胡雯 原珂 宣朝庆

〔摘要〕 在加强社区治理体系建设中，“三社联动”是“实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动”目标的有效实践探索。然而“三社联动”的发展正面临着社区居民参与治理能力不足的严峻挑战。社区培力机制恰以专业化辅导提升居民参与治理的能力，是一种自上而下与自下而上相结合的辅导机制，更是一种完善社会协同、公众参与的社会治理创新机制。社区培力机制通过引导社区居民积极参与社区事務、集聚社会组织力量以合作的方式服务于社区、促进社会工作职业化、在地化发展等方式，为“打造共建共治共享的社会治理格局”奠定坚实的民众基础。

〔关键词〕 社会治理，社区培力，“三社联动”，社区居民

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）04-0080-06

党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，其总体要求是“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的社会治理机制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，以制度建设为核心，完善相关机制，提高社会治理水平。具体到社区治理层面，报告还明确提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。加强社区治理体系建设，目的是推动社会治理重心向基层下移，其中的关键是要发展社会组织的作用，这为今后一个时期社区治理工作提出了新的课题任务。本文试从社区治理的时代使命、当前问题出发，提出新的思考，以落实党的十九大精神，实现“政府治理和社会调节、居民自治的良性互动”这一治理目标。

一、三社联动：社会治理重心下移中的问题及制度创新

改革开放以来，我国城市基层社会管理体制经历了一段很长的治理重心向基层下移的过程，主要表现为从“单位制”到改革开放初期的“街居制”，再到目前的“社区制”的双重转型  〔1 〕。由于政府治理的惯性，社区治理在这一过程中不可避免地存在行政化的特征，主要表现为行政性力量大量介入社区的日常事务和民众的公共生活领域，行政权的泛化使得部分社区居民失去了参与社区具体事务的意愿，各种社会组织则发展缓慢，且严重依赖于政府的权威和资源生存。然而，有限的政府资源无法全方位提供社会自治和服务的保障，结果导致在社区建设和发展中诸多领域政府缺位的问题同时存在。为此，学界建议政府从原先总体性社会中大包大揽向政社分离转变，发挥好政府与社会力量各自的优势 〔2 〕，特别是正视基层社会治理参与主体的多元性诉求，激发多元主体参与基层社会治理的热情。

在此背景下，中国社会工作界提出了“三社联动”的设想，即通过社区、社会组织和社会工作专业人才的紧密合作，推动基层治理从“行政化”迈向“社会化”。它以社区建设、社会组织和社会工作为路径或抓手，以提供更优质的社区服务为核心，整合各种社区社会资源，以实现社区治理之“善治”目标。治理主体的多元化、治理程序的民主化、治理基础的契约化、服务对象的普惠化及居民交往的互助化是其五大表征。从根本上来说，“三社联动”的合作机制是要激发社区、社会组织和社会工作者的各自优势功能，并明确其定位，在各方平等地位的基础上能够优势互补，促使三方形成服务合力，以多样化的服务方式和参与形式满足社区居民日益提升的多元化需求。进一步讲，在角色定位上，社区居委会是基层政府的“形象代言人”和社区居民利益的“代表者”，应通过社区居民代表大会、民主恳谈会等民主协商形式认真听取社区居民的需求与意见，并如实反映给相关部门。社会组织是“三社联动”的有效载体，在资源提供、开展服务、凝聚诉求等方面具有显著优势。社会工作者作为“三社联动”的践行者，应积极运用专业理论知识和工作方法，为民众提供优质的社区服务。“三社联动”的核心是通过社会治理重心向基层下移，坚持“社区本位”特征，拓宽社区居民利益诉求与服务需求的表达路径。

“三社联动”的理论设计非常符合“打造共建共治共享的社会治理格局”的发展方向。但是，“三社联动”的有效运行需要社区民众具备较强的社区参与能力，根据社区议题与其他主体对话互动，灵活采用“结成伙伴”关系，在“三社联动”中体现出应有的主观能动性。然而，客观事实是，长期以来在政府主导的行政管理逻辑下，很多居民已形成“等、靠、要”的行为和思维模式，即便有积极分子参与社区治理，也面临自治能力不足、水平低下等问题。这一现实很可能使“三社联动”走向“形式化”，难以承接社会治理重心下移之重任。在当前的实践中， “三社联动”虽在很大程度上解决了基层社会治理中多元主体参与不足的突出问题，特别是近年来社会组织参与社区治理取得了一定进展，但就整体而言，社区居民的有效参与还十分有限，社会工作力量相对弱小，专业社工的引领作用尚未得到充分发挥，离实现“三社”协同发展仍有较大距离。那么，如何破解这一难题？或许一条有益路径是借助社区培力之机制，全方位提升居民的社区参与意识和参与能力，为“打造共建共治共享的社会治理格局”奠定坚实的基础。

二、社区培力：以专业化辅导提升居民参与治理能力

居民参与社区治理，需要从两个方面提升能力：一是提升居民自主能力，特别是培育具有社区意识与公共精神的社区人才;二是具体提升实务能力 〔3 〕，尤其是获取和调动资源的能力、建构与管理方案的能力、为方案或计划进行募款的能力及动员民众支持社区关心议题的能力等。本质上，社区培力机制是一种“以自上而下推动自下而上”之过渡时期的“辅导型社区治理”机制，以公众参与的方式形成政府、社会组织和社区三者之间的良性互动和合作伙伴关系。正是在社区培力的过程中，社区成员和社会组织积累了对公共生活领域的问题意识与参与经验。相较于过往的直接发放资源的社区建设方式，社区培力机制最大的特点是，通过一整套培力机制培养和提升居民的归属意识和参与能力。这既是社区由“自在”到“自为”的过程，更是社区共同体化的关键所在，有利于实现社区的永续发展。

社区培力通过各地区的培力中心引入专业社会组织对社区进行培力辅导，重点是辅导社区居民骨干。社区培力机制既包括由社会组织提供培训服务的专业辅导机制，也包括培力中心、专家学者以及各社区营造点之间串联起来的在地协力机制，两个机制相互联系，互为补充。通常，培训内容包括课程培训、企划案写作、计划操作三个阶段，由专业社会组织聘请专家学者和社会工作者进行辅导和培训。

课程培训着重对社区营造的认知和对社区问题的理解，分为基础课程、进阶课程、专业课程、分区选修等多个阶段。内容涉及理论概念、组织动员、社区观摩等 。在此过程中，要注重学员与社区之间的沟通，构建互动网络，在各区形成互动机制。

企划案写作是辅导机制的重要内容，此过程以培育社区居民骨干制订方案的能力为重点，培力中心调派专业社工人员带领社区居民骨干使其意识到目前社区发展存在着不足，然后进行社区能力及社区意识评估，并对社区进行SWOT分析，即社区的发展优势（strengths）、发展劣势（weaknesses）、存在的机会（opportunities）和威胁（threats）。最后与社区居民骨干一道，基于对社区的评估结果设计切实可行的社区计划方案。

完成企划案之后，接着是实际操作，目的是培养执行计划与社区动员的能力，让社区参与成为社区持续发展的动力。在此阶段，辅导者带领2至3名社区居民骨干组成工作小组，针对遇到的问题给予及时的指导与培训。在方案执行过程中，辅导者与社区居民骨干一起帮助社区扩大志愿者队伍、提升志愿者能力，示范实务工作的推动及内部的沟通模式，以增强居民的社区归属感和社区的运作能力。

在后两个阶段，培力中心还承担为企划案制定小额补助计划以保证其得以执行的责任。例如，评选出各类优秀社区给予资金奖励，如家户卫生社区、网络信息示范社区等;或者支持社区的相关发展计划，即社区通过撰写发展计划，如推行社区健康计划、社区照护服务计划等，以将社区的需求上传给政府。

在社区培力机制中，培力中心通过整合专家学者及相关资源，形成专业辅导架构。社区之间通过课程培训、陪伴社区、社区观摩及社区互访的方式串联起社区协力网络。各个社区在发展中遇到的问题很可能是相似的，社区间沟通交流有利于高效地找到问题解决的答案。这就使社区能力的提升不仅来自于培力中心的专业辅导，更重要的是来自于在地协力机制的自主性力量。

三、共同体治理：社区培力的制度目标

从共同体治理结构这一角度来审视，社区培力有利于完善社区共同体主体性及其自治性建设，培育居民主体责任意识与自治能力，增强社区凝聚力及民众的归属感、家园感，发展相应的社区组织，进而在政府、社区、居民之间形成合理高效的共同体治理结构，填补在政府治理和社区自治理中间的断层，从而培育、巩固和有效利用社区治理资源，以有利于政府简化相关职能，敢于向基层赋权、赋能、赋制。

（一）社区培力有利于共同体参与式民主基本架构的建立

提升社区参与质量是社区治理现代化的前提要件。社区培力有助于营造开放、包容的社区社会空间与环境氛围，这样社区治理中的多元主体才能有效参与进来，进而成为实现社区共同体参与式民主奠定基础。

1.有利于商议民主决策机制的构建。社区培力既能够培育社区骨干，也能够增强普通社区居民参与讨论与作出决策的能力，从而拓展多样化、平行化且制度化的表达诉求方式，构建起商议民主的决策机制，最终实现善治的可持续发展。这一基本架构的建立使社区中的每位居民都能够平等、合理、有效地参与公共政策的制定过程，通过对话、协商和妥协等方法在充分的理性讨论中作出协商一致并具有集体约束力的决策，从而达成平衡和整合的商议民主治理过程 〔4 〕。

2.有利于实现政府与公众良性互动的协作共治。公民社会中蕴含着解决社会问题的丰富经验和无穷智慧，社区培力一方面能够激发和培育公民的共同体意识和自治能力，为日后可持续的共同收益奠定基础;另一方面能够有效吸纳民众的日常诉求和参与意愿，有助于化解社会政治实践性难题。特别要指出的是，在这一过程中，社区培力既有助于“培养积极公民、培育社会资本、增进治理的合法性，又可以通过将利益相关者纳入公共服务供给过程，通过政府与公众良性互动进而实现协作共治，从而增进治理的有效性” 〔4 〕。

（二）社区培力促进社会资本与社区共同体发展的双向互动

社区培力能够有效耦合社会资本与社区共同体的发展，实现二者间的双向互动。

1.通过整合社区资源支持社区共同体的发展。同经济资本、文化资本等资本的形式一样，社会资本也是人类社会发展的一种重要资源 〔5 〕。在社区层面，社区社会资本是一种“公共物品”，代表着社区中存在着的资源及其公共利益（包括成员间的信任、互惠规范以及正式和非正式的社会支持网络等），其既能够在社区发展中组织和动员民众，又能够为社会干预的实施提供基础，社区培力机制恰恰是通过社会组织和社会工作者为社区链接各方资源增加社会资本，为社区共同体的发展提供重要支持。

2.通过培育社区共同体创造新的社会资本。社区培力通过培育积极公民、促进社区归属感和凝聚力、建立社区信任和社区网络，从而重构甚至创造新的社会资本。在此种意义下，社区共同体是培育基本的社会信任甚至是培养公民精神的重要场所，而普遍的社会信任和公民精神是减少社会发展交易成本、提高社会发展效率的重要条件。

（三）社区培力促进多元主体的平等合作关系

社区培力通过促进政府、社区居民、社会工作和社会组织的角色转变及能力提升，加快传统社会管理模式向新时代社会治理格局的过渡，从而实现多元主体的平等合作关系。

1.促進政府从单一管理主体——“支配者”到多元治理主体——“服务者”的角色转变。在从社会管理到社会治理的转变中，行动主体的多元化打破了政府在社会管理中的垄断地位，以致政府必须在服务型政府的建设过程中寻找自己的位置 〔6 〕。在社区培力中，政府以政策规划和计划补助引导居民参与治理。在政策推动上，政府部门逐步从传统由上而下的计划补助模式，转向采取分权与培力的方式，鼓励社区由下而上的自主营造。社区通过培力中心向政府提出申请，由官员、专家学者和社区精英组成的评审会进行审核，政府部门予以经费支持。政府与社区形成了“政府预算+社区导向+社区申请+政府经费支持+政府评鉴（辅导）”的协作关系。在共同体治理中，国家的力量并非完全退出，而是减少具体、直接性干预，逐步增强宏观层面的“抽象治理”。

2.促进社区居民从“自在”到“自为”的角色转变。在传统社会管理模式下，社区发展中的项目只是各级政府的行政安排和作为，社区居民多是被动参与的角色。社区培力的辅导对象——社区居民，是达成社区共同体自主治理的基础，只有其具备社区参与能力，社区才“知道要做什么、该怎么做” 〔7 〕。发现和阐明具有共识性的价值观念具有一种发自内心的认同的功效，有利于共同体的稳定和持续发展。

3.促进社会工作从协商共治到服务型治理的角色转变。和政府与一般的非营利组织的双方治理关系有所不同，社会工作突出地将提供社会服务纳入治理体系的建构之中 〔7 〕。例如，将专业的社会工作嵌入社区治理体制结构，调整、重新分配治理结构中的各种资源，以解决社区弱势群体、福利供给等问题，让社区在“打造共建共治共享的社会治理格局”中成为重要的生长点。

4.促进社会组织以其专业性提高政府部门与社区之间的沟通效率。在社区培力的过程中，社会组织主动承接政府社区培力的任务、组织推动项目的进行、充当链接资源和协调各方的载体作用，在此过程中促进社区服务管理向精细化、专业化、标准化方向迈进，从而有效补充公共服务和公益服务的不足。更重要的是，社会组织还具有以专业性促进资源平等共享，尤其是在弱势社区，由于社区力量有限，且处于社会边缘，往往无力发声或者发声无法得到应有的重视，从而更加深了弱势社区的困境。而社会组织的有效介入不但能协助弱势社区争取空间发展权益，而且还发挥着社区动员和组织作用，对社区的自力和成长起到了积极推动之效。

四、共建共享共治：社区培力提升“三社联动”的功效

借鉴社区培力机制，推动社区治理专业化、制度化，目的是打造共建共享共治的格局，完善多元化参与机制，使政府、社区、社会组织、社会工作者各司其职，合作共赢。由政府建立引导并加以规范，保证培力机制顺利运行;社区始终是社区培力的重要平台，社区培力的目标是培养社区建设人才、培育社区居民参与社区事务的意识和能力;社会组织承接项目的组织推动、充当资源链接和协调各方的作用;社会工作者通过其理论素养与实务经验为社区培力提供强大的专业技术支撑，并在理念上引领社区发展方向。总之，社区培力通过鼓励多方参与，形成合力机制，既能为“三社联动”的发展打下坚实的社会基础，又能为其可持续发展创造不竭的动力。实践中，“三社联动”的主体角色定位包括两个层面的五个主体：一个是居于“三社”之外而又与“三社”紧密联系的两个主体——政府和社区居民，另一个是“三社”内部的三大主体——社区、社会组织、社会工作者。

（一）政府：以体制改革为驱动力负起责任

作为最大的资源拥有者和分配者，政府既是“三社联动”体系的护航者，又是该体系的外在推力，体制改革政策是驱动整个系统运转的动力。

1.为社区“减负”与“授权”。当前我国大多数社区工作的通病是“机构牌子多、工作任务多、考核评比多、盖章证明多、工作台账多”等，而在现代社区治理中，很大程度上既有赖于为社区工作“减负”，也更取决于向社区“授权”，为“三社”的互联互动释放空间与营造良好环境。奥斯本和盖布勒（David Osborne & Ted Gaebler）在其合著的《改革政府》中曾指出：“社区拥有的政府：授权而不是服务——具备企业家精神的公共管理者把公共优先的所有权转移到社区中而非维持原有的做法。他们对公民、社团组织、社区组织进行授权，使他们能够自己解决自己的问题。” 〔8 〕162

2.为社会组织“赋权”与“增能”。在“三社联动”实践中，社会组织既应是公共服务的供给者，也应担当供给服务的组织载体，有效承接起政府公益类、服务类以及部分政务类职能的转移。为此，应加大对社会组织的赋权增能。在赋权方面，从制度上给予社会组织参与基层民主协商、公共服务供给、矛盾冲突化解等基层社会治理实践更多法治保障，为其深度参与提供规范遵循和制度支持，如进一步降低社会组织的准入门槛，深化社会组织服务管理制度改革等。在增能方面，在加大培育扶持的基础上，实施社会组织社区化与社区社会组织规范化双重推进，提升社会组织公信力和影响力，发挥社会组织在“接力”政府公共服务职能方面的重要作用和在实现社区成员再组织化方面的独特作用。例如，通过政府购买、公益创投等方式进行委托，使社会组织成长为社区服务的重要工作载体，以逐步构建起多元主体平等参与的社会治理格局。

3.为社会工作建立“制度条件”与“人才队伍”。社会工作的价值观与工作方法强调，“既遵循政策规则又重视情理，既注重环境因素也不忽略个人原因，既从事治疗也重视预防和发展” 〔9 〕。这恰恰与未来中国社会治理“从制度性、技术性治理转向社会、文化、情感、心理层面的治理”“从问题解决型的回应式治理转向预防预见型的治理”等特征相契合 〔10 〕。然而，当前社会工作参与社会治理的效果还相对有限。一方面，为社会工作发展保驾护航的制度条件尚未建立是限制其发挥作用的主要原因，故社会工作在社会治理关键部门中的基本角色和核心职能需要进一步明晰和确立。另一方面，社会工作人才队伍发展的相关制度尚未建立，尤其是人才培养和吸纳机制还不成熟，故未来应建立健全培力机制以加强相关社工人才队伍建设。

（二）社区居民：积极参与社区事务

社区不仅是国家治理的基本单元，更是公民日常生活的重要场所，“三社聯动”的“在场性”和目标决定了民众参与不但有其权利、责任和策略等方面的合理性，而且是“三社联动”持续深入推进的基础。

1.引导社区居民参与社区公共议题。社区居民作为社区的“主人翁”，只有激发出社区居民“我们的事务”（即社区公共事务）意识，才能真正实现自主的资源和行动动员，并最终形成凝聚和吸引社会多元力量共同参与社区治理的新格局。同时，社区居民的“在地性”特征，能够使社区居民更好地洞察社区的现实情况，把握社区建设与发展之关键议题。特别是通过让社区居民在社区公共服务日常规则的制定与执行中发挥影响力，增进公共服务供给与受益者之间的匹配性，从而提高公共服务“供给侧”的效益和可持续性 〔11 〕。

2.激发社区居民参与的积极性。激发社区居民参与的积极性，要做到让居民对社区事务有渠道了解、有组织参与、有能力自治。首先，通过社区论坛、社区听证会等民主协商形式，拓宽互联网络、手机设备等民主协商渠道，使信息顺畅传达;其次，完善社会组织的载体功能，使社区居民能够有途径、有秩序、可持续、组织化地参与社区管理与社区活动。最后，通过社区培力机制提高居民社区参与意识、锻炼居民社区参与能力。

（三）社区：社会治理重心向基层下移

社区作为“三社联动”的基础平台，是各类社区社会组织的生长点和落脚点，亦是众多社区社会工作者的“施展舞台”。习近平总书记曾强调，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。随着我国城镇化的快速推进和城市更新发展，现代城市治理重心日渐“下沉”、相关政府职能不断“下移”等，社区将愈发成为实现基层社会治理和公共服务创新的基本场域。

1.建立社区民主协商机制。社区居委会通过建立社区居民代表大会等民主协商形式如实反映基层群众的需求和想法。建立“社区事务工作委员会领导下的轮值主席负责制”，使社区治理的多元主体并存共生、相互依赖、各展优势、对话互动、伙伴合作，通过多元主体的联动形成超过单个组织或单类机构的综合实力。

2.建立社区信息共享平台。利用社区信息共享平台，实现“三社联动”多元主体之间信息互联互通、资源开放共享，提高社区治理的智能化水平。通过微信公众号、移动客户端等多种渠道了解社区居民动态化需求，同时将社区事务状况传达至居民，接受社区居民的意见反馈与想法，建立社区内部顺畅的沟通渠道。此外，发布社区服务需求，建立政府购买社会组织和专业社工机构服务项目的承接平台，建立社区、社会组织、社会工作者“三社”之间稳定的项目对接平台。

（四）社会组织：以合作的方式服务于社区协同

社会组织是现代社会治理的重要主体与公共服务供给的有效载体。特别是在推进社区治理体系和治理能力现代化的进程中，迫切需要社会组织切实承担起相应的社会责任，充分发挥其凝聚各方力量治理社会事务、调节社会利益、化解社会矛盾、提供社会服务、促进社会有序运行的社会协同作用。

1.培育以社区为服务对象的社会组织。共建共治共享的社会治理格局注重社会力量的参与，政府的扶持十分必要。目前，我国仍缺少专门以促进社区发展为目标的社会组织，政府可以以“三社联动”为契机，扶持一批以社区为服务对象的社会组织，为这些社会组织提供包括适当降低准入门槛、税收优惠政策等方面的支持，并且在社会组织初创时期基于其绩效给予持续性的资金补贴，帮助社会组织在一定时期内实现自我造血，从而为“三社联动”提供持续动力。同时，继续推进政府购买服务力度，给社会组织让渡更大的空间，提升其参与社会治理的水平 〔12 〕。

2.增强社会组织独立性，强化合作关系。社区组织作为现代社区治理的重要主体之一，理应与社区居委会等社区自治组织平等参与社区治理。实践反复证明，社会组织与政府二者在功能上的良性互动，是形成新型合作治理模式的重要表现。要避免“第三部门”的公私混合和官民身份重叠等现象，应加快实施政社分开，这是激发社会组织活力的前提和保障。因此，为促进社会组织在“三社联动”中发挥功效，政府应以引导、扶持为主，与社会组织建立起合作化的关系，给社会组织一定的自我发展空间以促进其专业化成长，这样既可以保证社会组织拥有可持续发展能力，又能有效推动社会组织以提供社会服务的方式促进社会治理 〔13 〕。

（五）社会工作（者）：引领社会治理专业化水平

社会工作（者）作为“三社联动”的重要支撑，在完善治理体系、化解社会矛盾、发展社会公益、提供社会服务、实现社会稳定等领域有着广泛的基础和巨大的潜力。

1.促进社会工作（者）职业化发展。党的十六届六中全会以来，我国对社会工作专业人才培养及社工组织服务愈发重视，在大力发展社会工作（者）专业化的背景下，出台与“专业社会工作师”相关的法律法规，对社会工作者的从业规范性、促进社会工作者與社会组织及社区的合作、获得居民信任以及确保服务质量都具有十分重要的意义。同时，在社会工作“嵌入式发展”的格局下，需要进一步探索社会工作嵌入社会治理的有效方式。政府购买社会工作岗位、公共服务项目和社区工作的方式已被实践证明是将社会工作整合到社会治理的有效方式。因此，政府应加大对社会工作服务和岗位的购买力度，同时加强对社会工作服务绩效的监管和评价，以推进社会工作（者）职业化发展的可持续性。

2.重视社会工作社区化、在地化发展。社会工作（者）参与社区治理，需要对其在治理结构中的功能、角色、参与方式加以明晰，以增加社会工作（者）介入社区治理的有效性。首先，以我国社区建设和社会工作发展的现实状况为基础，“专职专岗（职业化）+参与式培养（专业化）”双管齐下的方式是值得尝试的人才培养模式。其次，强调专业社工的社区化、在地化能力。社会工作可以细分社区议题所及人群和场域，深剖社区议题创设的原因与机制，从而对社区议题的把握更加精准。此外，有效整合现有存量人才。随着基层社会治理改革为社区“减负”，其工作人员的身份从“行政事务代办人”转向真正的社区工作者，可以与专业社工一起构成基础的专业服务力量。

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责任编辑 周 荣