【摘 要】 文章回顾了我国藏区社会治理现状、创新及具体实施情况。分析了藏区社会治理存在的社区自治能力弱、多元文化因素的存在与影响、社会治理参与主体单一、经济落后且发展不平衡等问题，提出了探析藏区社会治理思路：加强政府自身素养，提高领导治理能力;提高民众社会治理参与度;着重社会治理模式创新。

【关键词】 藏区;社会治理;创新;问题;思路

一、引言

在中央第六次西藏工作座谈会上习近平总书记总讲话强调“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”。随后在党的十八届三中全会中提出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式。在全球化进程中，少数民族地区的社会稳定成为关乎国家稳定的重要内容。藏区社会的长治久安是实现我国社会和谐稳定发展的前提。藏区社会治理模式的不断创新为藏区社会治理不断注入新鲜血液，使藏区各方面向越来越好的方面发展。加强和创新藏区社会治理模式是构建和谐社会的必然要求，也是促进藏区经济进步、人民生活富裕的前提条件。另一方面在国家和藏区积极进行社会治理的过程中，也存在着一些阻力。这些阻力来自于藏区多民族聚居的特殊性，如何合理而平稳的处理这些问题，如何将阻力化作动力进一步促进社会发展，经济进步是在藏区社会治理过程中值得思考的问题，也是治理过程中治理主体需要共同努力的方向。

二、藏区社会治理现状回瞻

1、藏区概况

藏区通常是指以藏族人口为主体的少数民族聚居地，包括所有藏族人口聚居的和有藏文化传播的地方。[1]主要分布在青藏高原和云贵高原上。从国家的行政建制上看，包括：藏族自治区;四川甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和木里藏族自治县;青海玉树藏族自治州、果洛藏族自治州、黄南、海南、海北和海西蒙古族藏族自治州;甘肃甘南藏族自治州和天祝藏族自治县;云南迪庆藏族自治州。总共1个自治区、10个自治州、2个自治县共147个县。面积约占我国国土面积的1/4，人口约占全国总人口的0.62%。[2]

2、社会治理概念与内涵

1995年全球治理委员会对“治理”的概念做出过界定，认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[3]而社会治理是指社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。

简单的说社会治理就是由特定的社会主体对社会事务进行管理。社会治理是帮助社会进步和经济发展的治理模式。社会治理理论是由西方提出来的，最早以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论。社会治理是一个国家发展开放进步过程中实施管理的方式，它同时也是制定和实施决策的过程。社会治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以社会治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。在我国，社会治理是由共产党领导下，由政府主导、公民参与等多方面治理主体，对社会公共事务进行公共治理的行为。是一个推动社会发展、社会和谐、社会稳定，改善民生，化解矛盾的治理过程。

3、藏區社会治理创新内容

（1）治理主体和方式多元化。确立以政府为主导，社会各方共同参与社会治理。也就是将单一的政府治理转变为全社会参与治理。在社会治理的过程中，除了政府之外，企事业单位，社会组织，公民都是社会治理的重要主体。[4]只有多方面参与社会治理，才能及时的了解民情民意，全面的掌握社会动向，平衡的推动藏区社会发展。在藏区社会存在着大量年轻劳动力外流的情况，但在信息化的时代背景下，政府同样可以通过科技手段使用电子网络使民众参与到社会治理的过程中来。如可以通过电话、视频、微信、电子邮件等方式实现民主决策。

（2）政府职能明晰。政府职能要明确，政府有哪些权利，怎样运行，适用条件是什么，行使边界等问题要有清晰的界限。政府不能大包大揽，也不可越俎代庖。政府要充分发挥其引导作用，但要明确某些领域的绝对领导。如在政治安全方面，必须由国家来掌控。基层政府应尽可能的提供公共服务，以弥补社会力量的不足。同时，在社会治理过程中，治理者的专业素养和熟悉藏区区情的程度是在藏区能够实现良好社会治理的重要因素。在藏区，宗教人士、地方长老、知识分子群体、致富能手等都是既有社会威望，又熟悉藏区区情的地方精英。[5]可将这类社会精英纳入社会治理队伍中，他们不但了解当地的民情民意，而且对于当地的风俗习惯也非常了解，这在对政府顺利展开工作有很大帮助，避免了一些不必要的矛盾，能够提高政府工作效率，同时也大大加强了政府公信力。

（3）自治、法治与德治。建立灵活、自治的基层社会结构，[6]以政府领导为前提，实现社区自治。在此过程中提高社区自我管理能力，根据当地社区实际情况，因地制宜形成多方参与的社会治理的新格局。在依法治藏的前提下，实现藏区宗教功能和社会治理合作化。合理利用藏区习惯法，将习惯法中适应藏区现代化治理的部分纳入藏区法律框架，形成完整、有利于藏区稳定发展的法律规范。[7]在处理社会纠纷时，依法治藏和以德治藏并存，尊重当地的习惯法和村规民约，做到公平合理。并充分发挥政府作用，科学制定和修改习惯法与村规民约，引导其走上科学法治的道路。物质治藏和精神治藏并重，在促进藏区经济发展的同时重视文化和宗教的力量。在社会治理过程中充分体现人文关怀，发展社区文化，转变民族观念，提升藏区人民对中华民族的文化认同。客观认识宗教对藏区民众产生的影响，依法严控寺庙和僧尼组织和参与危害社会稳定的活动，充分发挥宗教的正面力量推进藏区治理进程。

（4）创新实例。网格化社区治理模式。拉萨市结合当地实际情况，充分考虑了藏区社会的独特性，采用了网格化管理。将社区划分为很多个网格，并根据实际情况将其划分为住宅、企事业单位、宗教场所、综合等5种类型。并根据社会治安情况划分为日常管理、重点关注、综合治理3个等级。[8]每个网格都有相应的负责人，全面建立了网格化社会服务管理模式。这种社区治理模式既可以及时全面的了解社区居民的民情民意，也可以及时监测到社会稳定情况，并对不稳定矛头做出及时反应，促进藏区社会的稳定。

嵌入式社区管理模式。其社区特点为多民族聚居，居住形式为各民族相互嵌入。社区居民生活习惯多样，文化多元且价值观念多元。[9]政府、民众和其他社会组织通过对教育、医疗、经济等各方面社会公共资源的整合，不断协调各民族间的矛盾纠纷，优化资源配置，保持社会的稳定协调发展，共同实现基层社会的协同治理。这种社区治理模式可以增强公民的国家意识和公民意识，实现社会的稳定。

城乡同治社会治理模式。在民族社区治理过程中，将城市和农村作为一个有机整体，资源共享，优化发展空间，促进城乡一体化发展。推动城乡联合办公制度，提高办公效率，并大力发展农村公共基础设施建立，[10]以城带乡共同进步。这种社区治理模式有利于城乡民众共享公共服务，也有利于政府优化资源配置，方便其统筹管理，使得城乡经济、社会共同发展。

三、藏区社会治理影响因素

在社会治理过程中，也有阻碍其发展的因素。这些因素并不是绝对的，只要使用合理的方式去改变就可以将阻碍因素变成促进其发展的有利因素。但首先需要政府正确的认识这些问题之所以会出现的原因所在，并做出相应的整改措施，才能变不利为有利。下面分析了影响社会治理的不利因素：

1、社区自治能力弱

社区是社会有机体最基本的内容，谈到社会治理一定要说社区治理。在藏区有一个普遍的现象是社区自治能力弱，社区治理主体之间职责不清楚，加上社区管理人员的专业素质较差，导致社区治理能力进一步弱化。在很多社区还有基础设施不完善的现象，交通、医疗、卫生、社区活动场所等公共设施的欠缺为民众的生活带来极大的不便。流动人口数量大也是影响藏区社会治理的因素之一。在城市化背景下，有大量农牧民进入藏区城市社区，这为城市化建设增加了劳动力，但流动人口流动性大难以管理且缺少社会保障，在城市生活难以融入当地社区，虽然政府付出人力财力加大帮扶力度，但也不能从根本上解决问题。[11]总体来说，在社会治理的过程中，社区的自身素质不硬，应对突发事件能力欠缺，在治理过程中只有自上而下的指挥，而缺少自下而上的反馈，导致政府获取的信息不平衡，这些都成为社会治理过程中的阻碍。

2、多元文化因素的存在与影响

藏区是多民族聚居区，不同民族不同文化交织在一起，使得其对于同一个社会问题、法律政策等都有不同的认知和行为，所以文化的特殊性是藏区在社会治理过程中不可忽视的一个因素。各民族的不同历史发展、宗教习俗形成不同的文化认同，这种认同可以阻碍也可以促进社会发展，因此藏区多民族多元文化的现象同样对藏区治理带来了挑战。其中，宗教文化的挑战尤为突出。在藏区，“政教合一”的政治结构已经瓦解，但宗教对政治所产生的影响还在。藏传佛教对社会治理带来的负面影响不容小觑。藏传佛教还存在学经制度建设问题，僧尼跨地区学经问题，18岁以下未成年出家入寺问题等等，在藏区，寺院对于民众平常社会生活的影响非常大，有些地区信教民众之间的纠纷主要还是靠寺院和土司按藏律藏规、民间法、习惯法来调节。因此，在藏区社会治理的过程中文化因素对治理的影响还是很大的。

3、社会治理参与主体单一

在藏区，由于农牧民文化程度较低，口流动性较大，同时受到传统文化的影响，使得藏区民众参与公共决策的能力有限、参与意识薄弱。当然，民众参与度低也与社区工作方式有很大关系，长期以来形成了一种上面计划安排、下面落实执行的工作模式，而下面民众的声音并不能有效的传达到上层政府，这直接导致民众和其他社会团体对于社会治理的积极性不高，社会治理的主体依然是政府。在决策制定的过程中，由于缺少公民和社会其他团体的参与，政府对于一些社会事件的把握并没有那么清晰。从而导致政策涵盖的不够全面，造成的后果是对真实的社会状况无法深入了解，政策在实际实施的过程中有些民众或社会团体的利益无法得到保障，政策无法顺利进行，甚至引起民怨。

4、经济落后且发展不平衡

藏区经济与全国经济相比，发展速度慢，实力和竞争力都很弱。[12]由于地理环境和历史原因，藏区大部分经济以农牧业为主，而劳动力素质偏低，造成农牧业现代化程度低，出现成本大，收入低的现状。另一方面藏区多处于高山或草原地带，都为自然灾害频发的地區，泥石流、滑坡、地震、森林火灾等自然灾害对藏区的经济发展也形成了很大阻碍。同时经济增长缓慢也导致了社会公共服务的落后，科教文卫事业的发展滞后。加上少数民族语言，宗教，思想文化等各方面都有差异，在就业时也产生一定的困难。在农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距大，个人发展收到阻碍，家庭生活困难，地区发展滞后等原因的共同影响下，极易产生失衡心理，导致社会矛盾加剧，群体性事件增多。

四、藏区社会治理展望

在全球化背景下，随着社会的越来越发展和进步，藏区社会也进入了一个新时代。同时藏区旅游业发展越来越旺盛，有更多的人关注到藏区。藏区的社会稳定，经济发展随之成为焦点。在这种情况下，藏区的社会治理成效被越来越多的人关注。未来藏区社会治理应该走怎样的路，通过怎样的方式去走成为了更加值得思考的问题。以下是笔者对未来藏区社会治理的几点思考：

首先，从党的领导能力着手。加强党组织自身素质，提高领导治理能力，坚持以民为本、公平正义的原则，为创新社会治理模式打好基础。政府需要建立有效的信息网，提高危机敏感度，对突发事件有合理的应对措施和解决机制，将损失和负面影响最小化，保证藏区社会的长治久安。同时充分发挥政府作用，提高公共服务效率和质量，使资源配置最优化，实现人民利益最大化，为建成更好的服务型政府而努力

其次，提高民众社会治理参与度。加强对公共治理的宣传，让民众有意识的通过多种途径参与到公共治理的过程中。同时政府要充分考虑民众在社会治理决策过程中的建议和意见，形成民众和政府之间的良好互动，让决策更科学更贴近民意。将人民利益最大化放在第一位，从根本上消除社会不稳定因素，实现社会治理主体多元化，达到共同治理的目的。

最后，着重社会治理模式创新。治理模式的创新为藏区社会治理输入新鲜血液。不断调研藏区实际情况，借鉴和引用成功的社会治理模式案例。因地制宜的发展出适用于当地实际情况的社会治理模式。不断引进治理人才，科学探索社会治理模式，完善社会治理机制。政府厘清职责权利，以依法治藏为前提结合当地民俗民风合理处理社会矛盾，解决人民纠纷。在落实好惠民政策的同时，及时关注民生，及时解决民众生活中的困难。

【参考文献】

[1] 孙怀阳，陈贤敏.中国藏族人口与社会[M].北京：中国藏学出版社，1999.

[2] 陈昌文.简析藏区社区的类型和特征[D].四川.四川大学，2014.

[3] 何启林.藏区社会治理问题的思考——以青海藏区为例[D].青海.青海省社会主义学院，2014.

[4] 杨刚，鲁彩荣.社会治理创新中的多元主体问题分析[J].大理学院学报，2014（09）.

[5] 贾伟，李臣玲.村规民约与藏区基层社会治理研究——基于青海海南藏族自治州的田野调查[D].青海.青海民族大学，2016.

[6] 胡兴东.20世纪50年代以来云南藏区社会治理问题探索——以社会纠纷解决机制为中心的考察[D].上海.华东政法大学，2008.

[7] 陈井安，刘福敏.藏区治理体系现代化若干问题研究[J].中国藏学，2016（123）.

[8] 张继焦.城市网格化管理模式探讨——拉萨市调研报告[J].民族论坛，2015（369）.

[9] 胡洁.探索西藏社会治理新模式——嵌入式社区[J].西藏发展论坛，2016.

[10] 陈进，刘丽玲，侯颖.拉萨市城关区纳金乡藏热社区居委会社区治理体系实证调查报告[R].西藏：西藏大学，2013.

[11] 仙珠.青海藏区创新社会管理的特殊性与政策取向研究[D].青海.青海民族大学，2012.

[12] 中国藏学研究中心：西藏经济社会发展报告.新华社，2009.

【作者简介】

王雪莹，甘肃武威人，兰州大学西北少数民族研究中心研三硕士生，研究方向：民族社会学.