新时代城乡融合发展的问题及对策分析

2019-09-10于克斌许科龙波

湖北经济学院学报·人文社科版 2019年10期

于克斌　许科龙波

摘要：党的十九大指出要推进城乡融合发展。这表明我国城乡关系已经进入了新的历史阶段。在新时代下，城乡融合发展有了新的发展特点。我国城乡融合面临着农业供给侧结构性改革难、农村发展模式单一、城乡要素自由流动受到阻碍、农村产业融合进程缓慢等方面的问题。针对这些问题通过坚持农业供给侧结构性改革满足农民需求、坚持绿色发展构建美丽乡村、市场与政策齐发力促进生产要素自由流动、落实产业融合加速城镇化建设来进行相关分析。

关键词：新时代;城乡融合发展;问题;对策

一、引言

习近平总书记在十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]为更好地解决主要矛盾，改善人民的生活，提高人民收入提出了城乡融合发展的理念。城乡融合发展，是实施乡村振兴战略的重要一环，是对以人民为中心发展理念的具体运用，是党带领中国人民致力于改善城乡关系的最新理论成果。2019年政府工作报告中明确要加强：围绕解决发展不平衡不充分问题，改革完善相关机制和政策，推动区域优势互补、城乡融合发展[2]。在我国进入新时代的历史阶段下，分析我国城乡融合发展所出现的“新”特点、问题和对策，对如期全面建成小康社会和社会主义现代化具有重要的现实意义。

二、新时代城乡融合发展的必要性

城乡均衡发展是城乡融合发展的内在要求。当前，我国城乡之间发展失衡是普遍存在的。改革开放前，计划经济规定生产资料归集体所有，农民所从事农业生产的“自留地”，生产出的粮食自家只能留三成，剩下的要收缴集体供城市重工业生产，这种农业全力支持工业的剪刀差式发展使农村剩余人力物力向城市部门和工业部门转移。长期存在的城乡户籍制度又限制了农村劳动力向更高的产业流动。改革开放后，我国对产业结构、所有制结构、分配结构以及城乡结构进行了调整，并规划经济特区、直辖市、经济开发区等政策措施发展城市经济，重点式开发促进城市崛起和发展的同时进一步加大了城乡发展的差距。2013年城乡一体化建设提上议程，存在的城乡发展差距却很难在短时间内解决，只能通过政策调整缓和城乡发展失衡的现实问题。在这些因素的共同作用下，农业发展落后，农村人均收入增长缓慢。

以人民为中心的发展理念是城乡融合发展的价值动力。在党的十九大报告中，出现“人民”的次数高达203次，体现了以习近平总书记为核心的党中央领导集体对人民的高度重视。习近平总书记指出党的各项工作的落脚点必须坚持以人民为中心的发展理念。以人民为中心的发展理念是对中国特色社会主义建设过程中经济社会发展的根本目的、动力、趋向等问题的科学回答。以人民为中心的发展思想内涵十分丰富。第一，发展为了人民，指出了发展的根本目的。第二，发展依靠人民，表明了发展的动力。第三，发展成果由人民共享，阐释了发展的趋向问题。人民与发展之间的关系是互为因果的，人民能够推动社会的发展，社会的发展成果能够更好的惠及广大人民，如此相辅相成，使人民主体地位得到尊重的同时让人民更切实的感受到社会主义制度的优越性。以人民为中心的发展理念，就是对人民负责，对历史负责的充分展现。城乡融合发展的实践目的就是为了改善人民生活，让人民获得更多的幸福感，所以坚持以人民为中心就要推进城乡融合发展。

农民摆脱贫困是城乡融合发展的现实基础。摆脱贫困是作为实现“国家富强、民族振兴、人民幸福”的重要途经，是社会主义的本质要求。改革开放40年以来，我国对内改革，对外开放，活泛了经济增长势力，促使了我国经济迅速发展，在农民增收创收方面取得了巨大成就。但截至2018年末，我国仍存在1660万贫困人口（注：国家统计局）。摆脱贫困是我们党始终关注的问题，贫困的存在，不仅不利于人民生活的改善，还会阻碍社会的发展。我国进入新时代后，社会主要矛盾的转化和在2020年全面建成小康社会的目标，要求必须在农民脱贫方面下足力气，啃下骨头。在2019年政府工作报告中指出：“坚持农业农村优先发展，加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接。”[2]促进脱贫攻坚和乡村振兴的有效环节就要理顺城乡关系，加快融合发展，在城乡融合发展中维护农业基础性地位，构建现代文明乡村，保障农民利益，逐步改善民生，实现全体人民共同富裕。

三、城乡融合发展的“新”特点

社会主义矛盾的转化要求城乡融合发展的新方向。矛盾的变化关系着全局的变化。党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经发生了转化，所以，解决发展的不平衡不充分问题成为时代课题。我国发展不平衡的现状包括区域、城乡、居民收入等方面[3]，其中城乡发展不平衡表现的尤为突出，有句俗语描述中国的城市和农村的差距，即“城市像欧美，农村像非洲”。这很形象的描述了我国城乡不平衡发展的现状[4]。改革开放之前，举全国之力建设重工业，使城乡差距越来越大，到了新时代就体现出了农村发展不充分的现象，远远落后于城市。在全面建成小康社会的历史任务面前，农民自然成为了不平衡不充分发展的人群，具体表现在生活質量差，经济收入低。目前有1亿多进城务工的农民工，由于户籍限制无法在城市安家落户，难以与城镇职工同工同酬，不能真正融入城市，长期游离在城乡之间，合法权益不能得到充分保护。“小康不小康，关键看老乡。”我国农村人口比例高，农村发展落后的现实决定着必须走乡村振兴战略，因此，实现城乡融合发展就被提到了党和政府工作的日程。在党的十九大报告中，习近平总书记十分关切农村的发展，提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这其中的关键就是如何推进乡村振兴，带领农民顺利建成小康社会。我国在70年的奋斗中已经解决了占全球三分之一人的粮食问题，这是对世界的贡献，更是对中国人民的责任，在新时代，在建成小康社会，实现现代化强国的同时优先发展农业，保证农业在国民经济中的基础性地位，始终是党和政府工作的重中之重。融合城乡资源，推进城镇化，实现乡村振兴，必须坚定发展方向，毫不动摇地坚持下去。

绿色发展理念决定城乡融合发展的目标。城乡融合发展的现实指向是满足人民对美好生活的需要，归旨是实现人与自然和谐共生。习近平总书记在浙江调研期间讲到要积极探索“美丽乡村”到“美好乡村”建设的跨步。“美好乡村”不仅是要求农村经济的增长作为重点，还要把生态环境和改善人民生活条件作为乡村工作的主抓手，将城乡融合发展落实到人对美好生活需要与人与自然和谐共生上来，逐步实现“城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化，[5]”促进乡村振兴战略的落实实践，实现从“全面建设小康社会”到“全面建成小康社会”的伟大跨越。2019政府工作报告对推进绿色发展提出了新的要求：持续推进污染防治和壮大绿色环保产业，大力推动绿色发展。这不仅是实现乡村可持续发展、构建现代化经济体系的必然要求，更是解决环境污染的具体实践。

中国特色社会主义进入新时代拉开城乡融合发展新纪元。回看世界工业化、城市化的发展历程，[6]不难发现就是出现“城乡对立”的现象。马克思早在《共产党宣言》中就指出：“资产阶级使农村屈服于城市的统治。它创立了巨大的城市，使城市人口比农村人口大大增加起来”[7]，这表明了社会生产力的发展，资本家集中于城市發展工业，获得资本积累，但农村的发展被完全忽视，资本家所期待的是如何使农民转化为工人，并从他们身上获得更多的剩余价值，这就导致了乡村的衰落成为必然。城乡融合发展的理论基础是马克思恩格斯所阐述的城乡发展关系的最后一个阶段，他们认为城乡关系将经历三个阶段：城乡对立-城乡结合-城乡融合。城乡融合即取消城乡差别，使城乡成为人民生活安逸的社会综合体，在这里人民将得到自由全面的发展。早在2012年十八大中就指出：坚持走新型城镇化道路坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。到党的十九大，城乡融合发展的理念更趋于完善，明确建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，表明党和政府更是直面乡村发展的焦点、难点问题，从“城乡养老并轨、社会救助并轨，到基本医疗保险并轨，从城镇常住人口基本公共服务并轨到户籍并轨”，不断推进农村基本经营制度、土地制度、社会公共服务三个方面的变革，实现农业和工业、服务业的有效对接，致力于缩小城乡差距。2018年，我国城镇化率已达到59.58%，城镇人口高达83137万人（注：国家统计局），以城镇化为主的人口分布基本形成。

四、新时代城乡融合发展面临的问题

改革开放40年以来，我国城乡关系的改善已经取得了一定的历史性成就，但由于历史和现实的发展，使我国城乡融合发展面临很多问题，其中农业供给侧结构性改革、农村发展模式、城乡要素自由流动、农村产业融合方面的问题尤为突出。只有充分认识到城乡融合的发展存在的问题，才能更好的推动城乡融合发展。

（一）农业供给侧结构性改革出现困难

农村经济体制改革40年来的联产承包责任制解决了农产品总量不足的问题，但随着经济的发展和城乡居民需求的提高，城乡居民消费结构快速跃升，中高端农产品国内供给不足，进口显著增加，大宗农产品供应充足，价格低廉，甚至积压滞销。这就迫切需要调整农业结构，增加中高端农产品供给，压减低端农产品供给，实现农产品供需平衡[4]。农产品成本居高不下。随着工业化，城镇化的不断深入，农村劳动力大量转移，劳动力成本上升，农资土地价格大幅上升，助推了农产品成本上涨。农业基础建设投入不足[8]。靠天吃饭造成产量低，品质差，成本高。生产经营规模小，难以形成集约化生产，农户手里的土地只用于农产品的生产，而忽视了农产品的附加价值和品牌价值。全国人均耕地占世界的43%，农户地块小而分散，不利于规模经营和科技进步，使全国农业生产滞留在半自给自足的自然经济阶段，导致农产品成本过高，缺乏市场竞争力。

（二）农村发展模式单一

目前大部分农村仍然是单纯的农林牧副渔模式，即农业模式。随着机械化水平的相对提高及国家惠农政策的支持，农业也得到了相应的发展。但从长远来说，农村有着丰富资源，比如劳动力，土地，自然资源，但是没有配套的工业设施和服务产业进行开发，这些丰富的资源要素只能闲置浪费或耗费成本转移到城市为城市发展服务，农村则空有发展所需的资源要素却得不到发展。劳动力大量流入城市务工，除种植土地之外的土地大量闲置，或者建成新住所无人居住，或者是被破败不堪的旧房子占据，由于农村土地没有市场化，许多闲置的土地却得不到开发，大量闲置浪费，与城市的寸土寸金形成鲜明的对比。农村是传统文化，建筑，自然风光的保存地，但由于没有得到开发也一直处于沉睡之中，这些优秀的遗产走不出去，外部力量也进不来。综上来说，农村在继续以第一产业基础的同时，应根据当地实际条件发展二三产业，否则难以实现飞跃式发展，也难以实现真正的城乡融合。

（三）城乡要素自由流动受到阻碍

过度注重“看不见的手”对市场资源进行配置，使得生产要素过多的流向城市。农村资源要素持续外流，导致发展所需基本要素缺失，阻碍农村经济正常发展，而且“在城乡交换关系上广泛存在着‘剪刀差’，”农产品进入城市价格低廉，农村消费城市工业品却较为昂贵，农村较城市发展差距太大，城乡融合就是一句空话。一是城乡在金融机构上的差距，农村普遍只有信用社，甚至乡镇上也只有邮政和农商银行，与城市各大银行林立的情况比数量和规模都较为失衡。农村居民普遍观念比较保守，只知储蓄不知投资，因此农村资金大部分流向了城市，用于城市建设，却没有资金向农村流动，农村只靠微量的存款难以实现发展。二是土地作为经济活动的载体，是城市和乡村发展所不可或缺的。但由于长期以来城市和乡村地制度分离，城市资本无法进入农村土地市场，导致城市土地寸土寸金，农村除种植土地外大量土地闲置浪费，利用效率低，无法使土地资本化。三是劳动力及人才的缺乏。首先由于农业不景气，务农根本不能满足人们的美好生活需求，很多农村青壮年劳动力外出打工谋求更高的收入，留下的只是老人、儿童等弱势群体，造成农村无人种地，农村空心化。可想而知，缺少主体的农村又谈何发展。其次，农业专业人才的缺失也使农村发展缓慢，农村的劳动者都是靠多年来的种植经验，遇到没有遇到过的问题就难以解决。

（四）农村产业融合进程缓慢

推动城乡融合发展，促进农民增收致富的重要举措之一是农村产业融合发展。农村产业融合发展即以农业为基本依托，通过产业联动、产业集聚、技术渗透、体制创新等方式，“将资本、技术以及资源要素进行跨界集约化配置，使农业生产、农产品加工和销售、餐饮、休闲以及其他服务业有机地整合在一起，使得农村一二三产业紧密相连、协同发展，最终实现农业产业链延伸、产业范围扩展和农民收入增加”[9]。但目前要在农村推行产业融合发展依然棘手，存在很多困难，如资金启动困难、市场信息缺乏、技术技能人才短缺、思想观念落后、支撑条件（交通、销售渠道）不足等问题。

五、新时代城乡融合发展的现实对策分析

针对城乡融合发展所面临的现实问题，对其进行相关性分析，指出其对策，找出一条能够实现城乡融合的可持续发展道路，为更好的满足人民需求、构建美丽乡村、促进生产要素自由流动、促进农村产业融合提供一定的借鉴价值。

（一）坚持农业供给侧结构性改革满足农民需求

推进农业供给侧结构性改革是农业农村发展新动能的“源头活水”。习近平总书记指出：“坚持新发展理念，协调推进农业现代化与新型城镇化，以推进农业供给侧结构性改革为主线，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，提高农业综合效益和竞争力，”[10]在實现现代化强国过程中，农业现代化不能拖后腿。必须始终保持战略清醒。2015年中央农村工作会议探讨了以粮食为代表的农产品库存问题，并提出要通过农业供给侧结构性改革引领农业新走向;2016年中央一号文件首次提出“用新的发展理念破解三农新难题”，推进农业供给侧结构性改革;2017年中共中央、国务院在《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中指出：“推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地出产率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。”[10]2019年政府工作报告中强调：“要继续坚持以供给侧结构性改革为主线，在‘巩固、增强、提升、畅通’八个字上下功夫。更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，巩固‘三去一降一补’成果，增强微观主体活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环，推动经济高质量发展。”[2]是对农业供给侧结构性改革的新要求，具有很强的指导性。农业供给侧结构性改革是提高农业供给体系质量和效率的重要手段，其目标指向最终将落实到发展农业、造福农业、富裕农民上，落实到按时全面建成小康社会上。

（二）坚持绿色发展理念构建美丽乡村

建设生态文明、保护生态环境是保护国家利益、保障人民幸福、实现民族发展的根本，扶贫开发首先要明确生态环境问题与贫困的内在联系。乡村环境建设不仅是构建社会主义美丽中国的重要组成，也是建设中国特色社会主义生态文明的基础环节，更是社会主义新农村建设和发展的延续和深化。所以，在美丽乡村建设和优化的过程中，必须以基础设施建设和生态文明建设为先导，不断地推进乡村资源有效利用、绿色可持续、低碳低耗能、智能全覆盖的乡村建设发展路径，最终真正实现在乡村人与自然的和谐共生，打造新时代的新农村。要推进美丽乡村建设，首先要加强乡村环境原生态建设，时刻铭记习近平总书记在十九大报告中提到的：必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，充分发挥各地乡村的地缘优势和生态优势，要以环境保护为主，适度开发为辅的乡村建设发展方式。其次，要合理设计和规划好乡村生态环境。在乡村房屋建设和农地保护落实并没有严格按照规定来建设，使很多地方乡村房屋零星分布，占用国家基本农田的现象仍旧存在，因此各行政机关单位要加大对乡村房屋建设和土地规划的审查力度，确保乡村建设的科学可行，减少各种矛盾的出现和发生，实现农村土地资源的可持续发展;再次，要处理好乡村和城市的关系。由于现在乡村地广人稀，乡村的发展在一定程度上可以缓解城市的压力、分散城市的部分职能，但要切实做好农村各种资源的节约和利用，特别是土地资源，做好城市与乡村的区隔，防止城市化的过度扩张，避免城市陷入全地面硬化、全植被新种、全自然灾害无法避免的窘境。

（三）市场与政策齐发力促进生产要素自由流动

技术、资金、人才都是促进城乡融合发展不可或缺的因素，城乡之间的差距使这些生产要素过多的集中在城市。促进城乡融合发展首先要使这些要素流入农村，市场配置资源的一般结果是导致生产要素向资源积聚的地方转移，这在很大程度上扩大了城乡差距。政府及企业要在宏观上制定相应的措施保证城市生产要去向乡村有效流入，积极引导城市科学技术对接农村，充分发挥科学技术在促进农村农业现代化中的作用，鼓励乡镇企业产业转型，提高生产效率;充分发挥政府“看得见的手”，加强调控城乡生产要素流动弥补市场失灵。拓宽农村融资渠道，为农村农业发展提供金融支持，一方面鼓励社会闲散资金投入农业生产，另一方面，配套农村金融机构，放宽农民贷款限制。农村农业的发展离不开人才。政府、社会、各高校引导青年人才投身到农村中去，对服务于、建设于农村的人才给与人才奖励，使他们在农村奉献自己的智慧，推动乡村发展。生产要素“单向”流动推进乡村发展，才能实现城市、乡村生产要素的按需双向流通。城乡融合发展的重点在农村，要提取干部群众的合理建议，发挥群众的主动性，为设计出城乡融合发展做出科学的规划。

（四）落实产业融合加速城镇化建设

农村产业融合要充分发挥政府引导，市场调控的作用，以此来增加农民收入。一是大力发展休闲农业。休闲农业具有经济功能。作为农业、农产品加工业和服务业三种产业相结合而成的一种新型产业，在发挥游憩功能，为城市居民提供娱乐休闲的娱乐场所之余，还通过创收促进农村发展。休闲农业具有社会功能，通过吸引城市游客来农村观光旅游，促进了农村居民和城市居民之间的交流，增加城乡之间的互动，有利于缩小城乡间的差距。此外，发展休闲农业在一定程度上能够传播农村民俗文化，有利于对民俗文化的继承发展。二是发展电子商务。电子商务创收是政府、社会各部门企业或农村居民个人利用互联网技术，依托电子商务平台，了解市场需求，解决农副产品滞销问题，以及提供信息咨询、技术培训、基金融通等一系列服务，达到农民增收，缩小城乡差距的目标。三是推出优惠政策，促进返乡创业。认真评估本地区产业发展结构与需求，制定系统的、较长时期内的返乡创业规划。既要考虑本地区实际，又要站在跨区域甚至全国性高度，将事关发展的、助推转型升级的、扩大比较优势的、紧缺急需项目梳理出来，要有分区、分片、分带、分点布局意识，发挥好返乡创业企业项目的“鲇鱼效应”和“补短板作用”，在提升产品附加值、增强产业联动、技改升级、创新创造等方面，有效引导返乡企业投身实体经济、做大做强做久。

城乡融合发展在以习近平总书记为核心的党中央不断被赋予新的理论要义，使得城乡关系思想更富有時代性、科学性、理论性，这是城乡融合发展在新时代的创新发展，是全面建成小康社会的有力探索，是中国人民对美好生活向往的时代追求。中国人民在党的领导下，走好城乡融合发展的每一步路，必将能够顺利实现乡村振兴、全面小康和社会主义现代化建设的奋斗目标。

参考文献：

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[4] 陈义国，徐骏.中国城市化对城乡平衡增长的影响[J].经济理论与经济管理，2016，V36（3）：72-85.

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[9] 孙悦津.山东省城市平台经济发展对策研究[J].山东行政学院学报，2018，（6）：110-114.

[10] 习近平.中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见[R].北京：人民日报，2017.

基金项目：喀什大学研究生科研创新项目“马克思城乡融合思想的时代价值与实践举措——以南疆地区城乡建设为例”（MY