胡登海

【摘要】2016年12月29日，刘家义审计长在全国审计工作会议上指出：明年将在总结省以下地方审计机关人财物管理改革试点经验的基础上，制定实施方案，全面推开。审计机关人财物统一管理已经摆在了重要议事日程。本文主要结合笔者多年工作经验，阐述了审计机关人财物统一管理的重要性，并且提出了几点做好审计机关人财物统一管理的几点对策和建议。

【关键词】审计机关；人财物；统一管理

一、引言

在我国党的十八届四中全会中，强调要不断的完善审计制度，做好审计机关人财物的统一管理，实现审计全面覆盖，可以说这是我国审计事业发展历史上的一座重要的里程碑。

二、审计机关人财物统一管理的重要意义

1.依法履行审计监督职责的需要

除试点地区外，目前审计体制是实行业务上以上级审计机关为主、人财物受同级政府领导的‘双重领导体制。尽管按照现行《审计法》等法律法规，我国基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导，但本级政府的领导“权力”明显大于上一级审计机关，严重影响了审计机关审计的独立性，影响了审计的质量及效果。在同级财政审计的实际操作中，即便审计出问题，只要项目涉及同级政府领导所做的决策，后面的整改经常就很困难，“人为因素难以避免。”在反腐败当中，审计也发挥着一项很重要的功能。因此，实现省以下审计机关人财物统一管，无论从治国角度来说还是从反腐角度来看，加强独立审计，都将有助于让审计成为监督政府的重要工具。

2.国家治理现代化的需要

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：要完善审计制度，强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》指出：到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。

3.全面从严治党的需要

由于目前审计机关人、财、物、事都归当地人民政府管理，因此，审计机关更多地受制于当地市、县（市、区）委及市、县（市、区）人民政府。在上述体制下，审计机关更多的是充当内部审计部门的角色，其对经济的监督作用十分有限，造成审计机关“有法不能依法查处”。针对上述现状，《决定》明确提出，要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。审计机关只有脱离当地政府的管理，才能比较公正客观的出具审计报告。如果审计机关的人权、财权不能相对独立，受当地政府的影响就比较大，上述举措主要是加强审计执法，凸显了审计在治国中的重要性。世界上大多数国家的审计机关都是独立于政府，直接对立法机构、权力机构负责，此前曾有不少学者建议我国审计部门转为对全国人大负责。不过，中国人民大学法学院教授朱大旗认为，上述建议暂时很难实现，所以先从省级以下的审计机关开始改革。目前上级财政各类专项资金点多、线长、面广，专项资金的使用通常在基层，一些环节虚报冒领、截留挪用甚至贪污侵占问题较为普遍，仅仅依靠上级审计机关的监督远远不够，而各级审计机关分段监督，会留下很多执行财经法纪的漏洞。实行集中统一管理，可以有效排除地方和部门的不当干预，形成强有力的监督链条，提高查办腐败案件的效率和效果，加强党风廉政建设。

审计实际是反腐败中一个很重要的职能，无论是从治国的角度看，还是从反腐的角度看，上述《决定》内容对于独立审计都能起到积极作用，能够逐渐使审计成为监督政府的重要工具。

三、人财物统一管理的内涵

1.人的统一管理问题

这是最为关键的。审计法规定：审计机关负责人依照法定程序任免。地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。但具体实施中，一些地方不乏形式多于实质，也就是说，地方审计机关领导的任免以地方党委政府为主。统一管理后，应强化上级审计机关的组织领导，对市、县审计机关领导干部的管理，建立由上一级审计机关党委管理为主、地方党委政府协管的模式。对市、县审计机关的人员编制，统一收归省一级，由省级编制部门会同省级审计机关核定和下达。

2.财的统一管理问题

首先是经费来源问题。应将各市审计机关的预算纳入省级财政统一管理，经费由省级财政统一保障。其次是标准问题。市、县审计机关经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地的人员收入、业务经费等不低于现有水平，为工作开展提供必要的物质保障。

3.事的统一管理问题

主要是做什么和怎么做。可以将两种模式相结合。一种是自上而下的模式，强化审计计划统筹协调，即全省统一组织项目，集中全省审计力量，分成若干个审计组，统筹和优化审计资源，提高审计效率和审计质量。另一种是自下而上的模式，即由各地市审计机关自行制定工作计划，报省审计机关批准实施。不管采取什么模式，省级审计机关都应加强对下级审计机关重大案件线索方面的管理工作，跟踪监督下一级对重大案件线索的查处和报告情况。

四、地方审计机关人财物统一管理的对策和建议

1.统一人员编制管理

目前，各级基层审计机关普遍面临一方面人员超编、进人困难，另一方面人员年龄老化、可用审计力量不足的两难局面。而且基层审计机关人员身份也比较复杂，公务员编制偏少，事业编制偏多，聘用人员也占有相当比重。实行人财物统一管理，为地方审计机关增加人员编制是当务之急。上级审计机关要帮助基层争取政策，将区县审计机关的事业编制过渡到公务员序列，促进审计人员执法资格的合法化。

2.推进审计职业化建设

按照《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》，加强审计队伍建设。第一，要严把进人关。严格执行相关意见要求，严格进人标准和门槛，规范进入程序，确保所进人员具备审计工作相关学历、资格、经验等专业基础；第二，实行审计人员分类管理。对审计人员进行调查摸底，充分掌握基层审计人员能力结构，科学设定标准，合理设置审计专业技术类职位和综合管理类职位，并实施相应的待遇制度；第三，规范审计组长负责制。进一步明确审计组长的担任资格、权利、责任、奖惩，做到权责对等，充分调动审计人员担任审计组长的积极性和主动性，发挥审计业务骨干在重大审计项目中的攻坚和领头作用：第四，加强后续教育。推动审计培训制度化、常态化、专业化、网络化，定期组织集中整训和轮流培训，加强以审带训。

3.加強审计经费保障

经费管理是集中管理的主要内容，是审计工作能否顺利开展的关键因素。经费管理可以采取两种方式：一是省级全额负担。将审计经费按人员数量、审计工作量和预算标准，全额纳入省级财政预算，地方审计机关的罚没收入直接上缴省级财政；二是省级为主，地方补充。即人员经费纳入省级财政负担，工作经费实行分级负担。全省统一安排的项目经费由省级财政负担，市级项目经费由市级财政负担，县（市区）安排项目的经费由县级纳入预算。不足部分由省级通过转移支付解决，以上项目产生的罚没收入分级缴入各级财政。对地方审计机关现有资产进行重新登记，上划省级管理。以后设施设备的更新配置，按全省规定统一进行。

4.改进审计立项管理

人财物统一管理的目标是提高依法审计水平，审计立项作为审计工作的源头环节，也必须进行改革。人财物统一管理后，上级审计机关在审计项目安排上的主导权加大，但审计机关所在地党委、政府也有需要审计的事项。这就需要处理好上级审计机关指令性项目和本级党委、政府安排审计事项的矛盾问题，加强审计立项管理。地方审计机关应按照审计监督全覆盖的要求，加强审计对象调查，全面把握本地实际情况，建立审计对象数据库，编制中长期审计规划，保持审计项目的连续性、平衡性、整体性。

5.完善协同配合机制

审计工作一方面要增强独立性，另一方面也离不开地方支持和有关部门的配合。必须加强与地方党委、政府和人大的沟通协调，建立同纪检监察、组织人事、财政、税务、工商、公检法等部门的协调配合机制，在审计资料获取、电子数据共享、大数据运用、重大问题查证、案件线索移送处理、审计整改、审计结果运用、追责问责等方面协同配合，营造审计环境，消除职能阻隔和信息壁垒，发挥部门联动效应，提高审计工作效率和效果。

五、结语

总之，我们既要有系统和清晰的制度创新，也要继承和发扬审计30多年来积累的宝贵经验，在改革中，要统筹考虑、全面论证、科学决策，探索改革路径和方法，群策群力、集思广益，为研究制定出符合审计工作实际的改革实夯实基础。