张旭 石宏伟

摘要：十九大报告总结了我国过去五年在脱贫之路上的成果，农村贫困状况有所好转，覆盖城乡居民的社会保障制度已基本建立，但由于城乡区域差异，监管不到位等原因，我国农村最低生活保障仍存在困境，制约了统筹城乡社会保障的进程。应从坚持“兜底线”原则、推进城乡低保标准并轨、提高农村最低生活保障标准、建全农村最低生活保障机制等方面进行改善，为农村最低生活保障制度的发展寻求突破。

关键词：农村最低生活保障;困境;统筹城乡社会保障

从2013年开始，习近平总书记就提出精准扶贫，旨在帮助我国农村贫困人口早日脱贫。这一思想贯彻至今，已初见成效，过去五年我国已有六千多万贫困人口稳定脱贫，但同时，民生领域依旧存在短板，仍有一大部分农村居民的最低生活保障没有落实到位。农村最低生活保障在我国社会救助体系中扮演着重要角色，探究农村居民最低生活保障的现状与困境，根据精准扶贫的要求提出相应的改革对策，有利于完善农村最低生活保障制度，为统筹城乡社会保障体系打下基础。

一、农村最低生活保障现状中的“质”与“量”

（一）“质”：城乡居民、各地农村居民最低生活保障平均标准存在差距

农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保”）是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活标准进行救助的制度。2016年我国农村低保平均标准为每人每年3744元，2016年城市低保平均标准为每人每月495元，比农村低保平均标准高约58.7%，和城市低保平均标准相比，农村低保平均标准较低， 城乡居民最低生活保障标准差距较大。

据《中国民政统计年鉴》统计（见表1），我国华北、东北、华东、华南地区的农村低保平均标准远高于全国平均数，华中、西南和西北地区的农村低保平均标准处于全国低保平均标准以下，这说明我国农村低保制度发展区域差异较大。

（二）“量”：农村最低生活保障人口在逐年减少

截至2017年底，我国农村共有4047万最低生活保障对象， 较2016年减少了约539.5万人。从数据来看，我国接受农村低保救助的人数在不断减少，这与习总书记在十九大报告中提及的坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国农村人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，达到“脱真贫、真脱贫”目标相契合。

二、农村最低生活保障陷入困境

（一）保障面窄，难以覆盖全部应保人群

我国实行的农村低保政策明确规定，家庭年人均纯收入低于当地最低生活标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民属于最低生活保障范围。 但是在执行过程中，除东部个别发达省份以外，全国大部分农村都存在最低生活保障人口指标化的现象，这就造成农村社会救助流于形式，所谓指标仅是“走个过场”。这不仅损害了农民贫困居民合法接受救助的权益，还导致应保人群不能全部覆盖，阻碍脱贫攻坚的进程。

（二）农村基层最低生活保障力量薄弱

经走访江苏省镇江市京口区的几个乡镇，不难发现，农村低保一般涉及处于贫困线以下的农村居民和失地农民。随着乡村振兴战略的提出以及城镇化的发展，农村土地被征用筑造高速公路等基础设施，失地农民这一群体随之产生。由于自身的特殊性，对失地农民的现有短效补偿不能解决其长远生存需要。调研中，很多失地农民虽已申请了农村低保救助，但普遍反映手续太过繁琐，审核周期太长。还有农民反映负责农村低保的工作人员有推诿懈怠的行为，很多人对于去相關机构办理手续都有畏难情绪。可以看出，农村低保的基层工作开展还有待加强，效率有待提高。

（三）监督管理机制不健全

监督管理机制不健全这一问题在我国当前农村低保工作中十分普遍。主要表现为：（1）民主评议机制不规范。民主评议必须建立在入户调查的基础之上。但部分地区的农村干部并未做到调查、核实农村贫困居民的生活现状，分配低保指标仅由内部几人决定，这就造成社会资源的分配不公，影响了农村社会的稳定。（2）管理机制不规范。国家明确规定，农村低保对象的确定需要历经户主申请、村委会民主评议、乡镇级政府审核、县级民政部门审批以及审批后公示与发放。每一步骤都需要严格监督，但由于监管措施不到位，部分地区存在不民主或“人情保”的现象，甚至各级单位之间互相推诿、扯皮，便导致农村低保工作存在一系列问题。

三、改善农村最低生活保障的建议

（一）秉持“兜底线”原则，统筹城乡社会保障公平、均衡发展

习总书记提出，要按照兜底线、织密线、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。 其中，“兜底线”原则是指充分把社会救助作为兜底线、保民生的制度优越性发挥出来，提高农村贫困人口的最低生活标准有助于兜底脱贫。兜底扶贫，需要综合考虑各地经济发展实际，做到“尽力而为，量力而行”，科学合理制定最低生活保障标准，确保贫困人口有较大获得感。目前来看，将农村低保救助与精准扶贫结合起来，能最大程度做到“应保尽保”，实现社会保障公平、均衡发展。

（二）全面推进城乡最低生活保障标准并轨

习总书记在十九大报告中强调了要“推进城乡最低生活保障统筹发展”，旨在不断完善社会救助体系建设。党的十九大指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 发展的不平衡与不充分也表现在最低生活保障方面，城乡低保区域差距较大，如果任其发展，则会影响社会稳定，故而当前任务便是缩小差距。除此以外，现行的农村低保制度很难满足所有贫困人民对美好生活的追求这一需要，要想解决矛盾，只有不断统筹城乡社会救助体系，补齐救助短板。

为平衡城乡间的区域发展，多地提出实行城乡低保标准并轨。其中，北京城乡低保标准统一调整至每人每月710元，江苏省目前已经有49%的农村县、市、区统一城乡最低生活保障标准， 已经“并轨”的城市可以成为一个很好的范本，给尚未“并轨”的城市以借鉴。此外，还应建立更加灵活的农村低保标准的调整机制。例如，根据当地物价的变化，适时调整低保金额，提高保障水平。城乡低保标准并轨一定程度上可以缩小城乡低保之间的差距，一定意义上有助于打破城乡二元壁垒，进一步统筹城乡社会保障制度。

（三）多源头筹措资金，夯实农村最低生活保障资金基础

目前，我国农村低保资金来源于中央财政补助和各省级财政拨款。相关数据显示，2014至2016年，中央财政转移支付的社会服务事业费用中，最低生活保障的支出增加了17.9%，到2017年，中央政府在社会救助方面的投入占社会服务事业总费用的45.8%。 中央对于财政困难地区的经济补助在不断增加。但我国农村贫困人口较多，财政力量毕竟有限，难以全部覆盖。因此，除了依靠政府财政，还可以考虑借助社会的力量，从不同源头筹集农村最低生活保障资金。可以在社会各界大力宣传农村低保制度，鼓励全民参与社会救助，创建各方最低生活保障资金捐赠机构，为实现应保尽保夯实基础。

（四）加强农村最低生活保障工作组织建设

我国农村最低生活保障的主要受众是贫困农民和失地农民。基层负责低保工作的单位需要完善工作形式和内容。首先，基层政府应主动关心失地农民的生活状况。基层政府应将符合条件的失地农民纳入农村最低生活保障系统，保障其基本生活。其次，基层办事机构要坚持“为人民服务”，对于咨询或办理农村低保救助的农民予以帮助。最后，当前各级政府均开展行政管理体制改革，目的是提高办事效率，而不是给基层机关以推诿、扯皮的借口。各级单位应明确权责，提高办事效率。

（五）健全农村最低社会保障监督机制

必须建立严格的监督机制保证农村低保工作顺利进行。首先，要规范操作流程。各级政府应该规范农村低保工作，做到制度完善、流程明確、操作合理、权责分明。其次，政府机关也应该充分发挥各级监督委员会的作用，采取定期或不定期抽查等方式，将监督贯彻于农村低保工作始终。再次，在农民内部提倡自我监督。深入考察基层村委机构，组织当地农民群众，对于低保工作全过程进行监督并建言献策，这既丰富了基层农民的政治生活，又能了解农民的实际生活，帮助农村低保工作顺利开展。

我国农村最低生活保障制度实行至今，已逐渐走向成熟，但不可否认，目前仍存在着一些问题阻碍农村最低生活保障向前发展。坚持“兜底线”原则，进一步推进城乡低保标准并轨，鼓励多方筹措低保资金，健全农村最低生活保障监管机制等措施，有利于突破当前农村最低生活保障面临的困境。

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（作者单位：江苏大学）