丁宏伟 王瑞玉

摘 要：本文在明确重大监督事项案件化办理含义和范围的前提下，结合实践进行分析论证，从侦查监督视角提出完善重大监督事项案件化办理程序的建议，以期更好地指导实践活动。

关键词：重大监督事项;案件化;侦查监督

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）11-0143-03

作者简介：丁宏伟（1973-），男，汉族，江苏无锡人，本科，无锡市滨湖区人民检察院，党组成员、副检察长，研究方向：刑事事务;王瑞玉（1987-），女，汉族，江苏无锡人，硕士研究生，无锡市滨湖区人民检察院，检察官助理，研究方向：法律。

自2016年9月1日最高人民检察院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》提出探索实行重大监督事项案件化办理模式以来，全国各地检察机关先行先试，出台了关于重大监督事项案件化办理的各种规定和办法，建立了从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的一套流程，也具体开展了大量的实践和研究，取得了一定成效，同时，也暴露出立案标准不一、调查核实不足、落实整改疲软等问题。

一、重大监督事项案件化办理的含义及范围

重大监督事项案件化办理是针对诉讼监督工作启动随意、证据收集欠缺、监督刚性不足等问题而提出的旨在强化监督职能的一项举措。但何谓重大监督事项、何谓案件化办理以及重大监督事项案件化办理的范围包括哪些等问题，自上而下并无统一的明确规定，各地在试行重大监督事项案件化办理的过程中亦是理解不一，导致立案标准混乱，折损了监督的权威性。

（一）重大监督事项的含义

案件化办理意味着程序更加严谨，证据标准更加严格，且监督质量能够反查，必定耗费更多的司法资源。在案多人少矛盾突出和司法责任制改革的双重影响下，将所有的监督事项均案件化办理并不现实，也无必要。因此，各地检察机关在司法实践中均仅对重大监督事项实行案件化办理。

何谓重大监督事项？有人认为，“重大监督事项是指在电视、互联网等媒体炒作、社会舆论高度关注的重大事件或者人民群众反映强烈、严重影响社会和谐稳定的重大事件”，有人认为“重大监督事项是对侦查机关严重违法取证行为、严重侵犯当事人诉讼权益的行为以及严重侵犯当事人人身、财产权利的行为等监督事项”。

（二）案件化办理的含义

案件化办理是指依法定程序启动，通过审查证据和调查核实，按照法定标准对一个案件作出判断，包含了线索受理、立案、调查核实、审查决定、监督落实、复议复核、结案归档等流程。它具有以下特点：一是具有法定的程序和明确的标准，刚性开展，规范监督，限制了监督启动、调查以及结案的随意性。二是以证据为核心，全面留痕，具备案件质量评价的可能性，对办案人员的调查核实能力、审查证据能力提出了更高的要求，也对调取与保存证据的程序、形式提出了更严格的标准，增强了监督的严肃性和公信力。

（三）重大监督事项案件化办理的范围

重大监督事项案件化办理是将重大监督事项上升为案件，并按案件的程序进行办理。考虑到司法效率及事项上升为案件的可能性，不可能也无必要将所有的重大监督事项均通过案件化的方式进行办理，应当遵循比例原则，繁简分流，在受理线索及决定立案时对无法上升为案件的重大监督事项或无需案件化办理的重大监督事项及时排除。因此，重大监督事项案件化办理的范围应当是所有能够且需要上升为案件办理的严重违法之侦查行为及监督立案、监督撤案、追捕、追诉等一切重大监督事项。

二、重大监督事项案件化办理情况及存在的问题

重大监督事项案件化办理模式，在检察工作实践中取得了一定成效，如江苏某检察院自实施该模式一年以来审查线索32件，向公安机关发出书面纠正违法16件，立案监督6件，纠正漏捕2件。但司法实践中，重大监督事项案件化办理仍暴露出共性问题。

（一）监督合力未形成针对以往监督线索多头管理、分头办理，办理模式“事项”到“案件”转化不彻底等情况，一些检察机关从源头上加强线索管理，对办案过程中发现或接收的侦查活动违法线索和刑事控告举报线索等实行一個部门统一扎口管理，以求实现监督的合力。但因规定、流程不够细致，且重大监督事项案件办理情况尚未纳入考核体系，导致部门间配合不力，甚至职责权限不清，主动性监督缺乏，监督质效无法保证。

（二）立案标准不明确先前诉讼监督普遍采用“谁发现、谁启动、谁办理”的方式，多头管理，标准不一。自重大监督事项案件化办理模式实行以来，各地检察机关设置了立案程序，通过程序型启动来规范诉讼监督活动，即受案部门统一受理线索后交由检察长指定办案部门员额检察官办理，且受案部门对受理的监督线索进行初查、筛选，仅对可能上升且需要上升为案件的重大监督事项进行立案，在一定程度上缓解了标准混乱的问题。但因缺乏初查程度要求及立案标准的具体规定，相同情况处理不同的情况仍时有发生，甚至有时出现办案部门认为需要监督，受理部门认为口头监督即可的部门分歧，影响了监督的合力。

（三）调查核实不足案件化办理模式与先前诉讼监督“办事”模式的区别主要是前者更加注重调查核实，强调以证据为核心。调查核实是重大监督事项案件化办理的重心，也是关键一步，各地检察机关在试行该制度时均明确规定了调查核实的方法。但实践中，由于无法律层面的明文规定，调查核实工作的开展困难重重，普遍存在得不到相关人员配合的问题。这既包括公安机关或审判机关等配合，也包括社会其他部门和人员的配合，致使询问相关人员和调取相关证据均难度不小，调查核实严重不足。同时，调查核实需要花费大量的人力、时间，在未配备专门承办力量和侦查监督部门案多人少矛盾的双重作用下，承办人调查核实的积极性、主动性严重缺乏，更多的仍是就审查逮捕、审查起诉等案件卷宗中的材料进行固定。

（四）专门力量缺乏重大监督事项案件化办理，要求重调查、重证据、重落实，需要大量的人力、物力的投入方能将其从副业逐步转化为主业，提升监督的质效，树立监督的权威。但实践中重审查批捕、审查起诉等案件办理，轻侦查活动监督、审判监督等法律监督的问题仍然存在，各地在实行重大监督事项案件化办理的过程中几乎都是依托原有的办案力量及组织架构，如案件管理部门或控告申诉部门负责受理线索，承担审查逮捕职能的侦查监督部门或承担刑事执行监督的部门负责具体办理，专门从事重大监督事项案件化办理的力量几乎不存在，削弱了监督的地位。

三、完善重大监督事项案件化办理程序设计

（一）受理线索线索是启动监督的源头，重大监督事项案件化办理首先要解决的便是线索的来源与管理问题，包括线索从何而来，线索如何审查等。

关于线索的来源，信息共享平台的建设无疑是一剂良方，能够保证检察机关对侦查活动进展情况的知情权，便于检察机关及时发现并纠正不法行为。但监督与被监督从来就是一对矛盾，没有哪个执法单位真正愿意全方位开放自己的信息，在法律规定尚处于模糊地带的情况下，积极寻求上级检察机关、同级人大、政法委、政府等的支持便成了当下敦促执法单位参与信息共享平台建设、拓宽监督线索来源的最优选择。同时，检察机关内部需配备专门负责平台线索挖掘的检察人员，配备专门受理监督线索的人员，用专门力量、个人职责和绩效考核来增强线索来源的稳定性，增加线索被发现的可能性，并通过检察人员的主动、及时监督倒逼侦查活动依法进行。

线索审查，通常情况下仅指线索的初步审查，即对接收的线索进行初步的评估、筛选和初查，这一工作必须由专门的员额检察官亲自完成或专门检察官助理在员额检察官的指导下完成，以增强线索审查的严肃性、专业性。而评估筛选的依据则是重大监督事项案件化办理的范围，对现有证据材料或经初步调取的证据能够证实属于重大监督事项，且具有转案件的可能的线索，应填写建议移送立案审批表，呈分管检察长批准，对不属于重大监督事项且无法进一步调查核实的，应当及时制作不建议移送立案审批表，报分管检察长批准后及时答复线索提供人。

（二）立案立案是案件成立的标志，没有立案就不能称之为案件，且立案意味着侦查监督工作的正式启动，不可随意中断。立案环节的设立，是凸显重大监督事项案件化办理严肃性的关键一步，必须具有明确统一的立案标准。理论上，凡属于重大监督事项，且仍具备调查核实可能性的线索，均应当立案调查。但案件化办理讲究程序性，整个过程可能比较耗时耗力，应繁简分流。因重大监督事项涉及监督立案、监督撤案、侦查活动监督、追捕、追诉等各个类型的监督活动，立案标准不可能完全一致，需区分不同类型的监督活动设立不同的立案标准。

对于监督立案而言，立案的标准应当包括符合刑事立案条件、属于侦查机关管辖、侦查机关已发现该案件线索、有证据证明有犯罪事实、需要追究刑事责任、公安机关应当立案而未立案等，但其中“有证据证明有犯罪事实”和“需要追究刑事责任”的证据要求不等同审查批捕或审查起诉的证据要求，在此仅需有证据证实可能存在犯罪事实且不存在免除刑事责任情形即可，无需事实清楚、证据确实充分，否则也就没有立案调查和案件化办理的必要，直接监督立案即可。

对于监督撤案而言，立案的标准应当是有证据证实可能存在侦查机关对未触犯刑法的人、不符合犯罪主体资格的人、超过诉讼时效的人或者未达到立案标准的人立案等情形，或者可能存在检察机关以事实不清、证据不足为由不捕后侦查机关变更强制措施，超过一年未撤销案件等情形。

（三）调查核实重大监督事项案件化办理，就侦查监督而言，实际上就是对侦查机关立案或侦查活动是否违法进行调查取证的过程。需要明确两点：

一是调查核实不等于侦查。最高检侦查监督厅曾对侦查违法行为的调查核实规定了包括讯问嫌疑人、询问办案人员和诉讼参与人、调取案件材料、进行伤情、病情检查或者鉴定等方法。调查核实也可根据现有证据材料出具补充侦查提纲，指导侦查机关调取所需证据材料以调查核实重大监督事项。但需明确，调查核实不等于侦查，检察机关不得采取限制人身自由、财产权利的强制措施，不得影响案件的侦查，更不能自行查清犯罪事实并以此监督侦查机关立案或撤案，否则将导致职责不清、定位不准的问题，仅能在现有证据的基础上复核。

二是调查结果的证据化。证据是案件化办理的核心要素，是监督质量评估、监督权威树立的关键。重调查、重证据，方能做到监督有据。调查结果证据化，不仅仅是指调查结果以案卷或光盘等法定形式固定，也指调查结果依法定程序取得，即调查核实的证据应当具有合法性、真实性、关联性。调查的主体应当是两名以上检察人员，调查核实的程序可以参照侦查机关调取物证、书证、证人证言等的程序，但不得限制当事人人身或财产权利。

（四）审查决定重大监督事项案件化办理的另一个核心要素是程序，它意味着办理有明确的开始，也具有明确的结束，即具有规定的办案期限和明确的结案标准。审查决定就是在规定的办案期限内根据结案标准，通过对调查核实获取的证据进行分析论证，对严重违法侦查行为是否成立及如何纠正进行审查判断。考虑到不同类型的重大监督事项具有不同的调查核实难度，办理期限应当有所区分。但结案的标准是均是证据确实充分，既调查核实的现有证据能够证实公安机关存在严重的违法侦查行为、能够证实有犯罪事实确实存在且需追求刑事责任或者能够证实侦查机关立案决定不合法等。

如决定书面纠违或监督立案、监督撤案等，需注重决定宣告的公開化和仪式化，前者是指通过诉讼化审查、公开决定或公开送达等方式增强监督透明度和公正性，后者是指通过采取召集侦查人员、法制部门负责人、分管领导等有关人员在场宣告决定等规范化、仪式化方式宣告决定，而非只是送达一张文书，以增强监督的权威性。

（五）跟踪落实审查决定的作出，仅仅是案件化办理的结案，并不是代表流程结束，需要进一步跟踪落实，由专人定期询问落实情况，以保证监督取得实效。同时，给予侦查机关复查和复议的期限，允许侦查机关对纠正意见要求复查或复议。期限届满后，侦查机关未提出意见，也未整改的，基于侦查违法处置权的缺失，检察机关应及时层报上级检察机关或同级人大、政法委、政府等督促侦查机关及时纠正。

四、完善重大监督事项案件化办理的外部保障

重大监督事项案件化办理是一项重大尝试，不可能离开现有的法律框架和制度。为使该制度取得实质进展，除内部程序完善外，还需积极寻求外部协作。

（一）寻求立法支持宪法明确将检察机关定位为法律监督机关，但相关法律并没有明确对检察机关可采用的监督手段作出具体规定，在推行重大监督事项案件化办理时，检察人员根据最高检侦查监督厅规定的调查方法进行调查核实，常常得不到有关部门或人员的配合与支持，且作出监督决定后也依赖侦查机关的配合方能落到实处，缺乏监督刚性手段，尤其是反贪、反渎部门转隶后，职务犯罪侦查作为检察机关监督的隐形后盾消失，法律监督的权威大打折扣。因此，建议通过立法，强化检察机关的调查权，明确相关人员接受与配合调查的义务和拒绝的法律后果，增强监督的刚性，实现高质量监督与刚性监督的共振。

（二）加强与侦查机关的沟通、协作良性的检警关系是依法打击犯罪和保障人权的重要保证，也是侦查监督取得实质成效的重要基础。为消除侦查机关对重大监督事项案件化办理的顾虑和认识误区，检察机关应该通过联席会议、引导侦查、释法说理等方式加强与侦查机关的沟通协作，建立信息通报和共享机制拓宽线索来源，建立科学统一的案件质量评价体系缩小认识分歧，并通过完善提前介入、重大案件听取检察机关意见等制度树立专业形象，用良性的检警互动关系为重大监督事项案件化办理的落实保驾护航。

[ 参 考 文 献 ]

[1]於乾雄，马珣，黄露.推进重大监督事项案件化若干问题思考[J].中国检察官，2017（13）：44-47.

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[3]朱启鹤.对建立重大监督事项案件化办理模式的一点思考[J].法制博览，2017（36）：132.