检察改革视阙下行政强制措施检察监督问题研究

2019-06-11林金咏

广西社会主义学院学报 2019年1期

林金咏

摘要：行政强制措施检察监督是检察体制改革的重要内容之一。但是，目前行政强制措施检察监督制度在法律支撑、监督对象、监督方式、监督实效等方面还存在一些问题，制度运行还未能取得预期效果。在问题导向指引下，探讨行政强制措施检察监督制度的适用范围问题，并探究诉前行政强制措施检察监督模示的合法性、必要性及完善路径，厘清对行政强制措施的检察监督与对行政违法行为的检察监督的关系，为进一步的制度建构研究提供参考。

关键词：行政强制措施;检察监督;监督模式

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.019

[中图分类号]D926.3 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2019）01-0100-08

引言

强化对行政权的监督是当下检察体制改革中的重要议题。以四川省广安市为例，自2016年以来（截至2018年9月），该市检察机关共办理行政执法检察监督案件272件，办理公益诉讼案件111件，向法院提起行政公益诉讼1件，刑事附带民事公益诉讼4件。与此同时，广安市检察院在四川省率先成立行政检察处，6个基层检察院均已单设行政检察部门[1]。此外，2017年7月始（截至2018年9月），张家口市检察机关共摸排公益诉讼案件线索308件，发出诉前检察建议246件，通过诉前程序办结75件，提起行政公益诉讼2件，挽回国家经济损失9 416万元，督促收回国有建设用地使用权148亩[2]。可见，在检察机关职能优化调整的大背景下，检察监督日益成为检察機关的主责主业，宪法赋予人民检察院的法律监督职能逐步归位。

控制行政权，保护行政相对人合法权益是传统行政法学的研究基点之一。相较于行政处罚等损益行政行为，行政强制措施的侵益可能性更高。行政强制措施具有预防性、临时性、过程性与非处分性等特征，其并不必然以行政相对人行为的违法性为前提。实务中，行政机关出于不正当目的对行政相对人采取行政强制措施，损害行政相对人合法权益的现象时有发生。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）亦旗帜鲜明地指出要加强对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的司法监督。从保护相对人合法权益的视角出发，司法监督应作广义解释，即指司法机关依据宪法和法律对行政机关所实施的监督，其中则包含了检察机关对行政强制措施的行政检察监督。基于此，本文针对行政强制措施的检察监督制度中存在的问题，探讨行政强制措施检察监督制度的适用范围问题，并探究诉前行政强制措施检察监督的合法性、必要性及完善路径，以期为进一步的制度建构研究提供参考。

一、行政强制措施检察监督制度之阙如

一般认为，问题导向以论题学法学为其理论支撑。论题学法学强调“以问题为导向，发散性地展开探索，综合考量相关因素，寻找合适的前提，构建妥当的解决方案” [3]。在对行政强制措施检察监督制度展开深入探索之前，应以挖掘制度漏洞为研究起点。而目前行政强制措施检察监督制度在法律支撑、监督对象、监督方式、监督实效等方面还存在一些问题。

（一）法律滞后使得监督工作缺乏“底气”

对行政强制措施的检察监督缺乏有力的组织法依据。有学者指出，通过对《人民检察院组织法》第六条的体系解释，我国法律体系之中的确存在一般意义上的行政检察监督权 [4]。这一解释稍显牵强。首先，根据我国宪法的规定，检察院作为国家的法律监督机关，应对刑事、民事以及行政等多个领域中法律的执行、适用行为予以监督。现行《人民检察院组织法》则主要关注检察院对刑事案件的检察监督，在民事及行政案件领域着墨甚少，这与该法颁布生效的时代背景联系紧密，立法目的指向性明显，即发挥检察机关在拨乱反正、平反冤假错案中的作用。其次，从体系解释的角度出发，本法第五条规定了人民检察院对重大犯罪案件的检察权、对直接受理的刑事案件的侦查权、对刑事案件的公诉权以及对审判、生效法律文书的执行等活动的监督权。第七条则规定了人民检察院的工作原则，其中诸如“严禁逼供信”“正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾”等表达显然指涉刑事案件领域。然而，国家工作人员的行政违法行为一般并不必然引致犯罪。因此，无论是从目的解释还是从体系解释的角度看，将《人民检察院组织法》第六条视为行政检察监督权的组织法依据并不周延。鉴于行政机关相对于司法机关一贯以来的强势地位，行政机关难免会以检察机关对其行政强制措施的检察监督缺乏组织法依据为由拒绝检察机关的介入。申言之，组织法依据支撑的乏力束缚了法律监督机关开展行政强制措施检察监督工作。

另一方面，纵观有关法规文本可以发现，有关行政强制措施检察监督具体制度的法规文件数量十分稀少。运用“北大法宝”（Pkulaw）检索系统，设置如下检索条件：“标题+行政强制措施检察监督+模糊”，并未搜得相关法规文件。由于行政强制措施类属行政执法，在保留其他检索条件的前提下，扩大搜索范围，将检索条件中的“行政强制措施检察监督”调整为“行政执法检察监督”，并通过人工精确排除干扰项，最终搜得3篇法规文件，分别为《信阳市人民政府关于支持配合检察机关开展行政执法检察监督工作的意见》《南阳市人民检察院关于加强行政执法监督意见（试行）》《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》。此外，在“威科先行”（Wolters Kluwer）数据库中，以“全文+精确+搜索词：行政强制+检察监督”为检索条件，并通过排除干扰项，最终搜得《南阳市人民检察院关于加强行政执法监督意见（试行）》《船营区加强行政执法检察监督工作若干规定》《银川市行政执法工作与检察监督工作相衔接的实施办法》3篇法规文本。为了进一步提高搜索命中率，在运用“北大法宝”及“威科先行”检索系统时，尽管设置了模糊条件，甚至将匹配条件设置为“全文”这一最宽泛的检索条件，所得到的有关法律规定数量也不尽如人意。可见，虽然行政强制措施检察制度并非一项新生的制度，但在实际运行中，其运行仍然缺乏一套行之有效的规范制度的支撑。在仅有的少数几份法规文本中，虽然对检察机关的检察监督作出了一定的具体化规定，但在可操作性层面上仍存在巨大的改进空间。同时，由于法规文本位阶层级偏低，部分还是检察机关自行制定印发的规范性文件，其约束力显然不足。这也使得监督主体常常陷入权威性不足之尴尬境地[5]。可见，法律滞后所引致的制度漏洞严重桎梏了行政强制措施检察监督工作的开展。

（二）监督对象边界模糊使得监督工作指向不明

行政强制措施检察监督之对象看似无争议，实则不然。行政强制措施是一个行为种类集。《行政强制法》第九条将限制公民人身自由、查封场所、设施或者财物、扣押财物、冻结存款、汇款等行为设定为行政强制措施的法定种类，并规定了兜底性条款。在行政权的实际运行中，行政强制措施的种类繁多，远超过《行政强制法》所列举的范围。有学者指出，在我国有效的近230部法律中，有32%规定了行政强制的种类，而在多部行政法规中，有20%亦规定了行政强制的种类 [6]。上述文件并没有因为《行政强制法》的颁布而失效，仅是与《行政强制法》相冲突之部分应适用行政强制法。通过调研发现，行政强制措施本身所具备的概念弹性给实务部门开展检察监督工作带来不少困惑，并突出表现为对行政行为的定性判别障碍上，有的行政检察工作人员易将“国家行为”认定为行政强制措施，有的则在冻结存款、汇款以外的冻结行为性质上存在分歧，有对“强制检查”的行为定性存在争议。

《行政强制法》第三条第2款、第3款排除了若干类行政行为作为本法的适用对象。具体言之，发生或者即将发生突发事件背景下行政机关采取应急措施或者临时措施、行政机关在金融领域采用的有关管控手段以及在货物进出口领域采用的硬性监控措施不受《行政强制法》规定的限制。由此则引发如下问题：不适用行政强制法的行政强制措施是否应该纳入检察机关的监督范围？换言之，检察监督的横向边界几何？在搜集到的法规样本中，仅有《船营区加强行政执法检察监督工作若干规定》明确了检察机关对行政强制措施的监督权力。然而，该法亦没有对检察监督语境下行政强制措施之边界范围作出规定。換言之，目前并没有任何一部法规文件对该问题进行解答。检察监督对象边界尚未得以澄清，具体监督范围难以拿捏。

（三）监督线索匮乏使得监督工作开展被动

结合我国国家行政机关与司法机关之间互相配合、互相制约的关系，在行政机关与检察机关之间搭建起信息共享渠道本非难事。然而，实务调研发现，长期以来行政机关与检察机关之间存在信息壁垒，严重制约了检察监督工作的开展。出现这种情况的原因有三：其一，行政机关采取查封、扣押、冻结等行政强制措施时由其单方审批并予以执行，同时由于行政强制措施本身具有紧急性、临时性、过程性等特征，其他机关和个人往往难以介入，甚至在行政执法机关对外作出强制行为之前难以被发觉;其二，部分行政机关以担忧检察机关的监督干扰其执法办案效率为由消极对待检察监督，配合意识不强;其三，检察机关在长期的工作实践中以职务案件的侦查及针对刑事案件提起公诉为主业，形成了“重刑事轻民行”思想，以至于检察机关疏于拓宽线索渠道来源。

有关法条的描述亦从反向上论证了监督线索之匮乏使得监督工作开展被动这一论点。我们知道，地方规范性文件是地方行政机关根据上位法并结合地方实践需要而制定的具有普遍约束力的文件，制定的目的是为了解决地方问题。当其对某项问题作出有关制度性规定时，则可从反向上说明该问题的实际存在。在搜集到的法规样本中，《南阳市人民检察院关于加强行政执法监督意见（试行）》指出，探索建立行政执法线索协查制度及行政执法监督线索协查通报制度，并应畅通受理举报渠道。《船营区加强行政执法检察监督工作若干规定》第15条规定，行政机关与人民检察院加强监督协作，建立重大信息通报制度。此外，《信阳市人民政府关于支持配合检察机关开展行政执法检察监督工作的意见》《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》《银川市行政执法工作与检察监督工作相衔接的实施办法》等亦对拓宽检察监督线索作出了相应规定。由此，可从反面推知监督线索匮乏掣肘了监督工作的开展，这成为检察监督制度改革必须解决的一个问题。

（四）监督手段柔性化使得监督工作实效不佳

监督手段的柔性化实则是由法律规定的滞后性引发的子问题，但却成为了影响监督实效的重要因素。长期以来，检察机关的监督手段以行政强制措施的状态为分类标准，分为非诉讼中的行政强制措施的检察监督与诉讼中的行政强制措施的检察监督。对于前者，检察机关有支持起诉、提出检察建议、提起公益诉讼、纠正违法通知书、检察提醒等手段[7]。对于后者，根据《行政诉讼法》第九十三条及《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第三条，人民检察院可向人民法院提出检察建议或抗诉，以行使其诉讼监督的职能。可以说，监督手段从表面上看呈多样化态势，从应然角度看，其必然有助于保障监督实效，但实则不然。

以检察建议为例。检察建议是检察机关较为常用监督手段。由于行政机关相较于检察机关处于相对强势地位，实践中，部分行政机关对检察机关发给的检察建议置之不理，有些行政机关对检察建议阳奉阴违。究其根本，在于法律有关规定的缺失导致了检察建议手段柔软化，缺乏强制力保障。通过对法规样本的实证分析，行政执法机关对检察院发出的检察建议书未及时予以答复或拒绝接受相关建议的，一般应承担的责任后果有几种：（1）向检察院说明理由，并抄送同级政府;（2）由本级或上级政府责令改正并给予通报批评;（3）影响绩效考评结果。可见，上述责任后果显然难以对处于强侧地位的行政机关形成有力威慑，监督实效大打折扣。

二、行政强制措施检察监督制度完善的思考

（一）监督对象范围不应局限于《行政强制法》所明确设定的行政强制措施

美国法理学家博登海默有言，一个法律制度，如果跟不上时代的需求或者要求，而是死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那显然是不可取的 [8]。当下行政强制措施检察监督制度缺乏一套行之有效的规范制度的支撑。然而，现阶段要出台一部法律为行政强制措施的检察监督工作提供法律支撑似乎不太现实，原因有三。其一，立法条件仍不充分。一方面，检察机关对行政强制措施的检察监督实践经验不够丰富，另一方面对行政强制措施的检察监督缺乏足够的理论研究积累和储备，难以为立法工作提供充足可靠的支持。其二，立法时机仍不成熟。有学者认为“立法的基本前提是事物的稳定性，对正处于过渡时期、转型时期的事物进行立法、试图通过人为法的外来稳定性来固化事物的内在稳定性，这无论对于立法还是对于事物都是一种伤害” [9]。我国人大立法工作坚持”成熟一个、制定一个“的立法方针。当下，对行政强制措施的检察监督工作正面临新开局，许多工作还未能有效开展，立法时机难言恰当。其三，专门立法概率不大。对行政强制措施的检察监督仅是体量庞杂、种类繁多的行政检察工作内容之一，针对行政强制措施的检察监督工作进行专门立法的可能性不高。

基于上述分析，对行政强制措施检察监督制度之完善，首先应从对行政强制措施的检察监督范围考虑。范围的框定与行政强制措施检察监督制度之设立与改革背景息息相关。20世纪70年代末，我国重新制定了检察院组织法。该法对检察权的有关内容作出重大调整，只保留了对刑事诉讼领域的监督，一般监督权被取消 [10]。1989年，检察机关的监督权重新覆盖至民事与行政诉讼领域。2001年，国务院与最高检通过制定一系列法规规章，赋予了检察机关对行政机关“以刑代罚”的法律监督权。直至2004年，《關于提高行政执法机关与公安、检察机关工作联系的意见》明确了检察机关在行政机关执法中参与并行使监督权的权力。行政强制措施的实施亦属于行政执法范畴。换言之，对行政强制措施的检察监督制度早在2004年已经得以确立。

在此前提下，一个制度在建立并实行十年之后重新得以强调并提上改革日程，证明了该制度的实施并未能取得预期效果，需要进行一定的调整。将视野聚焦到行政强制措施检察监督制度之上。以是否为《行政强制法》明确设定为分类标准，行政强制措施可以分为《行政强制法》明确设定的种类与非《行政强制法》明确设定的种类。对于前者，其定性已得到明确，并受到较为严格的控制。一方面，其业已受《行政强制法》之程序上与实体上之约束，内部控制制度可以说已经基本建立。另一方面，其又被《行政诉讼法》纳入受案范围，行政相对人得以此为由向人民法院提起主观诉讼请求救济。此外，行政相对人可向有权机关提起行政复议，对结果不服的可向有管辖权的人民法院请求司法救济。由此，对《行政强制法》所规定的行政强制措施之保护已较为周密，若制度改革仍局限于《行政强制法》所明确设定的行政强制措施这一范畴内，改革必要性将大打折扣。

那么，检察监督对象范围应以何为限？由于追求目标和适用场合不同，行政强制措施在实际存在的形态和实定法上的名称都有较大差异，通常是指一个范围较宽广的概括性、包容性概念 [11]。可以说，将数量庞大、种类繁多的行政强制措施一一列举显然并不现实。应从学理出发，回归到行政法学对行政强制措施的定义、特征中去，而不是拘泥于《行政强制法》的约束中。关于行政强制措施之定义，《行政强制法》第二条已经作出阐述且业已在学界中形成共识，即指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为 [12]。可以看到，行政强制措施具备预防性、临时性、过程性与非处分性等特征。只要行政机关符合行政强制措施的定义、特征，且与公民人身、财产权益相关涉，无论《行政强制法》是否明确设定，都应进入检察机关检察监督视野中。对于《行政强制法》未明确设定的行政强制措施，如行政管理领域中涉及限制公民人身自由的“制止”行为、国家卫生机关对患有流行性传染病的人采取的强制隔离和治疗措施、行政机关的登记保全措施等，可被视为符合《行政强制法》第九条第5款的规定，属于对行政强制措施的检察监督对象之一。同时，为了满足检察监督实践的需要，应加强经验总结工作，逐步列明对行政强制措施的检察监督事项。

对于《行政强制法》第三条第2款、第3款所规定的有关应急措施、临时措施、金融业审慎监管措施和出境货物强制性技术监控措施，虽然被排除适用于《行政强制法》之外，但同样具备行政强制措施的若干特征。据全国人大法工委对《行政强制法》的解读，将突发事件排除在《行政强制法》适用范围之外缘于在紧迫形势下行政秩序与行政效率应占据主导地位，当事人则负有容忍义务;将金融业审慎监管措施排除在《行政强制法》适用范围则是基于金融业特殊的运行规律和管理规则;将出境货物强制性技术监控排除在《行政强制法》适用范围是因为其与重大公共利益的密切关系 [13]17。然而，检察机关的检察监督一般为事后监督，并不会对上述行为的产生直接影响，相反可对行政机关起到监督作用，更有利于维护行政秩序的良好运行。

综上所述，监督对象范围应不局限于《行政强制法》所明确设定的行政强制措施，《行政强制法》未明确设定的行政强制措施以及不适用《行政强制法》的行政强制措施均可纳入对行政强制措施的检察监督范围之内。值得注意的是，纳入对行政强制措施的检察监督范围仅仅意味着检察机关有权进行检察监督，至于检察机关是否实质性开展检察监督，则需要在法律与政治的冲突博弈与协调中作出最优决定。

（二）行政强制措施检察监督应扩展至诉讼外监督

在解决行政强制措施检察监督之横向边界后，尚有一与边界关涉的问题有待解决，即行政强制措施检察监督之纵向边界问题。如果说横向边界之框定有助于厘清检察监督之宽度，那么纵向边界之廓清则有益于明晰检察监督之深度。有学者指出，目前由检察机关的民事行政检察机构承担的行政检察工作，更多是一种诉讼中的监督，以司法审判为主要检察对象，并非严格意义上的行政检察 [14]。具体言之，行政强制措施之本质特征决定了其容易给公民人身权、财产权的极大限制，同时，实务中行政机关在行政强制中乱象频发 [15]，如催化剂一般加剧了这种“化学反应”，很可能严重影响行政相对人的合法权益。因此，对于行政强制措施的检察监督，仅有诉讼中监督显然是不够的。诉讼中监督是一种检察权依傍审判权对行政强制措施进行监督的事后监督模式。但显然这种事后监督滞后性明显，无法及时遏制违法行政强制措施对行政相对人造成的损害，如此监督重点更偏向于诉讼公正而非行政行为本身，难以从实质上保障公民的人身权、财产权。

有学者指出，“不能仅仅把检察制度看作是一项诉讼制度，主要执行诉讼职能，应从国家政治制度的更高层次上加以研究，充分肯定其法律监督职能，才能看清楚检察制度的本质，从而完善人民代表大会制度下的法律监督机制”[16]。由此，对于行政强制措施检察监督，应在保留诉讼中监督这一模式的前提下，开辟诉讼外监督模式。诉讼外监督模式既具有法规范依据，同时是对现实需求的回应。

1. 诉讼外监督模式之法规范依据。我国宪法第一百三十四条规定，检察机关是法律监督机关，这是我国宪法的创设。通过对西方国家检察制度发展历史的梳理发现，西方国家检察制度之建立以分权制衡为基础，这一点与我国的检察制度存在本质上的差异。我国检察机关所拥有的法律监督权则是基于人民代表大会制度下国家机关之间相互配合、相互协作的关系而产生，即使法律监督权的行使起到一定的制约作用，但这种制约作用依然是为了各机关依法行使权力。有学者指出，“这种监督当然不是为了制约，而是为了配合对方、将对方变得更好”[17]。訴讼外监督模式无疑可以通过比诉讼更加经济高效的手段予以监督，甚至可防范于未然，将违法行政行为扼杀于内部阶段，从而更有效地保护公民人身、财产权益。

可以说，诉讼外监督模式具有宪法基础，同时具有一定的法律规范文本依据。《警察法》等法律均规定了检察机关对行政执法领域享有监督权，这其中即包含了对行政强制措施的检察监督。我们知道，行政行为与行政强制措施是上下位关系。鉴于此，行使法律监督权力的机关对行政机关采取行政强制措施的行为进行检察监督便取得了直接意义上组织法依据。诉讼外监督作为检察机关行使法律监督权的一种模式，本质上是法律监督机关职责之一。法律监督机关对行政机关违法行政采用或不采取行政强制措施损害他人或公众利益的行为应进行督促纠正。

近年来，部分省市制定了若干地方规范性文件，对诉讼外行政行为的检察监督作出安排，为当地检察机关开展诉讼外行政强制措施检察监督提供制度保障。2016年，青岛市人大常委通过《关于加强行政执法检察监督工作的决议》，指出“各级检察机关应当立足职能积极开展行政执法检察监督”。此外，通州区、广安市、凉山彝族自治州、太仓市、三门县、东门县等州市县亦陆续出台类似规定。可以说，这些规定的出台为诉讼外监督模式的实践提供了初步依据。《决定》明确指出，要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”[18]。这为诉讼外行政强制措施检察监督制度在国家层面的立法提供了重大契机 [19]。

2. 诉讼外监督模式之现实回应性。法律监督的根本价值就在于保障法律的实施。将专门法律监督限制在司法领域不符合社会主义监督原则，诉讼监督也难以真正实现检察权对国家公权的制约 [20]。在监察机关成立之后，检察机关职能优化调整已是大势所趋。继而，检察机关长期以来着力较少的领域逐步得以重视，对民事行政检察的强化已经成为检察体制改革的“富矿”。通过对诉讼外监督模式的体系化建构，有利于从制度上拓宽和保障检察机关的线索来源。

从实践情况看，诉讼外行政检察监督模式的运用取得了良好效果。以山西省为例，2013年，该省检察机关共办理行政执法检察监督案件多达753件，其中，检察机关提出检察建议共655件，被行政机关采纳的有623件，占比95.1%，挽回直接经济损失高达4000余万元。可以说，诉讼外行政检察监督模式在其他领域所取得的丰硕成果和实践经验，无疑可推动诉讼外行政强制措施检察监督的发展。

（三）诉讼外行政强制措施的检察监督具有一定的独立性

《决定》将行政强制措施的检察监督、行政违法行为的检察监督以及公益诉讼制度明确为三大检察改革任务 [21]。众所周知，行政强制措施是行政行为中的重要部分，对行政违法行为的检察监督本已包含了对违法行政强制措施的检察监督，《决定》将其单列必然不是出于简单的列举说明，或许可将其理解为诉讼外强制措施的检察监督具有一定的独立性，即诉讼外行政强制措施的检察监督与对行政违法行为的检察监督在制度设计的具体环节和内容上应该体现出一定的差异性。

1. 诉讼外对行政强制措施的检察监督非对行政违法行为检察监督的下位制度。在制度设计初衷上，诉讼外对行政强制措施的检察监督是出于人权保障的需要，即防止行政机关的行政强制措施不当侵害行政相对人的人身权、财产权。我国宪法第三十三条第4款规定，国家尊重和保障人权。这意味着国家对人权具有尊重、保护、实现义务。鉴于行政强制措施的行为特性，其极易对行政相对人的合法权益造成不可逆之侵害。正是出于保障人身权、财产权的需要而强调对行政强制措施的检察监督。对于行政违法行为检察监督，则是出于控制行政权的需要。行政权与行政相对人权益关系十分密切，容易被滥用。检察监督是强化对行政权力的制约和监督的制度安排。

基于制度设计初衷之差异，诉讼外行政强制措施的检察监督与对行政违法行为的检察监督在其他方面存在着差异。其一，在制度适用范围上，对行政强制措施的检察监督不包括行政机关不作为的情形，对行政违法行为的检察监督则含括行政机关不作为的情形。其二，在法益的保护上，对行政强制措施的检察监督仅限于保护公民的人身财产权益。而后者既有保护公民法人或其他组织的合法权益之效，又有维护整个法秩序之用。其三，在监督条件的启动上，对行政强制措施的检察监督并不限于“履职过程中发现”，只要检察机关发现行政机关所采取或计划采取的行政行为具备预防性、临时性、过程性与非处分性等特征，且存在或可能存在不当影响公民合法人身权或财产权的情形，即可运用法律监督权力对行政机关进行司法监督。此外，在监督程序、监督方式等维度上，二者亦可能存在差异。由此可以说，诉外对行政强制措施的检察监督与对行政违法行为检察监督之间并非呈包含关系。

2. 诉讼外对行政强制措施的检察监督的独立性是相对的。从行政强制措施这一概念本身出发，行政强制措施是行政行为的下位概念。一方面，强调对违法行政行为的检察监督实则已包含了对违法行政强制措施检察监督的制度安排，这也决定了诉外对行政强制措施的检察监督并非绝对独立于对违法行政行为的检察监督。另一方面，行政强制措施具有依附性特征，是对当事人人身、财产权利的暂时性控制。尽管其作为一类独立的具体行政行为存在，但行政强制本身不是目的，不能为了强制而强制，行政强制总是为其他行政行为的作出或者实现而服务的 [13]9。因此，对行政强制措施的检察监督通常伴随着对其他违法行政行为的检察监督，二者在实务工作中难以作泾渭分明的划分。

从检察监督制度运行出发，诉外对行政强制措施的检察监督与对行政违法行为的检察监督同属检察机关民事行政检察工作范畴，理应都由民事行政检察职能部门负责开展。此外，行政机关作出的违法行政强制措施很有可能既属违法行政行为，同时又侵犯了公民的人身权或财产权。由此引致诉外对行政强制措施的检察监督与对行政违法行为的检察监督之间“监督竞合”现象。

由此，对行政强制措施的检察监督与对行政违法行为的检察监督的关系已基本得以厘清。质言之，在诉讼领域外，对行政强制措施的检察监督与对行政违法行为的检察监督呈交叉关系，其中交叉部分为基于控制行政权而对违法行政强制措施的检察监督。诉讼外对行政强制措施的检察监督则侧重于对公民人身权、财产权的保护，在制度设计中必然要体现对公民合法权益的保障与救济，这也是对《决定》中相关内容的有力回应。在诉讼领域中，对行政强制措施的检察监督则与对行政违法行为检察监督一样，都由检察机关通过提起行政公益诉讼的方式进行，且在举证责任分配与举证期限、管辖规则、诉讼程序、法律适用等层面并无二致，仅是在诉讼请求、诉讼标的等个别内容上存在差异。结合行政强制措施之于行政行为的下位关系，可以说，诉中对行政强制措施的检察监督与对行政违法行为检察监督之间呈包含关系。因此，在诉讼外行政强制措施的检察监督的制度安排上应该体现出独立性。至于具体的制度建构安排，则有待学界进一步研究和实务界不断地实践创新。

结语

站在检察制度改革的关键节点上，应结合当下行政强制措施检察监督制度实际运行中存在的问题，有的放矢地进行相应的制度性建构。目前，诉中行政强制措施检察监督依托《行政诉讼法》及有关司法解释文件业已形成一套较为完备的制度。而对于诉前行政强制措施检察监督的实践则方兴未艾，其监督程序、监督方式等内容尚乏定论。但不可否认的是，检察监督范围扩展到诉讼外公权力的监督，符合检察监督的规律 [22]。应进一步探索建立一套符合检察规律，适合中国国情，诉前行政强制措施检察监督制度与诉中行政强制措施检察监督制度双轨并行，接力式保护公民人身权、财产权的行政强制措施检察监督制度。

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