范文涛 沈 俊

引言

从2016年开始，江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省市相继开展了省以下地方审计机关人财物统一管理改革试点工作。目前，各试点省份的地方审计机关人财物统一管理改革方案都已出台，试点工作也已结束。人财物统一管理改革作为审计体制改革的基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。改革方案是否有效，能否提高审计工作的效率效果，促进审计全覆盖的实现值得关注。本文运用调查法，采用实地走访、电话访谈和查阅相关网站、报道的方式，直接获得一手资料，对江苏省试点改革情况进行调研。

当前我国经济社会发展进入新时代，国家审计体制也应伴随审计环境的变化不断自我完善，动态变迁，主动适应国家发展与治理需要（许莉，郑石桥，2012）。为满足新时代党和国家对审计工作的要求，省以下地方审计机关人财物统一管理改革工作的开展，不但能有效提高地方审计机关的审计工作质量和效率，还能在保证独立性的基础上优化审计资源，更好地发挥国家审计在推动国家治理现代化过程中的重要作用（吴秋生，郭檬楠，2016）。为更好地推动此次改革工作，应该加强对改革思路、存在的问题及应对措施进行分析，着力解决好人员编制和待遇管理问题，探索构建审计厅与地方审计机关协同的组织方式（王慧，2015；刘国芹、欧阳华生等，2017）。

现有研究关注了改革的必要性、意义和改革措施，但对试点改革仍未解决问题的进一步探讨不多。江苏省在七个试点省份中属于华东地区沿海省份，一直走在改革开放的前沿。然而，由于地理位置、资源环境和经济发展政策的差异，江苏省内经济社会发展水平也存在较为明显的差异。因此，江苏省各地方审计机关改革的需求也有所不同，如何因地制宜地制定改革方案，应该成为关注的问题，江苏省试点改革的经验对其他地区也有一定的借鉴意义。因此，笔者对江苏省人财物统一管理改革工作进行了解，在此基础上，结合中央审计委员会和各级党委审计委员会相继成立的实际情况，对新审计环境下地方审计机关人财物统一管理改革工作需要进一步探讨的问题提出了自己的见解。

一、江苏省试点改革概况

（一）江苏省试点改革工作推进情况

2016年7月28日，江苏省委、省政府印发《江苏省审计机关人财物管理改革试点实施方案》，改革试点工作全面开展。此后，关于市县区审计机关领导干部、机构与人员管理以及经费和资产管理的3项改革试点配套文件相继出台，对有关重要事项进行了规定。此后，从2017年3月至10月，江苏省各地级市积极响应上级号召，在进行了充分调研和学习的基础上，先后出台本市改革方案，全面实施改革，加强上级审计机关对下级审计机关的领导，建立有效的体制保障审计监督权依法独立行使，并在实施过程中加强与其他各市审计机关的沟通交流。

（二）江苏省试点改革方案分析

在坚持整体设计、先行先试、有序推进的前提下，江苏省根据自身实际情况，制定了实施方案。方案从改进领导干部管理制度、完善机构编制和人员管理制度、改进经费和资产管理制度、建立审计项目计划统筹管理机制、完善审计结果报告和公告制度、建立健全审计执法责任制及统筹推进审计信息化建设等七个方面对改革试点工作做出部署。江苏省内各地出台的方案都以省级出台的方案为主，基本没有大变化，因此这里只对省级方案的主要内容进行分析。

表1 江苏省基层审计机关人财物管理改革的主要内容

整体看来，江苏省试点方案中最主要的变化体现在人员的管理上：方案将地方审计机关主要领导的任免权、新进审计人员招录权全部收归省级，强化了省级审计机关对人员的管理。而其对于经费和资产的管理，由省财政厅委托各级政府财政部门管理的做法，实质上并没有改变原有的管理制度。除此之外，方案还提出省审计厅统一管理全省的审计项目计划，同时加强了上级审计机关对下级的业务监督，这相比改革前的审计组织管理模式也发生了较大变化。

二、江苏省试点改革取得的成绩

（一）改变干部管理与人员组织和录用方式，增强了形式上的独立性

著名审计会计学家莫茨和夏拉夫认为，审计的独立性体现在四个方面：活动经费独立，精神状态独立，组织地位独立和审计程序独立。其中，组织地位和审计程序的独立非常重要。因此，领导干部管理权限和新进人员招录权限收归省级的做法，使得地方政府对审计机关的人事变动的干预程度大大降低。从审计机关领导干部来说，“本级审计局正职由上级党委管理”、“市县区正职任免须审计厅党组同意”的做法，强化了上级审计机关对下级的领导，削弱了同级行政长官可能对审计施加的影响；从新进审计人员来说，改革之后由省级机关统一进行招录和人员管理，这从源头上切断了新进审计人员与地方政府之间的关联；此外，省厅统一组织各地方审计机关进行交叉审计，审计人员就不会担心因为查出问题而被地方领导怪罪，进而向上级审计机关隐瞒问题。这有利于保证审计形式上的独立性。

（二）统筹项目计划和工作组织，有效规避审计风险

为保证审计质量，服务于国家实现良治，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，国家审计准则规范了审计计划制定和审计实施过程中的行为流程。但是在实际执行过程中，不同地区、不同级别的审计机关和审计人员对于准则的主观认知程度不同，导致对准则的遵守和执行情况存在差异。

在改革以前，不同行政级别的审计机关的职责范围划分不同，导致很多地方审计机关虽然知道哪里可能存在问题，但是并没有相应的权力去审计。而拥有审计权力的上级审计机关由于其职责范围较大，同时受困于审计力量的限制，往往不能全面实现审计监督，这就难免造成一定程度上的未审计风险。因此，将全省各级审计机关的审计项目计划由省厅统一管理，按照统一的标准执行，保证了审计计划的科学性和一致性，有效提升了审计机关的风险应对能力。

（三）统一管理调配审计资源，形成审计合力

不同地区之间发展水平差异较大，其审计机关所要负责审计的工作广度和深度都不同，审计资源不足是基层审计机关面临的主要难题。目前除审计署外，地方各级审计机关均采取归口模式进行机构设置、划分审计资源，地方审计机构受到机构编制的限制，审计资源划分不均衡、审计权力分配不到位导致审计覆盖不全面。因此，通过改革促使省级地方审计机关自主合理均衡划分审计资源，对于所有需要审计关注的领域做到“无死角”，体现审计全覆盖的视角。对于江苏省审计厅来说，在审计资源紧张的情况下，可以统筹管理全省审计工作和人员，结合省内不同地区实际的工作需要统一制定工作计划，统一借调市县审计人员参与省厅组织的项目，合理配置审计资源，强化审计力量。

三、人财物试点改革需进一步探讨的问题

（一）中央和地方审计委员会成立，审计环境发生变化

为了加强党中央对审计工作的领导，构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，党的十九届三中全会中做出了成立中央审计委员会的决定。审计工作涉及党和国家事业全局，必须在党中央集中统一领导下开展，党的领导必须贯穿到审计工作的全过程和各环节。按照习近平总书记的要求，审计机关要进一步提高政治站位，建设成为合格的政治机关，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。2018年10月，《江苏省机构改革方案》正式批准印发，江苏省委审计委员会开始组建。

强化党对审计工作的领导，能有效解决原有审计监督覆盖范围过窄、独立性和权威性不够强等突出问题。在党的领导之下，审计机关能具备更高的权威性和震慑力，更好地独立行使审计权力、执行监督任务，充分发挥作用。省以下人财物统一管理试点改革，就是要解决这些突出问题。但根据调研情况来看，试点结果并不尽如人意。而在省委审计委员会成立以后，各地市党委也会相应成立审计委员会，通过党的领导可以强力、有效地解决当前审计管理体制存在的难题。在这一趋势下，是否还需要继续进行人财物统一管理改革成为需要思考的问题。

（二）审计机关与政府关系需要进一步明确

在改革之前，地方政府对审计机关人事调动、组织管理以及经费支持方面有绝对话语权，在很大程度上影响了审计机关的工作广度和执行力度。在实行人财物统一管理后，审计机关及人员原则上可以不再受地方政府的领导，能够完全按照上级审计机关的要求开展工作，如实上报查出的问题、反映问题线索。这也大大提升了省级审计机关的工作质量和效率。表2总结了江苏省审计厅近年来完成的审计项目数量，可以看出江苏省审计厅完成的审计项目数量从2015年以来在不断减少，特别是2017年审计机关人财物统一管理试点开始后，审计项目数量大幅减少。在这一情况下，审计机关减少的职责是否有其他部门继续履行？如果部门工作交接不及时可能会对政府机构的正常运行产生影响。

表2 江苏省审计厅近年来审计项目完成数量

其次，由于削弱了地方政府对审计机关的领导，地方审计机关在实际开展工作的过程可能会得不到地方政府的支持和相关部门的积极配合，在一定程度上给审计工作的开展带来困难。此外，原本有地方审计机关参与协助的地方项目，在改革后地方审计机关是否继续参与？在这种情况下，由哪个部门来替代改革前审计机关在地方政府中的职责，是一个亟待解决的问题。

（三）审计系统人员的流动、晋升机制急需完善

在改革之前，地方审计机关的干部人员，在条件和机会允许的情况下，可以按照实际需求升迁或调动到其他政府部门，其流动范围不局限于审计机关。而按照改革方案的要求，审计干部的调动、审计人员的编制归属、任免奖惩权将由同级人民政府向省厅转移。在与某地方审计局一位领导干部的访谈中也了解到，在改革以前，面临升迁的审计局干部在上一级领导岗位不存在空缺的情况下，可以到同级政府其他部门担任领导职务。而在改革之后，新的审计人员晋升机制还未健全，审计干部人员调动、晋升是否会限制在审计机关内，升迁调动的机会是否会比改革前大大减小，成为审计人员迫切关注的问题。

（四）经费管理实质上未改变，挫伤了工作积极性

江苏省内各地方经济实力差距较大，笔者从苏南，苏中和苏北分别选取了一个城市，统计了近三年三个城市的城镇居民人均可支配收入。从表3可以看出，苏北和苏中城镇居民人均可支配收入远低于苏南。笔者通过访谈也发现，相比于苏南地区，苏中和苏北的审计人员薪酬不高，福利待遇也不多。他们寄希望于本次人财物管理改革可以提高自己的收入和福利水平，提升生活质量。然而从改革方案不难看出，审计人员薪酬待遇等依然按照“属地原则”，改革前后并没有发生实质性的改变。

表3 2015年—2017年江苏部分城市城镇居民人均收入

表4 2017年江苏部分省市审计机关招聘情况

基于公平理论，审计人员在制定工资报酬时，不仅仅要考虑学历、职级晋升、绩效考核等因素，同时还需要考虑到外界相同或者相似行业人员所能获得的报酬水平。在改革之前，各地因为经济发展水平差异，导致需要审计的工作量也有所不同。在改革之后，省审计厅统一安排任务、调度人员，能在一定程度上平衡各地区审计人员的工作量。然而，在付出同样劳动的条件下，苏中、苏北地区审计人员获得的薪酬福利远低于苏南地区，很可能会造成审计人员在进行横向比较时感到不公平。这在一定程度上挫伤了审计人员工作的积极性，可能导致能力较强的审计人员向外流失。

（五）审计人员综合素质参差不齐，影响审计质量

推行省以下审计机关人财物统一管理的根本目的是提高审计工作的质量、效率和效果，满足新时代审计工作实现全覆盖的需要。独立性的增强有利于审计工作不受干扰，但它并非是影响审计质量、效率和效果的主要因素，在新时代审计全覆盖的要求下，审计人员的素质和专业胜任能力对审计工作更为重要。我国正处于全面建成小康社会的决胜期，胡泽君审计长在“两会”部长通道上指出：要发挥审计在打赢污染防治，防范化解重大风险和精准脱贫三大攻坚战中的作用，这对审计机关和审计人员提出了更高的要求。表4总结了2017年江苏部分省市审计机关招聘情况，可以看出虽然由省级统一招录新进人员，但不同地区的审计机关的人才需求不同，这就导致了地区间审计人员素质有所差异。此外，受经费支持等多方因素的影响，各地审计机关组织开展业务培训的方式和频率也有所不同，这也在一定程度上加大了审计人员职业胜任能力的差距。因此，在省厅统一组织开展的项目中，可能会存在审计人员的素质和专业胜任能力与审计项目要求不匹配的情况，影响审计的效率和效果。

四、小结

党的十八届四中全会报告中提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理，初衷是为了适应审计全覆盖的要求。我国目前有9万多审计人员，其中80%分布在2000多个县市审计局中，大部分基层审计机关只有10人左右。通过人财物统一管理可以合理整合全省的审计资源，促进地方审计工作规范化科学化，适应新时代不断变化的审计环境，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

然而从江苏省等七省市试点实施效果来看，改革虽然取得了部分成效，规范统一了地方审计工作，促进了地方审计工作的开展。但是，试点改革也发现了许多问题，如何正确处理地方审计机关与地方党委和政府的关系，如何保障审计人员的工作待遇、完善审计人员的职业发展机制等，都是改革推广过程中不能忽视的问题。

中央审计委员会和相继成立的地方各级审计委员会，切实加强了党对审计工作的领导，为审计事业的改革发展提供了坚强的保障，有力解决了存在的问题。因此，省以下地方审计机关人财物统一管理改革举措，是否能够适应新时代审计全覆盖的要求，成为需要进一步思考的问题。