黄玲

[摘 要]2012年，我国财政部门以《中华人民共和国会计法》和《中华人民共和国预算法》等相关经济法律规定为蓝本，编制了符合我国行业发展的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，规范在经过两年编订之后正式于2014年元旦开始实施。该规范实施五年来已经取得了显著成效，但问题仍旧存在。本文以实际情况作为出发点，对基层行政事业单位的内部控制情况展开分析，明确了实施过程中的挑战，并提出了解决方案。

[关键词] 基层行政事业单位 内部控制 现状 问题 对策

中图分类号：D523 文献标志号：A

一、我国行政事业单位内部控制的发展历史

行政事业单位在进行内部控制管理的实践操作中，没有较为强硬的手段，也缺乏必要的理论支持。改革开放以前，我国关于行政事业单位内控管理制度具体实践的研究裹足不前，理论知识更是匮乏。行政事业单位在开展内部控制的实践中，往往是凭经验、靠摸索，缺乏管理力度，处于无序的管理状态。从20世纪90年代初期开始，我国政府部门为保证企业内部控制高效运行，前后颁布了若干内部控制管理指导性文件。比如，早在1996年的时候，我国的财政部门针对于我国的内部控制管理制定并颁布了一套内部控制审计相关的具体准则。次年，中国人民银行又制定并颁布了一套内部控制指导原则。在即将迈入新世纪的时候，我国便出台了《会计法》，其对我国各个单位作出明确规定，每个企业单位都应该建立健全的会计监督制度，将工作职责不同、工作内容相异的岗位进行分离。步入21世纪，我国财政部门又制定并颁布了内部会计控制规范，颁布基本規范的目的是帮助企业实现对内部会计工作的管理控制，激发内部工作人员的工作责任心。若干详细的规定推进了我国对于企业内部控制的研究。我国的《内部会计控制规范——基本规范（试行）》和《会计法》具有普适性，行政事业单位内部控制的改革有了明确的法律制度和行为规范。在此之后，我国财政部门又颁布了《企业内部控制基本规范》，随即颁布了企业内部控制管理的具体行为规范和相关企业制度建立指引，为企业实现内部控制强化提供了必要的支持。在2012年时，国家财政部门针对国家行政事业单位制定颁布了一套《行政事业单位内部控制规范》，这个规范的颁发意味着我国行政事业单位的内部控制建设迈入了新阶段。[1]

二、行政事业单位内部控制的概念、目标

行政事业单位组织开展企业内部控制管理工作，是为了在合理的时间内，通过采取科学化的手段达到使企业内部有序运作的目的。在实现目标的过程中，参与人员要制定流程，规划程序，严防风险。

行政事业单位内部控制管理的目标是切实保证单位经济活动有法可依，采取有效措施提高财务资产安全，确保单位内部财务信息真实有效、完整可靠，既防止徇私舞弊，又预防尸位素餐，为提高行政事业单位行政服务能力打下坚实基础。

三、行政事业单位建立内部控制的必要性

（一）加强内部控制建设是预防贪污腐败的有效手段

内部控制是预防贪污腐败的有效手段，其作用机理就是“使其不能腐”，2012年开始在全国推行的“廉政风险防控机制”建设，就是将内部控制原理用于防腐倡廉的一次尝试。

（二）加强内部控制建设是单位事业健康发展的必然要求

综观近些年我国行政事业单位暴露出的风险和问题，在公有单位中私挪公款、中饱私囊、暗箱操作，违规行政现象层出不穷，给社会稳定、国家发展造成巨大损失。深究其原因，主要有主管单位监管不力、缺乏完善的控制措施、制度漏洞较多等，没有较高的风险防范意识，甚至有的单位在开展经济活动时并未进行风险预估。对此，必须借助内部控制这一手段，重新审视和梳理现行的管理制度，建立有效控制措施，创新体制机制，来破解长期存在的薄弱问题，全面提升内部管理水平。

四、基层行政事业单位内部控制建设情况

（一）以行政事业单位的内部控制规范所明确指出的各项规定作为行动准则，评价基层事业行政单位内部控制的落实情况。

（二）对基层行政事业单位的内部控制工作落实情况作出科学的评价，并形成评价报告；从行政事业单位的实际出发，综合多种因素，积极主动建立完善符合事业单位自身实际的管理制度。

五、基层行政事业单位内部控制存在的问题

（一）单位领导层对内部控制制度建设工作缺乏认识，对内部控制不了解。

（二）内部控制制度建设专业人才不足。很多基层行政事业单位未单独设立财务科，一般在综合科下设财务室，负责核算单位日常经费，由综合科牵头实施单位内部控制制度建设工作。受条件限制，单位没有配备专门的内审机构和内审监督人员，要完成单位内控的全面建设，需要增强单位内控专业力量。[2]

（三）内部控制信息沟通不畅。相关科室间的信息沟通存在障碍，不能及时共享，会造成监管盲区；信息获知和传递的渠道有限，人人参与的全方位监督机制尚未形成。

（四）制定的制度不切合自身实际，走形式，未落到实处。

（五）无岗位职责分工。一些基层行政事业单位无岗位职责分工，未体现岗位职责，未落实相关责任与权限。

（六）不相容岗位未分离。基层行政事业单位人员少，常常一人兼职多个岗位，且一些岗位属不相容岗位，却没有相应的监督与考核机制。一些单位存在印章保管、支票保管及使用为同一人，业务经办与业务复核为同一人等情况。

（七）未建立关键岗位轮岗制度。很多基层行政事业单位都未建立关键岗位轮岗制度，也未对关键岗位进行不定期的检查、抽查，容易造成问题不断积累。

（八）财务部门人手不足，会计人员综合业务素质不高。基层行政事业单位财务部门人员配备不足，且有些单位为兼职人员，学历及专业能力低。

（九）票据管理不严格。没有对发生的票据活动，特别是票据的发生、购买、使用等多种流程做好记录，建立起相应的台账，以保证票据管理工作万无一失。

（十）固定资产管理不规范。有的行政事业单位尚未建立起符合企业实际管理水平的资产台账，缺乏健全的保管资产、领用材料的手续，产权界限模糊。资产账簿不匹配，没有建立起定期盘点的规章制度，缺乏完善的资产报废手续。

六、针对基层行政事业单位内部控制问题的解决措施

（一）加强宣传，提高单位员工特别是单位领导内部控制的思想意识，重视内部控制建设及执行工作。在具体进行内部控制建设的过程中，需要运用多种控制方法对各个部门及岗位的业务进行风险评估和流程梳理，并将监督评价贯彻到日常工作中来。需要在单位内部大力开展宣传，必要时可聘请专业人士进行授课，讲解内部控制相关知识和具体实施步骤，提高大家对内部控制建设的思想认识，让单位领导重视起来，让各部门人员参与进来。

（二）以内控单位实际情况作为出发点，对内部控制各项规章制度进行完善，强化执行力度。如完善单位岗位职责分工，确保不相容岗位分离，人员确实配备不足的单位需完善相关监督检查机制；建立重要岗位轮岗制度等。

（三）建立健全行政事业单位内部监督管理制度。行政事业单位的内部监督控制流程要充分明确，建立起科学化的内部控制管理方案，在实施的过程中需要强化内部检查力度和自我评价能力。参与行政事业单位内部审计工作的工作人员或者是职能部门，要定期或者不定期地检查内部控制落实情况，分析执行效果，对行政事业单位内部存在的各种问题及时发现，及时解决。倘若行政事业单位不具备成立内部审计职能部门的能力，那么行政事业单位可以根据单位自身实际需要聘请第三方机构予以审核，落实单位内部检查。

参考文献：

[1]方周文、张庆龙、聂兴凯.行政事业单位内部控制规范实施指南[M].上海：立信会计出版社，2013.

[2]朱玉峰.政府会计准则与政府会计制度[M].合肥：安徽科学技术出版社，2018.