任振宇

摘 要：民主监督是人民政协三大重要职能之一。人民政协民主监督具有多样性、广泛性、灵活性的独特优势，充分体现中国特色社会主义的制度优势。国家治理现代化对人民政协民主监督提出新挑战以及更高要求。新时代人民政协民主监督要在发挥现有监督优势的基础上，在监督模式中创新运用大数据，不断拓宽有效的监督途径，进一步增强监督有效性，适应国家治理现代化提出的新要求。

关键词：国家治理;民主监督;人民政协

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.003

[中图分类号]D627   [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2019）01-0016-05

国家治理现代化要求治理体系和治理能力现代化，治理体系和治理能力现代化建设的重要内容和体现就是制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调要坚定中国特色社会主义的制度自信。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度优势明显，在我国政治生活中发挥着举足轻重的作用。中国人民政治协商会议作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是爱国统一战线的组织，是制度优越性的重要体现形式。习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上强调指出：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作为一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”[1]这是在新形势下，对人民政协的性质、作用、原则系统阐释，亦对人民政协民主监督提出新的任务和更高要求。随后，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，都对人民政協民主监督作出制度化、规范化的部署。2017年，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，再次深刻阐释人民政协民主监督的重要性，对其监督内容、形式等作出统筹安排。因此，在国家治理体系现代化背景下，把握人民政协民主监督的独特优势、分析人民政协民主监督面临的困境并探索破解路径是当前需要研究和解决的问题。

一、人民政协民主监督的独特优势

（一）监督主体构成多样

人民政协民主监督的主体是指参加人民政协的各党派团体和各族各界的代表人士，他们是国家政治、经济、文化等各个领域的代表和领军人物，不仅要以个人身份参与监督，还要通过政协界别参与不同的专委会来实现其民主监督职能。从界别的设置发展可以看出我国人民政协民主监督主体构成的多样性。政协界别发展到现在，共有34个，包括中国共产党、8个民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表、台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表，以及特别邀请的人士 [2]。政协界别涵盖面广，代表性强，具有专业性和针对性强的特点，可以从不同视角、层次对党和政府的决策等发表看法，进行监督。

（二）监督内容广泛性

人民政协民主监督的内容广泛。按照《中国人民政治协商会议章程》规定，人民政协的民主监督既包括对国家宪法与法律、法规的实施情况，对党中央和国家机关制定的重大方针政策的贯彻执行，对国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况的监督，也包括对国家公职人员的履职守法和为政清廉等的监督[3] 。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确了新时代人民政协民主监督的内容，主要包括国家宪法法律和法规实施情况，党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况，国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况、财政预算执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况等八大具体监督内容 [4] 。可以看出，人民政协民主监督的范围进一步扩大，内容更加丰富，只要有政治权力运作的地方就有人民政协的民主监督，说明人民政协民主监督深入到党和国家政治生活的方方面面，具有明显的广泛性。

（三）监督形式灵活性

人民政协民主监督具有灵活性的特点。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》中对人民政协监督形式作出明确规定，提出了五类监督形式，即会议监督、视察监督、提案监督、专项监督、其他形式监督。该意见强调指出，人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。协商式监督是人民政协民主监督的主要形式[4]，与1989年《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》相比较，在新时代下，人民政协民主监督的形式发生了变化，除了传统的监督形式，协商民主也是重要的监督形式，这是人民政协民主监督形式的重要创新与突破。协商监督形式是人民政协民主监督的优势，与其他监督形式相比较，更加多样、灵活，更有利于协助党和政府解决问题，增进团结。

（四）监督目的合作性

人民政协民主监督主要通过建议和批评进行，常常与政治协商、达成共识联系在一起。中国共产党与各民主党派、无党派人士形成的长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的优良传统就是在人民政协民主监督过程中不断形成与发展起来的。人民政协民主监督的目的是为了不断完善党的领导和推动政府工作，其监督的目的不是与党和政府对抗，而是促进党和政府的不断发展提升。在监督的过程中，与民众达成共识，促使社会、政治、经济的良好运行发展。可见，人民政协民主监督的实质是合作性监督、协商式监督，这是其他监督不具有的优势。

二、人民政协民主监督的重要作用

我国的监督体系是由多种监督形式构成，人民政协民主监督作为其中一个不可或缺的组成部分，在我国的民主政治生活中发挥着重要作用。正如习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上讲话指出的那样：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”[1] 归纳起来，人民政协民主监督的重要作用体现在以下三个方面。

（一）有利于巩固党的执政地位，推进治理能力现代化

中国共产党的执政地位虽然是历史赋予的，但不是一劳永逸的。共产党要始终牢记使命、不忘初心，时刻以人民利益为中心，不断提高执政能力和执政水平，实现国家治理体系和治理能力现代化。这不仅需要内部建设动力，也需要来自外部的监督和督促。人民政协民主监督便是外部监督之一。李瑞环在《关于人民政协履行职能的若干问题》中指出：“不论是建言献策还是批评监督，都要有助于加强和改善中国共产党的领导，必须服从和服务于国家的大局。”[5]可见，人民政协民主监督虽然形式多样，可以批评建议、可以提意见，但其监督是在党的领导下，监督目的是为了不断提升党的执政能力，推动党的工作开展，最终实现治理体系和治理能力现代化的目标。

（二）有利于扩大完善民主，推进治理体系现代化

我国政治体制的重要内容之一就是完善和发展社会主义民主。人民政协民主监督主体的多样性促进了民众的有序政治参与，监督内容的广泛性不断丰富和发展社会主义民主。江泽民指出，人民政协的政治协商、民主监督虽然不具有国家权力性质，没有法律上的决定权，但对发扬民主、建设我国社会主义民主政治具有重大意义。人民政协民主监督作为外部监督，虽然没有法律监督的强制力，但其监督主体的广泛性、多样性特点，可以在民众与政府、共产党之间搭起沟通桥梁，并在监督过程中对不同领域的利益诉求进行整合表达，促进民众有序参与政治，不仅能够保持社会的稳定和良性发展，还有利于扩大和完善社会主义民主，推进治理体系和治理能力现代化。

（三）有利于科学理性决策，推进国家治理现代化

人民政协民主监督虽然是柔性监督，但有监督总是好事。正如邓小平指出：“有监督比没有監督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另外一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生问题也比较容易纠正。”[6]当前我国正处于全面深化改革的关键时期，治理体系和治理能力现代化对执政党提出更新更高要求。为此，出台的各项政策、重大决策都会影响国计民生。为了避免出台错误政策给社会经济发展造成重大损失，要做到民主、科学决策，应发挥人民政协民主监督广泛灵活的特点，对党和政府的决策进行全面、有效评估，一旦发现不足和缺点，可以及时指出，并监督其不断完善，从而有利于推进国家治理现代化。

三、国家治理现代化背景下人民政协民主监督面临的困境

（一）民主监督意识有待提高

民主监督意识薄弱是导致人民政协民主监督有效性不够的思想根源。由于缺乏监督意识，不少监督主体对民主监督缺乏正确的理解和认识。一些政协工作者、政协委员认为，人民政协民主监督没有硬性规定和约束，监督偏软，在民主监督中效果不大，很难真正发挥监督作用，因此在履行监督职责时没有热情，监督工作开展不主动，不积极，开展监督工作只是走走过场，流于形式，造成在实际的监督工作中出现不会监督、不想监督以及不愿监督的现象。同时，对于部分监督客体而言，由于对人民政协的功能定位缺乏正确认识，对其监督工作的认识就更存在偏差，认为政协只是服从党委和政府的中心工作安排，不认为政协具有监督职能，不愿意接受政协的民主监督。有些甚至对政协的民主监督存在抵触心理，认为政协的民主监督多此一举。监督意识的薄弱影响了政协民主监督的有效开展。

（二）民主监督机制尚需健全

众所周知，政治学研究的一个重点问题就是“权力与权利”之间的关系问题，这两者属于不同的概念。对于人民政协民主监督而言，就是具有政治学中的“权利”而非“权力”。因此，对于监督客体来说，没有权力的监督很难形成监督制衡。人民政协民主监督机制尚未健全，尚未形成完整的知情、沟通、反馈机制，也影响了监督的效果。同时，人民政协民主监督是在协商中监督，这虽然有利于发扬社会主义民主、维护社会稳定，但也意味着政协民主监督与政治权力的运行结合紧密程度是不确定的。实践中，一些地方政协组织开展的民主监督存在不靠制度运行而靠人情监督的现象，如果被监督者愿意接受监督，民主监督就会起到其应有作用与效果，反之就会流于形式。

（三）民主监督有效性有待加强

人民政协民主监督的效果是监督主体对监督客体有效监督过程的体现。因此，监督效果的好与否是由以上三个因素决定的。在现实中，人民政协民主监督的非强制性，导致一些监督主体意识淡漠，在监督过程中不积极主动监督，有的甚至不敢监督。有的监督客体又对政协民主监督认识不准确，不接受其监督。加之一些党委政府不愿意接受政协对其权力运行过程的监督等，这些都影响政协监督职能的有效发挥，也影响了人民政协民主监督的有效性。

四、增强人民政协民主监督有效性的路径选择

（一）加强党的领导

党的十九大报告强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，并在新时代党的建设总要求中鲜明提出“坚持和加强党的全面领导”[7]。加强党对人民政协民主监督的领导，是增强其监督有效性的前提。人民政协民主监督作为我国社会主义民主的重要体现，其作用发挥必须是在党的领导下，坚持正确的方向和原则，只有这样，民主监督的有效性才能得到保障。“人民政协依章程进行民主监督，关键是坚持党的领导，这是政治原则，也是政治规矩”[4]。因此，要进一步发挥各级党委的引领作用。各级党委要高度重视人民政协民主监督，将其监督的有效性作为体现各级党委执政能力和执政水平的重要内容，提高民主监督的组织化程度，确保人民政协民主监督中党委核心作用的发挥。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》要求各级党委和政府负责同志自觉接受、积极支持和保证人民政协依章程进行民主监督，认真倾听批评和建议，并督促有关方面办理监督意见[4]。要发挥政协党组的领导核心作用，政协党组对重点监督议题工作的开展要有计划、有目的，做好民主监督工作的沟通协调，确保民主监督有效开展。

（二）收集监督信息

对监督信息的收集是监督工作的起点。人民政协开展民主监督的重要前提是对监督客体有着全面的了解、知情，要做到这点，政务公开是关键。政务公开是将权力的运行公开化、透明化，确保权力在阳光下运行。人民政协民主监督可以通过政务公开栏、政务信息专刊、政务发布会等了解监督对象的权力运行状况，及时、准确地掌握监督客体动向，确保民主监督的质量和效果。同时，党委和政府在讨论重大议题时，可以视情况邀请政协委员、政协工作人员参加，便于人民政协民主监督的有效开展。

（三）优化监督模式

监督模式的改变有利于整个监督体系的不断完善和发展。因此，对监督模式的优化至关重要。随着科技的快速发展，为大数据服务于人民政协民主监督提供了契机，建立“互联网+”的大数据监督模式将全面提升人民政协民主监督的有效性。2015年8月5日，国务院印发《促进大数据行动发展纲要》明确指出：“数据已成为国家基础性战略资源。坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。”[8]党的十八届五中全会重申，实施“互联网+”行动计划，实施国家大数据战略。 因此，人民政协应与时俱进，充分认识到大数据技术带来的机遇与挑战，树立大数据意识，建立“互联网+”的民主监督模式。

“互联网+监督”的民主监督模式是系统完整的监督模式。该模式在建立人民政协民主监督数据平台的基础上，充分挖掘信息资源。對民主监督主体、客体、过程的数据进行全面收集，从而更完整地反映监督实效。同时，根据大数据的分析研究，民主监督不再是静态地、对某一点进行监督，而是动态地、对整体进行分析。比如政协对党和政府的一项重大决策进行监督，在没有大数据+监督之前，通常只能抽样收集部分信息，并对政策的现实影响因素作出相关评价监督，而运用大数据+监督对信息的收集就不是仅仅停留在某一时间点，是整个时间段。因此，这种监督不仅对政策的现在进行监督，还可以对政策运行的未来发展趋势进行分析研究，从而提高监督的预见性和针对性。

（四）培养监督意识

民主监督是法律赋予公民的基本权利，是社会主义民主政治的重要体现。增强人民政协民主监督有效性，培养公民的民主监督意识是当务之急。意识的培养是潜移默化的漫长过程，有效的“灌输”是意识培养的重要手段。这就要求对广大党员干部进行理论教育，使其充分认识到人民政协民主监督的重要性和必要性。政协委员和政协工作人员也要围绕监督议题，认真学习掌握党和国家的方针政策和重大决策部署，通过学习不断提高自身素质，提升履职能力，成为“懂政协、会协商、善议政”的政协人。另一方面，还要强化被监督者接受监督的意识，要加强对公务人员尤其是党员干部的权力观教育，明白手中的权力是有约束的，自觉接受人民政协的民主监督，更好地为人民履好职、服好务。

（五）建立监督制度

制度是带有全局性和长期性的，制度建设亦是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要增强人民政协民主监督的有效性，最终是要落实到制度层面。应建立人民政协民主监督的制度条例，明确人民政协民主监督的性质、职责、内容、形式等方面内容，从制度上保障人民政协民主监督的有效开展。完善人民政协民主监督的监督信息收集机制、监督协调落实机制、监督反馈机制、监督权益保障机制等。探索将党委政府工作与政协民主监督有效衔接，建立政协、党委、政府沟通协调机制，将民主监督工作安排及时与党委、政府沟通，协调配合，确保民主监督的有效开展。

[参考文献]

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（02）.

[2]明言.准确把握新时代新要求，推动界别工作创新发展、高质量发展[N].联合时报，2018-05-15（01）.

[3]中国人民政治协商会议章程（全文）[EB/OL].（2011-09-14）[2018-07-21].http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI1315980170869872.shtml.

[4]全国政协办公厅负责人就学习贯彻中办《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》答新华社记者问[EB/OL].（2017-03-16）[2018-10-10].www.xinhuanet.com/2017-03/06/c_1120578455.htm.

[5]李瑞环.关于人民政协履行职能的若干问题[EB/OL].（2010-05-07）[2018-10-11].http：//theory.people.com.cn/GB/11545074.html.

[6]邓小平.邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1989：272—273.

[7] 习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[8]国务院印发《促进大数据行动发展纲要》[N].人民日报，2015-09-06（01）.

责任编辑：任淮南