文夏挺峰

近年来，虽然一些新建和部分改扩建居民小区逐步起用了管道天燃气，但从总体上来看，液化石油气气瓶仍然在各大中城市的一些老旧小区、城乡结合部和大量餐饮企业广泛分布使用，因此一旦发生气瓶爆炸事故，后果将不堪设想。2016年A省W市某餐饮企业发生气瓶爆炸事故，就造成一次死亡17人的特别严重后果，事件迅速在全国各地引起广泛的舆论关注，影响十分恶劣。又据国内某知名网站燃气爆炸微信公众平台收录统计，2017年全国共发生燃气爆炸事故950起，其中室内燃气爆炸事故680起，导致死亡104人、受伤1100余人的严重后果，经过数据分析，上述事故中大部分都是液化石油气气瓶爆炸事故。因此，尽管天然气管道工程在不断扩大其使用范围，但液化石油气气瓶监管工作仍然面临着较大压力，其安全形势不容小觑。

长期以来，为确保气瓶的安全使用，杜绝各类气瓶安全事故，各级质监部门对于气瓶充装企业违反法律法规，不按安全技术规范充装过期瓶、报废瓶、非自有瓶等违法行为一直予以严厉打击，保持监管的高压态势，一定程度上提升了气瓶监管工作的实效。但是，对于气瓶充装企业应当如何落实气瓶充装前后检查记录制度，一直困扰着监管部门和执法工作者，今天笔者就这个问题谈谈几点自己的看法：

建立并落实气瓶充装前后检查记录制度的重要性

2014年施行的《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特设法》）第四十九条第二款明确规定了“ 充装单位应当建立充装前后的检查、记录制度，禁止对不符合安全技术规范要求的移动式压力容器和气瓶进行充装。”不少同志将这一条款与2003年由国务院颁布施行的《特种设备安全监察条例》（以下简称《特设条例》）第二十二条比对后发现，《特设法》四十九条第二款的内容在《特设条例》第二十二条中并未体现，因此认为《特设法》第四十九条是在《特设条例》第二十二条的基础上新增的，是对《特设条例》的立法修正，其实这种观点不太正确。

尽管《特设条例》第二十二条并没有明确充装企业应当建立并实行气瓶充装前后检查记录制度，但《特设条例》在罚则第八十条第二款中明文规定“移动式压力容器、气瓶充装单位未按照安全技术规范的要求进行充装活动的，由特种设备安全监督管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下罚款；情节严重的，撤销其充装资格。”也就是说《特设条例》第八十条第二款强调了气瓶充装企业必须按照安全技术规范的要求进行充装活动，而结合安全技术规范的有关要求，我们发现这一条文实际上涵盖了两点：一是企业进行充装的气瓶其自身质量应当符合安全技术规范的要求。二是企业的充装活动也必须符合安全技术规范的要求。根据与《特设条例》配套使用的原《气瓶安全监察规程》（该规程现已废止）第五十九条曾规定：“充装企业应当在气瓶充装前进行检查并记录”，第六十五条第5目曾规定“充装企业对气瓶记录的内容为气瓶编号、气瓶容积、实际充装量、发现的异常情况、检查者、充装日期等要素”。综上，《气瓶安全监察规程》不仅明确了企业气瓶充装前后检查记录制度，同时还规定了检查记录的具体内容，如果充装企业未能按照上述规范的要求进行充装活动，特种设备监管部门完全可以根据《特设条例》的有关规定对企业予以行政处罚。由此可见，充装企业应当建立并实行气瓶充装前后检查记录制度一直以来就受到原质检总局的高度重视，并以安全技术规范的形式明文予以确定。同时，因为这项制度极其重要，在《特设法》的制定过程中，将其法律位阶由行政法规上升到法律，为监管部门依法管理充装企业，打击违法充装行为提供了厚实的法律保障。因此不难看出，气瓶充装企业建立并落实气瓶充装前后检查记录制度的重要性已经不言而喻。

认定企业未按规定落实气瓶充装前后检查记录制度的难点，通常认定企业有无建立气瓶充装前后检查记录制度比较简单，但是判断企业有无落实或者充分落实该项制度则比较困难。就目前客观情况来看，具体有以下三点：

一是建立检查、记录制度方面：在实际工作中，有的同志认为《特设法》第四十九条第二款虽然明确了充装企业应当建立气瓶充装前后检查记录制度，但是没有明确企业应当实行该制度。因此，根据该条款的具体表述，同时根据行政相对人“法无禁止即可为”的原则，充装企业的责任义务仅仅限于建立该制度即可，并不必然应当落实该制度，对企业未落实该制度予以行政处罚于法无据，而造成这一不合理的结果是因为《特设法》存在立法缺陷。

二是如何落实制度方面：在《特设法》施行后，原质检总局于2014年9月5日颁布了《气瓶安全技术监察规程》，作为与《特设法》配套使用的安全技术规范，该规程在第6.1.5部分中详细明确了：“气瓶充装单位应当按照相应标准的规定，在气瓶充装前和充装后，由取得气瓶充装作业人员证书的人员对气瓶逐只进行检查，并做好检查记录和充装记录，检查记录和充装记录保存时间不少于12个月。气瓶发生事故后，充装单位应当提供真实、可追踪的检查记录和充装记录，不能提供检查记录和充装记录或者记录与实际不符的，应当依法追究气瓶充装单位的责任。”有的同志认为上述内容要求充装单位应当对气瓶逐只检查并逐只记录，因为检查行为与记录行为在动作上具有连贯性。而有的同志则认为该技术规范只是明确了充装单位应当对气瓶予以逐只检查，但并未明确企业必须逐只记录。

三是企业是否应当承担法律责任方面：在具体监管过程中，如果充装企业被认定未按照《气瓶安全技术监察规程》的要求落实检查记录制度，是否应当对企业予以行政处罚呢？有的同志认为《监察规程》已经明确了企业存在上述违规情形时，应当承担法律责任。但有的同志则认为充装企业有义务做好气瓶充装前后检查记录，但即使这项工作未落实到位，也不必然导致承担法律责任，只有在发生气瓶安全事故时，充装企业如果不能提供检查记录和充装记录以及记录与实际不符的，才应当被追究法律责任。

应该说，上述各种观点均体现了监管部门和执法人员认真思考，钻研业务，秉持依法行政、合理行政的审慎态度，力求在监管工作既要对充装企业违法违规行为予以严厉打击，又要避免凭借个人主观意志作出错误的行政处罚。

笔者认为，无论是监管工作，还是执法工作，在具体法律法规的理解和运用上，不能断章取义，而是要系统性地把法律原则、法律条文、行政法规、部门规章和技术性规范有机结合起来，从立法原则、法理依据、法律价值和公益效果等角度，从整体上去理解并领会立法意图，把握具体法条的价值取向，明确行政监管的原则和要求，坚持“法有授权即可为”的行政思路，确保每一项具体行政行为都能做到于法有据，于理可行，这样才能最大限度的正确运用法律，避免违法行政。

对上述几种观点的剖析意见

一是企业必须承担实施充装前后检查、记录制度的义务。虽然《特设法》第四十九条第二款并未加以“实行”二字以明确充装企业必须落实气瓶充装前后检查记录制度，但是把《特设法》和《气瓶安全技术监察规程》结合起来看，充装企业应当实行此项制度是十分明了的事情。

《特设法》第八十五条第一款第（一）项明确了充装企业未按照规定实施充装前后检查、记录制度，应当责令改正，处二万元以上二十万元以下罚款，情节严重的，吊销充装许可证，从这一条文来看，充装企业的责任和义务不仅仅限于建立检查记录制度即可，同时必须实行该制度。尽管有人认为此处“未按照规定实施充装前后检查、记录制度”中的“规定”并未在特设法中具体明确，因此监管部门无权让充装企业为一个不明确的“规定”承担法律责任，但是对于特种设备生产经营企业来说，对其具有法律约束力和行政约束力的不仅包含各种法律法规，同时也应当包括各种规章、技术规范和标准，而前文所述，《气瓶安全技术监察规程》第6.1.5部分已经明确了充装企业应该实行该制度。同时《特设法》第八十五条第一款第（一）项强调的是“未按照规定实施充装前后检查、记录制度”，此处并没有限定所述“规定”必须是法律位阶的规定，因此，对特种设备生产经营企业具有法律约束力和行政约束力的技术规范的规定应当包含在内。

下面，笔者进一步从立法原则和法理依据进行阐述。《特设法》第一条明确“为了加强特种设备安全工作，预防特种设备事故，保障人身和财产安全，促进经济社会发展，制定本法。”这一条开宗明义地强调了《特设法》的立法目的，体现了《特设法》的法律价值取向。从法律适用原则来讲，法律条文有明确意思的适用法律条文，法律条文意思表述不明确时适用法律原则，因为法律原则不仅决定了一部法律的性质、内容和价值取向，也是一部法律实现内部和谐统一的保证。如果片面地把《特设法》第四十九条第二款理解成充装企业仅仅只需要建立气瓶充装前后检查记录制度即可，是否实行该制度则无关紧要，那么要求充装企业建立这一制度也只是流于形式，根本无法实现《特设法》“预防特种设备事故，保障人身和财产安全，促进经济社会发展”的立法目的和价值取向，是否建立这一制度也就毫无意义。

二是充装企业制作充装前后检查记录并不必然要求逐只记录。前文所述《监察规程》的相应条款具体表述是“气瓶充装单位应当按照相应标准的规定，在气瓶充装前和充装后，由取得气瓶充装作业人员证书的人员对气瓶逐只进行检查，并做好检查记录和充装记录，检查记录和充装记录保存时间不少于12月。”从这一条文第一句话来看，该技术规范只是要求气瓶充装前后检查必须逐只进行，但并未要求逐只记录。尽管有的同志认为因为检查行为和记录行为在动作上具有连贯性，所以应该认定此项规定的要求是逐只检查并逐只记录。但从实际工作效果来看，无论是充装前检查，还是充装后检查，企业在完成逐只检查后，再统一完成检查记录并不影响记录的真实性和监管部门所追求的监管效果。虽然该条文第二句话阐述了检查记录的重要性——气瓶发生事故后，充装企业应当提供真实、可追踪的检查记录和充装记录。首先，检查记录不是事故定性的唯一证据；其次，监管部门在没有明确的法律条文和规范性文件提供法律依据作为支撑的情况下也不宜对此条文作扩大解释。同时经仔细查阅此处所说的“相应标准”——2012年3月1日实施的《气瓶充装站安全技术条件》（GB27550-2011）第3.4部分中，查找到有关的具体规定为“充装企业应当负责气瓶在充装前和充装后的检查、填写充装记录和每只气瓶的收发记录，并对气瓶的充装安全负责。”此处要求充装企业应当完成气瓶充装前后检查，但要求对每只气瓶予以记录的只限于收发记录，而非检查记录。综上，我们结合《特设法》第四十九条第二款，《特设法》第八十五条第一款第（一）项和《气瓶安全技术监察规程》第6.1.5部分的详细规定，可以得出下列结论：充装企业在经营活动中就气瓶充装前后检查、记录制度的责任义务是建立并实行气瓶充装前后检查、记录制度，做好检查记录和充装记录。至于如何理解“做好”二字，笔者认为要根据企业建立的这一制度的具体内容去衡量，充装企业能够严格按照自己建立的并得到监管部门认可的制度去落实记录工作，那么就符合“做好”的标准，否则就涉嫌违规。目前，部分经济发达地区有的充装企业已经能够使用一些具有扫描功能的仪器设备，实现信息化手段完成气瓶充装前后逐只检查，逐只记录，笔者也鼓励其他气瓶充装企业在经营活动中借鉴使用。

三是充装企业应当承担法律责任的几种情形。从《特设法》、《特设条例》和《气瓶安全技术监察规程》的具体规定来看，笔者认为充装企业就气瓶充装前后检查、记录制度方面存在以下几种违法情形应当承担法律责任：首先，违反《特设法》第四十九条第二款之规定未能建立检查、记录制度；其次，违反《特设法》第八十五条第一款第（一）项之规定未能按照规定实施充装前后检查、记录制度；再次，气瓶发生事故后，充装企业无法提供检查记录或者提供的检查记录与实际不符。

如果企业在落实检查记录制度时存在轻微的不规范问题，但并未发生事故，行政监管部门是否应当追究其法律责任值得商榷。假设这一情形需要给予行政处罚，那么《气瓶安全技术监察规程》第6.4.5部分完全不必要设置前提性条件——“气瓶发生事故后”。这一前提条件的设立实际上体现了法律运用与监管工作在对待不同违法情形时应当区别对待，宽严相济的教育与惩治相结合的原则，无论是监管部门，还是执法人员，都应当深刻加以领会并实行。