王永超 袁丽娜 王光宇

摘要：土地是人类赖以生存和发展的基础，是一切资源和环境要素的载体。土地的稀缺性和不可替代性决定了土地资源利用必须向高效利用的方向发展。但是由于长期以来不合理和不恰当的土地资源利用方式使土地资源未能达到最优化配置，产生土地低效利用的问题。特别是与居民生活紧密相关的居住用地，其低效利用过程中更是成为滋生各类城市社会问题的根源，识别与治理这类问题成为城市土地整治的关键。

关键词：城市更新;低效用地;社会问题

一、城市低效居住用地的内涵

长期以来对于土地资源利用高效与低效利用的判定标准不统一，并没有比较完整和准确的评判高低效的指标体系。从土地资源治理的角度来看，最权威的关于低效用地的界定是2013年国土资源部发布的《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》，其中指出低效用地是指：“城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，范围包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地;“退二进三”产业用地;布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等”。但是没有对城市低效用地及其内部各种类型的土地进行明确的划分，更没有相关的指标体系指导低效用地的判定，为城市各类低效用地的治理留下了隐患。

城市低效居住用地涉及大量的同土地关联的问题，其内涵要综合化和科学化，应该建立涵盖用地属性特征、经济影响和社会影响的城市低效居住用地的概念。内涵可界定为：土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，不符合居住条件和环保要求，布局散乱、设施落后以及用途不合理的存量居住用地，且在土地利用过程中衍生出生活环境、教育、医疗和治安等社会问题的居住土地类型。

二、城市低效居住用地的类型

从城市低效居住用地的内涵来看，其涵盖的用地类型比较多且相互混杂。居住用地按其功能可分为四类：住宅用地、为本区居民配套建设的公共服务设施用地（也称公建用地）、公共绿地以及把上述三項用地连成一体的道路用地。其中，住宅用地是居住用地的主体，而其它三项用地起到辅助作用，低效居住用地的产生主要是住宅用地与其它三项用地功能之间的相互配合产生问题，导致居住用地利用效率的降低。从其产生原因、现状利用和功能冲突来看，低效居住用地分为三种类型：衰退型、混杂型、分割型。

三、城市低效居住用地的社会问题识别

（一）城市低效居住用地的社会问题识别流程

土地资源低效利用产生的问题复杂而且有多种表现形式，对城市低效居住用地的社会问题的识别需要系统和全面的进行，需要在总的识别框架之下，逐一对产生的社会问题进行识别，依据主次关系和识别难易程度，舍弃影响力较小而干扰较大的要素，从而可以形成一种对社会问题的直观化表现。依据问题识别的框架，结合城市居住用地利用特点，可将城市低效居住用地的社会问题识别流程分为三个阶段：第一阶段为低效居住用地问题范围识别。作为整个识别体系的依托和基础，主要确定识别区域范围及调查土地利用过程中存在的问题类型。这一阶段问题的识别会为实现改善土地利用效率，制定相关计划奠定基础。第二阶段为低效居住用地问题诊断及认定。这一阶段是识别的主体，包括居住环境、生态环境、社会和谐、公共安全四部分内容，主要是运用识别方法对城市低效居住用地的社会问题进行综合识别，并对识别的结果进行分析，完成社会问题最终判定。识别方法一般采用指标体系与识别模型二者相结合的方法进行。第三阶段为社会问题治理对策制定。根据问题识别的结果，提出对应于问题类型和程度的治理对策，在精准识别后实施精准治理。

（二）城市低效居住用地的社会问题识别指标体系

城市低效居住用地的社会问题识别指标体系是在识别与治理的基础之上建立的问题认定系统。由于社会问题的产生受到多重因素影响和问题识别涉及诸多指标，建立全覆盖的识别指标体系非常困难，所以应该选取最为典型和关键的指标，从而构成合理识别社会问题的指标体系。此指标体系主要包括以下四个方面：居住环境、生态环境、社会和谐以及公共安全。包含4个一级指标，下含11个二级指标，30个指标判定项及判断标准。

四、城市低效居住用地突出社会问题

（一）居住群体复杂

滞后于城市发展并且生活水平较低的小区，主要生活着不同收入、不同背景、不同文化程度的各阶层的居民。其中无业、无劳动能力以及企业失业下岗人员居多，这类居民基本生活质量差、文化水平普遍不高、劳动技能差、市场适应能力差、年龄也偏大，主要靠从事低级经济活动为生。居住人口密度过大，群体复杂，原有的居住空间已经不能承受复杂而高密度的居住群体，导致诸多隐患问题出现，阻碍了城市现代化的发展。

（二）公共环境恶劣

城市规划的不合理、居民的违章滥建房屋，造成了城市用地紧张以及环境的局部破坏。其中空气质量严重恶化、水体污染问题突出、固体废物泛滥成灾、街道上垃圾成堆、噪声扰民等现象极为突出。这些问题严重影响着人们的工作、生活与身体的健康。居民区经常发生各种纠纷、寻衅滋事、打架斗殴、盗窃等危及居民生命财产安全的治安问题。并且由于居住群体的复杂性，这类居住区成为滋生犯罪的温床，犯罪率居高不下，给公安机关治安把控带来了严峻的挑战，给城市形象带来巨大负面影响。“脏、乱、差”几乎成为城市低效居住用地在环境方面上的代名词。

（三）社会保障程度低

低效用地居住群体的复杂且以低层收入群体为主，随着我国随着市场经济的深入发展以及老龄化的不断加深，社会保障问题日益成为一个热点问题。居住群体由于原有工作关系的中断或没有正式工作单位，社保个人档案建立难、居民缴费困难、参保积极性不高、持观望态度等成为低效居住用地中的居民社会保障覆盖率低的主要原因。加之所在单位或雇主又不及时给他们缴纳保费、部分政策的规定存在间隙，实施过程不完善等客观因素也造成居民的社会保险覆盖范围非常有限。尽管国家加快完善社会保障体系建设，但还是存在着一些矛盾和模糊的界限，使得这部分群体无法享受社会保障待遇，为这部分群体进入老年之后留下较大的社会隐患。

五、城市低效居住用地社会问题的治理对策

（一）加强和完善社区管理与服务

以社会服务管理信息化平台为依托，理顺社区管理体制机制，深化社区服务管理工作，夯实社区基础。建立“有人巡查、有人报告、有人解决、有人督查”的闭环运行机制，推进社区管理与服务制度化、规范化发展，确保社区工作高效运行。同时，充分利用现代信息技术手段，以社区人口数据为基础，统筹相关部门信息，建立统一的信息资源库，为完善社区服务与管理提供完整、准确的数据支持。

（二）统一规划建设与综合治理

治理低效居住用地，最首要做的应该是在识别低效居住用地基础上，进行科学的统一规划和建设，优化居住用地布局，以建设现代化居住用地为目标，分区分步建设，最大化的实现各区的功能发挥，并与现有城市现代化发展融为一体，彻底改变生活环境恶劣、治安形势复杂、秩序混乱的局面。切实关心和解决居民生活环境与社会治安方面存在的突出问题，从多角度、多方位进行综合治理，以促进城市发展步伐。

（三）政府部门协调管控

政府部门应全面强化相关职能部门管理，切实加强对基层组织的领导以及监督，发挥政府在管理社会保障问题工作中的带动作用。由地方管理部门牵头，协调民政、人社、发改委等部门，按照各部门承担的职责实施综合治理，通过因地制宜的政策导向，不断规范社会保障政策实施，堵塞管理中存在的漏洞，提高管理水平，从根本上解决存在的问题，切实维护居民的利益。

（作者单位：辽宁大学人口研究所）