汪全胜 卫学芝

一、问题的提出

2015年十二届人大三次会议对实施近15年的《立法法》进行了修订，在原来共94条的基础上又增加了11条，其中一项重要的修改就是确立了“人大主导立法”的理念与制度。修正后的《立法法》第51条、第52条、第53条相继确立了人大及其常委会要发挥其在立法中的主导作用、人大及其常委会通过立法规划或年度计划加强对立法工作的统筹安排、人大及其常委会要发挥在法案起草中的主导作用等内容。

那么人大主导立法与法案起草是什么关系？人大主导立法是不是就意味着人大主导起草法案，如何在法案起草中起主导作用？“人大主导立法”是一个新的概念，正式确立在法律制度中这是第一次，那么人大主导立法是指什么？《立法法》只明确了“全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”，但对“人大主导立法”内涵与意义并没有作出明确的解释。学界对此也没有统一的解释或理解。有学者认为，“法定意义”上的“人大主导立法”是人大立法与政府立法是支配与从属的关系①参见朱述洋：《地方人大主导立法起草的困境与出路》，《人大研究》2016年第5期。，人大立法居于领导、支配与指导的地位，而政府立法则是从属、服从与补充的地位。有学者认为，要真正发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，关键是要把握好立法工作中“立项”“起草”与“审议”三个环节②参见詹亮、张庆庆：《人大主导立法应把握好三个“关键环节”》，《公民导刊》2016年第5期。……