摘 要：在国有企业分类改革背景下，竞争性国企、功能性国企与公益类国企在主要目标、投资形式和评价体系方面均存在明显差别。在《民法总则》所确立的法人类型体系中，营利法人制度符合竞争性国企与功能性国企的组织和运行规则要求，但与公益类国企的功能定位不符。域外发达国家倾向于将公益类国企设置为 “特别法人”或“公法人”，而不是营利法人或企业法人，我国《全民所有制工业企业法》亦存在类似的制度安排。未来应当重构《民法总则》的法人类型体系，为国企分类改革提供制度依据。建议将法人分为公法人与私法人，公法人包含一般公法人（机关法人）和特别公法人，特别公法人下设基层群众性自治组织法人和公益性企业法人两类，后者与公益类国企对应；私法人则包含营利法人、非营利法人和特别私法人三类。

关键词：国企分类改革；公益类国企；民法总则；营利法人；特别法人

中图分类号： D923.1 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0091-08

作者简介：黎桦，湖北经济学院法学院教授 （湖北 武汉 430205）

《民法总则》第三章构建了新的法人类型体系，将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三类。学界对此多有指摘。立足于该问题，本文结合国企分类改革的大背景，通过分析国有企业的法人类型归属，来折射《民法总则》法人类型存在的一些问题。笔者意旨是，现行《民法总则》所设计的法人类型体系并未能为国企改革预留制度空间，尤其是针对分类改革下的公益类国企，无法在《民法总则》找到对应的法人类型，进而使该类国企法人治理结构的构建存在巨大的法律空白。未来的民法典制定应当深入检讨《民法总则》法人类型体系，通过制度修正，弥补上述缺陷。

一、分类改革背景下国有企业的法人类型归属与困惑

（一）《民法总则》中法人类型的制度设计

在《民法总则》出台之前，学界对法人类型的基本制度进行了多种设计，从公开的各类建议稿中，呈现的思路是，“营利法人与非营利法人”的分类模式和“社团法人与财团法人”的分类模式各占一半。前者主要立足于法人目的的不同，着眼于法人社会功能的发挥和实现，依此设计出不同的法人类型与法律规范；后者主要立足于法人成立的基础，更关注法人内部制度结构的差异，依此来实现对法人行为规则的确立张新宝：《从<民法通则>到<民法总则>：基于功能主义的法人分类》，《比较法研究》2017年第4期。。《民法总则》主要采纳了前一种分类模式，即总体倾向于将法人进行营利法人与非营利法人的“二分法”，后续又在此基础上设置了具有补充性质的特别法人制度在2016年《民法总则》三次审议稿中，前两次审议中的法人类型均仅包含营利法人与非营利法人两类，直至第三次审议稿才增加了特别法人制度。参见张新宝《从<民法通则>到<民法总则>：基于功能主义的法人分类》，《比较法研究》2017年第4期。。依《民法总则》第76条、第87条和第96条的规定，营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等；非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等；特别法人包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人。

《民法总则》所确立的上述法人类型体系并不是一个严谨的结构：对营利法人制度来说，它基本上是我国《公司法》所确立的企业法人治理结构的重述，并没有设置任何新的組织和运行规范；而对非营利法人制度来说，主要是针对近年来发展日趋发达的各类社会组织的一种立法回应，旨在解决实践中非营利法人屡次折射出的公信力不足的问题税兵：《非营利法人解释》，《法学研究》2007年第5期。，但由于相关规定过于概括，因而不能应对实践中的主要问题；至于在上述二者之外所设立的特别法人制度，其本质上并不是一类独立的法人类型，概念并不清晰明确，立法设计也不具有体系科学性谭启平，应建均：《“特别法人”问题追问——以<民法总则（草案）（三次审议稿）>为研究对象》，《社会科学》2017年第3期。。从法律条文来看，《民法总则》第三章第四节下设的七条内容，其实仅完成了对国家机关、农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织和基层群众性自治组织四类主体法人资格的“赋权”，没有进一步规定其法人治理结构和行为规则等问题刘振伟：《建立规范的特别法人治理结构》，《中国人大》2017年第10期。。换言之，目前的特别法人制度，实际上是以立法“兜底”的形式，将难以纳入到营利法人或非营利法人制度的几类特殊的法人类型予以单列有关特别法人制度的“兜底”性质，可通过该文献佐证：全国人大法律委员会副主任委员李适时在第十二届全国人大常委会第二十五次会议第一次全体会议上所作的《全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国民法总则（草案）>修改情况的汇报》。。从现实状况来看，机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人这四类法人在设立目的、组织形态、功能定位等方面均存在很大的差异性，其共同特征不能统合为一个独立法人类型。

（二）分类改革背景下国有企业的法人类型归属及困惑

分类改革是本轮国企改革的一项重要部署。根据2015年8月24日中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）第二节“分类推进国有企业改革”的相关规定，国有企业将按照商业类和公益类的基本分类方式设计改革规划，而商业类国企又进一步分为“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”（以下简称“竞争性国企”）和“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业”（以下简称“功能性国企”）两类。竞争性国企、功能性国企与公益类国企在主要目标、投资形式和评价体系方面均存在明显差别：从经营目标上来看，竞争性国企、功能性国企均按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动；而公益类国企则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。从投资形式上来看，竞争性国企原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；而功能性国企则要保持国有资本控股地位，仅支持非国有资本参股；至于公益类国企，则可采取国有独资形式，仅在条件具备时，推行投资主体多元化，一定程度上鼓励非国有企业参与经营。从评价体系上来看，竞争性国企要重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力；功能性国企则要在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核；公益类国企则主要考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力

由此可见，从公益类国企到功能性国企，再到竞争性国企，其经营目标和评价指标是一个从强调社会公益性到越来越强调市场化和营利性的渐变过程，而其投资形式则是一个对非国有资本的开放性越来越强的渐变过程。竞争性国企、功能性国企与公益类国企的分类改革规划意义重大，它意味着我国国企改革的类型化思路开始从以资本结构为标准的分类模式走向功能主义的分类模式，即根据政府在不同类型国有企业中的定位与职能，有针对性地设计出不同的“政企”关系顾功耘，胡改蓉：《国企改革的政府定位及制度重构》，《现代法学》2014年第3期。。在公益类国企中，政府的公共性职能是全面和彻底的，意味着其法人治理结构理应受到更多的公共限制；而在功能性国企中，政府的公共职能仅是有限和审慎的，其法人治理结构应当遵循市场化、股份制逻辑，政府仅保留一些特殊的公共限制；在竞争性国企中，政府不存在公共职能，应按照市场化逻辑设置法人治理结构，推行股份制改造，实现彻底的政企分开。

分类改革考验国有企业的法人类型归属问题。从民法基本理论来看，“企业”本身并不是一个独立的民事法律主体概念。在《民法总则》所设计的各类法律主体制度框架中，法人与非法人组织均包含一定形态的企业。《民法总则》第76条第二款规定，“营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。”第102条第二款规定，“非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”依此规定，企业中的个人独资企业、合伙企业为非法人组织，而以公司制企业为代表的其他企业，均属于营利法人，国有企业亦不例外。《民法总则》所确立的营利法人制度，是否能吸纳所有类型的国有企业？国企分类改革倾向于将国有企业分为商业类和公益类，商业类国企又可进一步分为竞争性与功能性两类国企。公益类国企、功能性国企和竞争性国企在功能定位、行为规则等方面均存在明显差异，这些差异是现行的营利法人制度所难以容纳的。

其一，营利法人制度将法人设立和运行的目的局限于“取得利润并分配给股东等出资人”的营利性目标，这并不符合三类国企的实际功能定位。对功能性国企和竞争性国企来说，它们还基本符合营利法人的营利性目标：依《意见》规定，功能性国企在考评指标上要以营利性为主，同时要求其满足“对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务”等社会功能性要求；而竞争性国企则完全以营利性为功能定位，对其考评指标完全依市场规则，考察其“经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力”。但对公益类国企来说，则并不苛求其营利性，虽然在国企改革的考评指标中并不完全排斥对其经营效率指标的考察，但其经营效率以服务于“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务”的社会公共性目标为基准，这已经完全不符合营利法人的功能定位。

其二，营利法人制度的法人治理结构表现为股东会、董事会、监事会之间的相互分工、相互制衡。在《民法总则》的相关法律条文中，并未直接使用了股东会、董事会、监事会的称呼，而是代之以“权力机构”、“执行机构”、“监督机构”等称呼指代。但从三类机构的职能设计与运行规则来看，它们本质上仅是《公司法》所确立的现代企业法人治理结构的高度概括和同义反复。之所以没有直接使用股东会、董事会、监事会的称呼，只不过是为了彰显《民法总则》中有关法人制度的基础性而已。从这个角度来看， 当前《民法总则》规则体系下的所谓“营利法人”，其与“企业法人”的内涵并无实质差别。公司法人治理结构实际上高度服务于营利性目标，各机构之间的分工与制衡，实质是为了解決出资人的委托代理问题，进而满足“取得利润并分配给股东等出资人”的最终功能定位。而对企业国有资产来说，它并不存在一个明确的享有收益权的股东，实践中主要以国资委这一法定机构代行出资人职责，换言之，国资委是企业国有资产在法律上的“股东”顾功耘，徐菲，罗培新等：《国资委履行出资人职责模式研究》，《科学发展》2012年第9期。。依此标准，竞争性国企和功能性国企均可与公司法人治理结构相容，毕竟二者的考评标准均将“国有资产保值增值”列为重要权重。与竞争性国企相比，功能型国企虽还在此之上附加了一定的社会功能性考察要求，但也并未根本背离满足出资人利益的营利性功能定位。公益类国企公司法人治理结构则体现出巨大的矛盾：在公益类国企的功能定位中，出资人利益是不重要的，而是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务等社会公共性目标为主要诉求。换言之，在“国有资产保值增值”与社会公共性目标发生冲突时，牺牲前者以成就后者的行为策略是应受到鼓励的。在这样的定位下，股东会、董事会、监事会的相互分工、相互制衡结构就失去了意义，因为在实现社会公共性目标的功能定位下，公司法人治理结构体现出的自治性是不必要的，而是需要来自政府部门的更为直接和彻底的管控，以凸显这类国企在保证公共福祉方面的作用；换言之，公益类国企不存在“政企分开”，它恰恰需要调“政企合一”，甚至有必要在这类国企的决策过程中强化党组织的地位和作用刘大洪，许丹琳：《党组织参与国企公司治理的路径与法律保障——以国企分类改革为视角》，《中南大学学报（社会科学版）》2017年第5期。。

综上所述，若按照当前《民法总则》所设置的营利法人的功能定位和治理结构来考察三类国企：竞争性国企与其完全契合；功能性国企与其基本契合；公益类国企与其基本不契合。进而言之，以营利性和公司法人治理结构的标准考察竞争性国企与功能性国企是适切的，而依此标准考察公益类国企，则会发生制度错位，不利于国企分类改革的推进。

二、“特别公法人”：公益类国有企业的法人类型再定位

（一）域外有关特别公法人制度的经验介绍

公益类国有企业之所以与当前的营利法人制度不切合，是因为这类国有企业本质上是在落实政府的公共服务职能，不具营利之实，仅有“企业”的外观而已。而这也正是此次国有企业分类改革的价值所在——通过区分不同的国有企业类型来改变过去“一刀切”的改革模式。重置政府与市场的边界，对于商业类国企，应主要通过市场机制发挥作用，政府要把它“还”给市场；而对于公益类国企，则为了确保提供公共产品或服务，要更多地由政府发挥主导作用谢丽媛：《国企分类改革中政府与市场的边界》，《社会科学动态》2017年第11期。。也正是由于两类国有企业价值定位不同，因之对投资多样性的态度亦存在差异，对于商业类国有企业，则要推进国有资本与非公资本的混合所有、混合经营段宏磊，刘大洪：《混合所有制改革与市场经济法律体系的完善》，《学习与实践》2015年第5期。，以此提高市场竞争效果和经济效率；而对公益类国有企业，则基于社会公共性目标的维护，原则上仍然要保持国有独资经营。从这个角度来看，公益类企业其实体现出更多的公法人的职能特色与运行目标，它应当构成一类“特别公法人”，与定位为私法人的企业法人制度并不相容。这一判断也与域外经验相符，事实上，域外普遍性地存在与中国的公益类国有企业相类似的制度设计，也没有将该类国有企业纳入到营利法人或企业法人的范畴，而是将其设置为一类“特别法人”或“公法人”。

新加坡的国有企业分类方式与运行机制与中国最为类似。改革开放以来，中国的历次国有企业改革均不同程度存在借鉴新加坡的做法。在新加坡，国有企业被分为两类，一类是特殊的法定机构，它们依照专门立法和政府主管部门的出资建立和运作，承担着特定的社会职能，以提供特定的公共服务为职能，不直接以营利为目的；另一类则类似于中国的商业型国企，政府设立若干控股公司对国有企业进行参股和控股，这些国有企业以营利为目的，依照《公司法》成立和运作顾功耘，胡改蓉：《国企改革的政府定位及制度重构》，《现代法学》2014年第3期。。

（二）特别公法人制度在中国：被遗忘的《全民所有制工业企业法》

域外相关制度经验折射出，对于这类以企业之“形”行政府职能之“实”的公益类国企，不应当适用营利法人的组织和运行规则，而应当设立一类特别的法人类型，依照这类国企的社会公共性职能，施以与之相适应的特殊的法律制度体系。事实上，中国并非完全不存在这一法人类型的制度设计，1988年即已实施的《全民所有制工业企业法》已然具备一个特别公法人制度的规则框架，只不过，伴随着社会主义市场经济改革的推进，在“建立公司法人治理结构”的主流国企改革思维潮流下，这一立法渐渐地被“遗忘”了。

对“全民所有制工业企业”这一特殊的国有企业类型，《全民所有制工业企业法》进行了一系列不同于今日的公司法人治理结构的制度设计。一方面，企业不实行股份制，而是保留计划经济时代的全民所有制，不引入非公资本，国有资本也不按照股份制划分为等额股份，企业的财产在形式上“属于全民所有”；另一方面，企业的内部组织治理机制也不遵循股东会、董事会、监事会相互分工制衡的现代法人治理结构，而是实行厂长（经理）负责制，这实际上是一种高度类似于行政机关内部组织形态的“一把手负责制”或曰“首长责任制”黎桦：《国企尬歌与国有资产流失风险的耦合性及法律治理》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2016年第2期。。以如今的眼光来看，这种治理结构存在着严重的政企不分、效益低下等问题。1993年11月，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出国企改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。隔年，《中华人民共和国公司法》出台。此后，以股份制和法人治理结构的现代企业制度成为国企改革的基本方向，具有显著的计划经济遗留色彩的全民所有制工业企业逐渐被边缘化朱锦清：《国有企业改革的法律调整》，清华大学出版社2013年版，第156-158页。。

值得注意的一个现象是，《全民所有制工业企业法》在现实中的适用尽管越来越促狭，但该法从未废止。个中原因在于，《公司法》所确立的法人治理结构确实应当构成以营利性、股份制、市场化改革为特点的国有企业的发展方向，但对于需要落实政府职能的特殊国企，全民所有制工业企业这种政企不分、不遵循股份制、不严格以营利为目的的“怪异”的企业治理结构，反而较为适切。正因為如此，改革开放四十年来，我国在一些严格关涉社会公共利益、不适合从事市场化改革的领域，依然坚持以全民所有制工业企业的形式设置国有企业。该类型企业最近一次适用可追溯至2013年，彼时，依照国务院机构改革和职能转变方案的要求，铁路行业实行政企分开，撤销铁道部，在交通部下设国家铁路总局，原铁道部所负责铁路经营由新成立的中国铁路总公司负责，该公司即为全民所有制工业企业。

因此，在国企分类改革的当下，《全民所有制工业企业法》不应继续被“遗忘”，而是应当得到“再生”，应当通过对其进行系统修正的形式，使其更加适应公益类国企的企业组织形态，建立起一个不同于公司法人治理结构的新型法人组织形态。但是，起码从目前《民法总则》有关法人类型的文本来看，它并没有为此提供制度空间，一方面，《民法总则》中的特别法人制度是一个封闭式的设计，除机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人四类之外，并未规定一些新生的或未命名的特别法人类型，这就使目前的特别法人制度无法容纳公益类国企法人。另一方面，从法律文义来看，《民法总则》规定的营利法人制度是可以容纳公益类国企法人的，根据第76条第二款的规定，“营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。”全民所有制工业企业显然可以纳入到“其他企业法人”的领域，从而使其呈现为一类不遵循公司治理结构的特殊营利法人形态。但是，在该节有关营利法人的所有一般规定中，都完全照搬了《公司法》的公司治理结构，并明令营利法人的设立是以“取得利润并分配给股东等出资人”为目的。依此解释，并结合《民法总则》作为民事法律制度基本法的定位，凡是不符合营利性目的、股份制结构、公司法人治理结构的“其他企业法人”组织形态，将有可能面临违法性评价，这反而进一步挤压了全民所有制工业企业的生存空间。

三、我国《民法总则》法人类型改进的基本设想

（一）《民法总则》中法人类型改进方案的选择

分析国企分类改革的障碍，总结借鉴域外特别公法人制度经验，现行《民法总则》所设计的法人类型体系必须做出改进，以期为国企分类改革尤其是公益类国企的长足发展提供制度空间。整体来说，《民法总则》中的法人类型改进思路有“小改”和“大改”两个方案。

“小改”的思路是，不改变《民法总则》所确立的整体法人类型框架，但通过对法人类型进行细微调整的形式，为公益类国企法人提供合法空间。“小改”方案的优点在于制度变更成本较低，仅需要对《民法总则》中的部分条款进行细微调整即可，并未影响整体的法人类型框架。可以想到的做法有二：一为调整营利法人制度的子类型，明确在有限责任公司、股份有限公司之外存在的其他企业法人类型，使其与公司法人治理结构并行，在营利法人的内涵界定上，则要适度淡化“营利性”的概念，使其与公益类企业法人制度能够相容；二为调整特别法人制度的子类型，增设“特别企业法人”为一类新型的特别法人制度。

但是，“小改”方案存在着难以回避的问题，即并未改变《民法总则》在法人制度立法中既存的结构性缺陷。众所周知，《民法总则》实际上是近年来我国民法典制定活动中的重要一环。《民法总则》中的法人类型框架将成为民法典有关民事法律主体制度基石性的设计。但是，即便不考虑国企分类改革的问题，目前有关法人制度的体例设计也颇具争议：它只解决了法人的“归类”问题，但并未清晰地构建出各类法人制度具体的组织和运行规则。对于营利法人，由于《公司法》的制度设计已然充分，《民法总则》关涉该部分内容仅起到一个重述的作用，并未提供新的法律规则，实务中出现营利法人相关问题时，仍然要从《公司法》中寻得适用依据，而不是诉诸《民法总则》；对于非营利法人，由于不存在一部类似于《公司法》的特别立法，《民法总则》所设置的相关规则显得过于概括性，法律适用过程中，这部分规则会显得捉襟见肘；对于特别法人，更是存在重大的制度空白，《民法总则》仅仅完成了四类主体法人地位的“赋权”，除此之外，几乎不包含有关这几类法人组织和运行的实际规则。这种立法模式凸显了《民法总则》法人制度的结构性危机，即在法人制度的“外接”与“内设”的选择中有关民事法律制度“外接”和“内设”的关系的分析可参见苏永钦：《走入新世纪的私法自治》，中国政法大学出版社2002年版，第9-14页。，严重依赖通过单行立法或特别立法的形式所设立的“外接”型法律制度。“只有当特别立法没有相关规定的时候，才转向传统法典以寻觅判案的依据”＼[美＼]约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系（第二版）》，顾培东，禄正平译，法律出版社2004年版，第159页。，即使在“外接”型法律制度不完备的情况下，《民法总则》所“内设”的过于概括性的规定也无法提供真正的制度指引。换言之，《民法总则》所确立的法人类型体系，变成了实践价值极为狭窄的、仅具有强烈形式理性特征的法律规范。在这样的规范体系下，公益类国企仅可通过部分法律条文的“小改”获得一个合法性身份，而其组织和运行规则仍需单行立法、特别立法的形式建立若干具体性的规范，在那之前，国企分类改革的制度保障依然处于 “空中楼阁”状态。

因此，“小改”难以从根本上解决问题。如果想通过《民法总则》所确立的法人类型体系为公益类国企提供一个精准和全面的法律规范，必须立足于法人类型体系的“大改”。这种“大改”既要重构法人类型的基本框架，又要丰盈各个具体法人类型的组织和运行规则。

（二）《民法总则》中法人类型体系的重构

《民法总则》法人制度的“大改”即是要重构其法人类型体系，并在此基础上进一步明确各类法人的组织和运行规则，为国企分类改革的推行确立民事法律主体制度层面的依据。

如前所述，《民法总则》的现行法人类型体系遵循的逻辑是：首先将实践运行中已经较为成熟的营利法人和非营利法人类型明确下来，然后将其他一系列难以归类为二者的法人类型以“兜底”的形式统一列为特别法人。这种分类逻辑使目前的特别法人制度并不具有体系科学性谭启平，应建均：《“特别法人”问题追问——以<民法总则（草案）（三次审议稿）>为研究对象》，《社会科学》2017年第3期。。机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人这四类法人在设立目的、组织形态、功能定位等方面均具有很强的差异性，并不具有统合为一个独立法人类型的共同特征。从性质上来看，机关法人属于公法人；城镇农村的合作经济组织法人其实是一种介于营利法人与非营利法人之间的“互益法人”互益法人在很多英美法系国家是一类独立的法人类型。在美国很多州的法人类型立法中，并不是采用营利法人与非营利法人的二分法，而是将法人分为营利法人、公益法人和居于二者之间的互益法人三类。互益法人解决的法人成员之间的互助性需求，如各类“商会、行业协会和工会，然后是各种形式的联盟、俱乐部、合作社、同乡会、同学会、研究会、学会、有着共同的爱好和兴趣的人们之间组成的以‘社或者‘家等名义登记成立的法人”。详细的分析可参见陈晓军《论互益性法人》，《比较法研究》2008年第3期。；农村集体经济组织法人则基于中国农村特殊的集体所有制关系所产生，但吊诡的是，与该类法人的功能定位极为类似的城市小区业主大会，也是基于维护和监督共同所有关系产生和运行，却并未被列为一类特別法人学术研究中已具有对业主大会法人属性的探讨，参见邱燕《业主自治下的业主大会法人化》，上海社科院硕士学位论文，2017年5月。实践中也有小区业主大会通过在民政局注册为“社会团体”的形式获得法人资格，参见黄宇翔，苗丽娜《温州一小区业主大会首获法人资格》，《和谐社区通讯》2013年第2期。与业主大会相比，集体经济组织之所以在《民法总则》中获得了法人类型的认可，其主要原因在于，农村集体所有制是一个具有公法意义的社会制度，它更容易受到立法者的关注，而小区的建筑物区分所有权和相邻关系问题等，则是纯粹私法意义上的。；而基层群众性自治组织法人脱胎于中国特殊的基层自治体制，在实践中表现为居民委员会和村民委员会，它们不被作为一级政府，但在实践中发挥有重要的管理、教育和服务功能，如按照英国的法人类型划分，它们其实也是一类“准行政机关”，亦属于特别公法人的一类。

因此，重构《民法总则》中法人类型体系，应依托于对上述诸多纷繁复杂、性质不一的特别法人类型的“再分类”，使法人类型体系层次化、科学化和周延化。笔者所推介的重构方案是，首先将法人分为公法人与私法人，公法人包含一般公法人（机关法人）和特别公法人，特别公法人下设基层群众性自治组织法人和公益性企业法人两类，后者即对应于公益类国企；私法人则包含营利法人、非营利法人和特别私法人三类，前两类的内涵与当前《民法总则》的规定相同，而特别私法人则包含城镇农村的合作经济组织法人、农村集体经济组织法人和小区业主大会法人三类。这一法人类型体系重构方案的优点在于：其一，提高了法人类型的层次性，将原来的双层法人类型体系进化为三层类型体系，且令分类标准更科学，在该种分类方式下，每一法人类型均对应同一性质的组织和运行规则，不再存在“兜底”式的特别法人制度设计。其二，该分类方案健全了在《民法总则》中规范内容极少的公法人制度。通过单独建立公法人类型体系的形式，《民法总则》中的法人制度将有一个完整的章节对公法人的基本组织和运行规范进行规定；而在特别公法人制度中，亦将设计公益类企业法人的若干特殊规范，使其与私法人制度中的营利法人呈现出差异化设计。

重構法人类型体系，《民法总则》将形成一个符合实践需求的特别公法人制度体系。在相关法律条文的设计中，应当令公益类企业法人呈现出与营利法人相异的组织和运行规则。其一，法人的产生不依赖于出资人的合意，而是依据特定的法律、法规之授权，以落实政府职能为目的；其二，法人的组织规则不适用股份制，不将出资划分成等额股份，原则上由国有资本独资运营，在条件成熟时可以通过合同形式鼓励非国有企业参与经营，但为保障社会公益性目标的实现，并不直接在出资权层面搞多种所有制经营；其三，法人的运行规则不适用股东会、董事会、监事会相互分工、相互制衡的法人治理结构，而是一定程度上向行政机关的运行规则靠拢，决议过程要更加体现政府基于公共服务目标所施加的控制。

结 语

国企分类改革的现实需求，要求我们立足于企业功能定位来设置与之相适应的组织、运行规则和考评体系。而《民法总则》目前所确立的法人类型体系和现有的民事法律主体制度显然无法充分回应这一重要的改革规划。公益类国企在目前的法人类型体系中定位尴尬，既有的营利法人制度与其难以相容，这将为未来国企分类改革的顺利推行制造障碍，而适时地对《民法总则》的法人类型体系进行重构，确立与公益类国企功能定位相适应的特别公法人制度，可以有效化解上述困局。希望本文能够有助于进一步推进国企改革和民事法律主体制度相关问题的探讨，进而助推经济体制深化改革与法律修正。

（责任编辑：李林华）

Abstract：Under the background of the classification reform of state-owned enterprises， there are significant differences in the main objectives， investment forms and evaluation systems between competitive state-owned enterprises， functional state-owned enterprises and public welfare state-owned enterprises. In the legal person type system established by the “General Principles of Civil Law”， the for-profit legal person system meets the requirements of the organization and operation rules of competitive state-owned enterprises and functional state-owned enterprises， but it does not conform to the functional orientation of public welfare state-owned enterprises. Developed countries tend to set public welfare state-owned enterprises as “special legal persons” or“public legal persons” rather than for-profit legal persons or corporate legal persons. There are similar institutional arrangements in china—— “Law on Industrial Enterprises under the Ownership”. In the future， we should reconstruct the legal person type system of the“General Principles of Civil Law”and provide an institutional basis for the classification reform of state-owned enterprises. It is suggested that legal persons be divided into public legal persons and private legal persons. Public legal persons include general public legal persons （institutional legal persons） and special public legal persons. Special public legal persons include two types of grassroots mass autonomous organization legal persons and public welfare enterprise legal persons. The latter corresponds to public welfare state-owned enterprises； private legal persons It includes three types of for-profit corporations， non-profit corporations and special privae corporations.

Keywords：Classification Reform of State-owned Enterprises；Public Welfare State-owned Enterprises；General Provisions of Civil law；Profit Legal Person；Special Legal Person