等形式。借助多元化的传播方式扩散其认知观点，传统基金会与政府机构及社会各界建立起密切的关系和良性互动，有助于塑造公众舆论和政府决策。

5  结语

自2007年8月发布首份北极问题研究报告以来，传统基金会的相关成果不断增多，对官方决策的影响逐渐凸显，尤其是在小布什时期的《第66号国家安全总统指令/第25号国土安全总统指令》[25]和奥巴马时期的《北极地区国家战略》[26]中得以彰显。特朗普上任后，美国海岸警卫队和国防部分别发布了《北极战略展望》[27]（《Arctic Strategic Outlook 2019》）报告和《2019国防部北极战略报告》[28]（《Department of Defense Arctic Strategy 2019》）。两份报告均认为，美国在北极地区的安全利益面临来自中国和俄罗斯的挑战，美军应该通过破冰船建设、加强与北约的北极安全合作等措施提升北极行动能力，这与传统基金会的观点和政策建议不谋而合。深入分析作为主流智库典型代表的传统基金会对北极问题的研究，有助于我们更好地把握美国北极政策的发展演变。不过，需要指明的是，智库学者的呼吁与政策建议是影响美国北极政策的重要原因，但并不是唯一因素。包括阿拉斯加州、国会、非政府组织等在内的多元主体都会试图影响北极政策议程的制定，并且在这一过程中彼此牵掣和制约。

特朗普北极政策的调整将会对北极治理的走向产生重要影响[29]。作为北极事务重要的利益攸关方，中国在北极地区拥有国际法赋予的合法权益以及对北极未来的合理关切[30]。应进一步关注包括智库在内的多元主体在北极问题上的动向及其对特朗普政府的影响，从中窥探美国北极政策的走势，有针对性地调整中美北极合作，推动“冰上丝绸之路”建设和北极地区的可持续发展。

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