张海燕

关键词长三角 区域立法 协作模式

一、长三角区域协作立法的发展瓶颈与成因分析

从长期的实践探索来看，长三角区域地方立法协作采用的是松散型协作模式。采用这种模式，是由诸多客观因素决定的，长三角各省市间立法主体数量庞大，各地立法主体情况较复杂，管辖的区域不同，且互不隶属，在立法中存在诸多问题。

（一）立法主体数量庞大，层级多元

除了上海的情况相对简单，在江苏省和浙江省省域区划范围内，存在杭州市、南京市等较大市的地方人民政府和地方人大及其常委会，2015年《立法法》出台，在某些事项上，设区的市也有立法权;同时，浙江省、安徽省、江苏省省级的人大及其常委会和省级人民政府也拥有立法权。如果由这些不同层次和位阶的地方立法主体共同参与立法协调，具有较大的复杂性。立法協作不仅包括横向上的协作还包括纵向上的协作，一个立法事项往往需要经过多项审批才能完成。长期以来，降低了立法主体协作立法的积极主动性，多个部门协作推进，却依然出现立法不统一的现象。

（二）立法主角为政府，主体单一

从立法主体上看，各省市的政府机构为区域协作立法的主体，人大的协作作用相对较少。在人大的立法协作上，已有人大主任座谈会机制，但是没有得到足够的重视。2009年，制定了《沪苏浙人大常委会主任座谈会议制度》，其合作方式是松散而随意的，立法协调成果较少。长期以来，由于受到经济、政治、社会文化制度等因素的影响，长三角区域政府间在立法协作上较松散，在特定区域、特定事项、特定时间完成的事项，形成的政策及协议的约束力较弱，且因政府工作的重心转移，其持久性也会降低。

同时，立法主体之间权责不清，协作主体单一，导致政府承担过多的立法责任，对于区域立法质量都造成了不利影响。

（三）立法协调的方式和内容尚无定论

查阅现有的理论研究资料，在协调方式上，区域协作立法缺乏法律支撑，相关法律依据待补充完善，在立法主体参与区域发展治理方面，大多采用上级部门介入的立法方法、待办事项信息交流或者在某些相同事项上采取同步立法。在实践中，各个立法阶段及环节应该采用何种协调方式，没有形成健全的机制与模式。缺乏具体的指导方案，也未形成一套完整的理论依据。

“从理论上看，区域地方立法协调的内容包括立法活动本身和区域公共事务两个方面。”通常，立法活动包括准备阶段、由法案到法、完善阶段三个阶段。具体而言，“立法所涉及的问题、领域和各种关系往往是比较复杂的。立法中的问题往往也没有唯一答案，过程不同，解决问题的方案也不同。”协作立法需要协调所涉及区域内的各项问题，它实际上包含了非常复杂的内容，立法活动的过程就是调整处理这些复杂内容的过程。

（四）立法领域面窄，深度不足

长三角区域有立法权的地方立法主体较多，形成了众多不同层次、阶位的法律文件。这些已有的地方性法律法规，对当地经济的发展起到了重要作用，但是在区域协作立法时又无法绕道而行，阻碍了协作立法。另一方面，各地方主体受地方利益驱动，对于一些非紧迫性问题缺乏协作立法，导致区域协作立法领域面不够广泛。在区域内一些利益冲突较大的领域，存在立法困难的问题，在协作立法上主要依靠中央立法的指导。

由于对于立法项目研究不充分、缺乏立法经验。在立法深度上，协作立法未有深层次的规范。

（五）立法协作过程中的地方利益调整

长三角各地在推进国家一体化发展战略过程中，既存在利益冲突也存在相互协作，共同发展。据统计，长三角地区的产业同构率达到80%。产业结构的同质化使得各地区间的利益竞争激烈，为了推进各自区域内的发展，这种竞争不仅存在于企业之间，更上升为政府间的竞争。出现了行政垄断、地方保护等不利于地方协同发展的现象。这往往割裂的是区域间的合作，最终整个区域的整体利益将受到损害。

从长三角一体化发展的角度出发，就需要对于区域各方利益做出调整，如何破除地方法律保护，在协作立法中合理平衡各方利益，这是区域协作立法需要解决考虑的重要现实问题。要实现长三角区域经济协调快速发展，必须维护、建立统一的区域市场经济法律机制，促进各地区各生产要素在市场机制下合理流动，健全法律，为市场在长三角区域内资源的优化配置做好保障。

二、长三角区域协作立法的模式探讨

长三角的全面协同发展，是个具有高度宏观性的内容，立法层面的完善导向，除了中央推动之外，更重要的是地方协同立法。地方协同立法包括已有法律、规章的整合，以及新增法律、规章的制定。要更好地推动区域性法律的制定以及现有法律规范的整合，就要不断完善长三角区域立法协作机制，为区域社会、经济、环保等各方面发展创造良好的法治环境。

（一）设立长三角区域立法协调机构

针对当前的立法现状及局势，可以借鉴美国区域合作的部分立法经验。美国的区域委员会和政府联合会，开展了一些立法协调的工作，主要针对地方政府、联邦和出现的重大的项目开展协调，关于一些特定事物可制定解决政策，为成员提供一个平台论坛供讨论。我们可以借鉴美国在协作立法上采用的模式，设立长三角立法协调委员会。其主要成员由长三角地区各省市以及设区市的人大及其常委会、人民政府负责人组成，还可以邀请经济、法律、管理等相关领域的专家组成。专家要能代表各地区各方利益，也可以纳入具有丰富立法经验的人员，可以将部分人大的工作人员作为兼职人员纳入到委员会，这样可提高办事效率。

从法律上讲，立法协调委员会无独立的立法权，其主要的工作职责是开展协调，专门针对长三角区域立法以及区域内法制保障的有关工作，推进构建立法协调体制机制。立法协调委员会在运作上，需要结合现有的立法程序，与地方人大及其常委会开展密切的合作与配合。在工作方式上，可将定期会议和临时会议相结合，立法协调委员会要实现运作，需要与地方人大及其常委会开展合作，密切配合，并且借助于现有的立法程序开展工作。通过定期会议和临时会议的方式，委员会各成员针对相关问题开展讨论，共同研究制定相关立法规定以及长三角各省市地方立法工作协议。在年度人大定期会议之前，定期召开年度会议。

立法协调委员会对于区域内已制定的法律、法规的执行情况也可以监督，对于法律、法规在执行过程中出现的问题以及待完善的部分，应及时向各级人大和政府提供改进的意见与建议。

（二）建立长三角地区立法协作机制

由各省市范围内有立法权的人大及其常委会积极参与到具体的区域立法协作工作当中。可从三方面来开展长三角地区立法协作：

1.确立立法规划，区域共同协作制定新法规

制定长三角区域内年度立法规划，首先要立足于长三角各地区经济社会发展现状的基础上，在长三角整体立法规划框架下。可在交通领域、人才开发以及环境立法等方面，制定统一的长三角区域性法规。研究制定区域性统一法规，将大大减少区域法规冲突。同时将立法调研、立法起草等大量立法成本降低了，节约了立法成本。

区域性统一法规的制定在具体操作上，可由长三角立法协调委员会具体开展前期的调研、组织、协调工作，组织草案编写，在草案完成后提请全国人大常委会或国务院批准。例如在2003年，制定了用来协调解决人事冲突的《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，由苏浙沪三地共同签署。交通部组织制定了《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》，它综合考虑铁路、航空网络体系，打破了区域、行业、体制的限制，做出了很好的范例。

2.规范完善现有规章协议

在实际运作中，立法协调委员会、各省市人大及其常委会以及政府三方应加大合作力度，对于现有的宣言、协议书、意见书等，立法协调委员会和各省市人大及其常委会要及时推进进一步完善和规范。在实际运作中，人大的立法通常相对滞后于政府制定的规章，但是由人大制定的法律法規具有更高的效力等级。

因此，加强立法协调委员会、各省市人大及其常委会与行政部门在区域协作立法上的沟通，提高区域人大立法的质量、效率。

对于长三角地区现有冲突法规的修正或废止，可大大节约立法和执法成本，避免资源浪费，同时达到了区域内协调立法的效果。

3.充分发挥人大及其常委会立法保障职能

随着国家法制化建设进程以及长三角一体化进程的加快推进，人大及其常委会在立法和法制保障中显得尤为重要，长三角区域内各省市级人大及其常委会在区域立法的模式、体制机制上应积极开展研究、探索，开拓一条区域立法新模式，加快健全完善立法协作体制机制，加为推进长三角区域法制建设和区域立法提供保障，为长三角一体化发展助力。

（三）构建开放式的区域协作立法模式

区域地方立法应当为其他规范，如合作协议、公共政策、习惯法等留有余地，但同时要能够发挥区域内整体立法协调作用，对于一些规范无法调整的，区域地方立法协调应当给与及时的补充完善。

长三角区域发展与治理是涉及区域内所有主体的公共事务，而并非政府一方主体的事务，只有各方相互协作，区域才会得到更好的发展，达到区域治理的目标，才能共享区域发展与治理的成果。合作共治模式是一种“治理者从注重国家单边决策、承担全部治国责任的传统治理模式，转变为寻求国家与公民在政府、市场与社会公共领域的全面合作，实现多主体共同治理国家、多主体共同分担治国责任的新型治理模式。”应该在长三角地方立法协作中融入合作共治的理念，根据该理念，长三角地方立法协作应该让各类市场主体、社会组织和公民个体都参与其中，这样才能全面代表各方的利益诉求。长三角地方立法协调不应仅仅是各地方政府乃至中央政府的事，而是全面参与的一个过程。在协调内容、协调方式及协调过程上采取开放性的做法，只要与长三角经济社会发展以及区域治理相关的公共事务，都可以纳入立法协调的内容。

“在当下及往后，长三角区域地方立法协调应服务于‘政府引导、企业主体、社会参与的长三角区域合作新格局。”长三角地方立法协调应增强区域合作活力，形成以政府为引领，以企业为开展主体，全社会共同参与的区域合作新格局。