文王瑞金

2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订了《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》），并决定于2018年1月1日起实施，此次修订的重要意义在于夯实了标准化工作改革法制基础，固化了标准化实践经验与成果，解决了实践中存在的突出问题。

就执法的罚则而言，本次修法审议时将修订草案第三十条、第三十三条对产品是否符合标准的检验检测及不符合强制性标准的处罚作的规定予以删除，对违反《标准化法》的行政违法行为的处罚采用准用性规则。修订后的《标准化法》第三十七条规定“生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准的，依照《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律、行政法规的规定查处，记入信用记录，并依照有关法律、行政法规的规定予以公示；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”同时，该法第三十六条规定：“生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准，或者企业生产的产品、提供的服务不符合其公开标准的技术要求的，依法承担民事责任。”

一般情况下，产品不符合标准或者双方约定的技术指标要求的，违约方当然要承担民事责任，此次《标准化法》修订时，将民事责任以强调的方式明确在法律责任中且置于行政、刑事责任前，可以看出立法者的倾向，违反《标准化法》的行为，一般的应以民事责任为主。只有不符合强制性标准且同时触犯《产品质量法》等法律、行政法规的规定时，才按照有关的规定予以处罚。准用规则的使用，将给标准化违法行为的判断及处罚带来技术上的难题。这种情形，已经在我局近期处置的一起案例中显现出来。

案情简述

2017年11月，根据上级转来的质量问题线索，山东省泰安市行政执法人员，对某汽车起重机有限公司进行检查。经查，该公司2017年3月份生产、销售某型号中型非载货专项作业车（汽车起重机）车辆后部号牌板（架）上未按规定设置4个号牌安装孔，不符合《GB7258-2012机动车运行安全技术条件》11.8.2的规定。该车辆生产1台，产品成本价：24.5万元/ 台，销售价22万元/ 台，以上价格均含税。货值共计：22万元，无违法所得。

办案人员认为，该公司的上述行为属生产不符合强制性标准的中型非载货专项作业车（汽车起重机）产品的行为，违反了《中华人民共和国标准化实施条例》（以下简称《标准化实施条例》）第二十三条的规定，因相关直接责任人员已经辞职，依据《标准化实施条例》第三十三条第一款的规定，建议给予：“责令停止生产不符合强制性标准的中型非载货专项作业车（汽车起重机）产品的行为并处罚款55000元。”

几种不同观点及其对案件的处理意见

案件提交案审会初审时，因《标准化法》的修定以及该案件的发生和案件审理跨越了《标准化法》修定及实施的前后，案审办认为该案提出的初步处理建议可能涉及法律适用问题，因此召集了案件协商探讨会议。

在案件协商探讨会议上，与会人员有五种不同的意见及处理方法。

观点一：支持案件办理人员的法律适用及处理意见。

该违法行为发生在2017年3月份，发现该违法行为的时间是2017年11月份，此时，修订后的《标准化法》法并未实施，可直接适用行为发生时的法律、法规。办案人员参照《山东省质量技术监督行政处罚裁量权适用规则和行政处罚裁量基准》，并考虑到该公司主动召回并改正问题，已使车辆顺利挂牌且工厂目前停产，相关责任人员已辞职等情节，办案人员给出上述处理建议适当。

观点二：不谈法律适用，直接按照《行政处罚法》的规定不予处罚。

《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第三十八条第一款（二）规定：“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚。”

综观该案，行政相对人的违法情节显著轻微，且从主观方面分析，行为人并无故意实施该行为的理由和动机，应是一般工作人员疏忽大意导致，且企业在申辩时已经提出该理由，企业在接到有关部门和消费者的反馈意见后，及时处理了该问题，消费者已经顺利挂牌，也没有引发其他社会问题，情节显著轻微，因此可依照《行政处罚法》的以上规定不予行政处罚。

观点三：标准条款解释把握不准，可中止审理，逐级请示法律适用问题。

《GB7258-2012机动车运行安全技术条件》11.8.2的规定是安装孔的数量及尺寸要求，这个要求虽然规定在一个规范机动车运行安全技术条件的强制性标准中，应该是必须遵守的，又是涉及安全的，本条好像是对涉及人身安全的标准规定，可是，值得商榷的是一个挂牌子的孔忘了打，是否就是涉及人身安全的指标？因为GB7258未明确哪一条是安全条款，因此实在不好界定，可以中止审理，请示上级对本标准规定进行解释。

观点四：按照从旧兼从轻的原则，法律适用正确，但是处罚偏重，过罚不当。

《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”此条明确了法律适用中“从旧兼从轻”的原则。法律适用时的新旧两个时间点分别为行为发生时、案件处理时。

该案的违法行为定性为生产不符合强制性标准的产品的行为，该行为发生时，违反了尚未修订的《标准化法》，该法的罚则将上述行为的处罚依据引向了《标准化实施条例》第三十三条；案件处理时，《标准化法》已经修订并已经开始实施，修订后的该法第三十七条将违反强制性标准的产品的行为的处罚引向了《产品质量法》第四十九条。《标准化实施条例》第三十三条规定的处罚为“应当责令其停止生产，并没收产品，监督销毁或作必要技术处理；处以该批产品货值金额百分之二十至百分之五十的罚款；对有关责任者处以五千元以下罚款。”《产品质量法》第四十九条规定的罚则为“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”比较这两条，《产品质量法》的处罚力度明显高于《标准化实施条例》，根据“从旧兼从轻”的原则，该案的法律适用正确。但是，办案人员机械执行法律法规的规定，未充分考虑案件的主客观因素以及情节轻微的客观事实，处罚偏重。建议减轻处罚，给予企业象征性的罚款即可。

观点五：法律适用有误，应按照“从旧兼从轻”的原则不予处罚。

表面上看，根据“从旧兼从轻”的原则，观点四的法律适用正确的解释合情合理，但是，往深处研究，《产品质量法》第四十九条规定的处罚前提是“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的”违法行为，该条并未使用“违反强制性标准”的表述，因此，将定性为“违反强制性标准”的违法行为适用《产品质量法》第四十九条的规定存在较大疑问。修订后的《标准化法》将违反强制性标准的罚则引向了《产品质量法》第四十九条，该条处罚的不是违反强制性标准的违法行为，而是“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的”违法行为，因此，《产品质量法》中无对应的处罚条文，按照法无规定不处罚的原则和从旧兼从轻的原则，考虑本案情节，因此可以不予处罚。

对该案思考及标准制定建议

一、浅谈法律适用时的三个原则

关于法律的适用，《立法法》第五章“适用与备案”给出了“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”、“从旧兼从轻”等数个法律适用原则。就这三个原则适用问题，在此稍作描述。

《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这就是“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”原则的法律条文。

由于同一机关制定的同一位阶的规范性文件的效力是一样的，当它们之间出现不一致时，法律、法规有明确规定的从其规定，没有明确规定的，按照“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则适用。此规定运用时，一定要首先把握需要选择的法律法规是否在同一位阶上。

确立“特别规定优于一般规定”的原则，是因为特别规定是在考虑具体社会关系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所调整的社会关系的特点，所以具有优先适用的效力。

确立“新法优于旧法”的原则，就是明确在新法与旧法之间，新的规定与旧的规定之间产生冲突时，如何选择适用的规则。该规定是在两个规范性文件规定有效的情况下，确定了从新的原则。

法的溯及力是解决新法对它生效以前发生的事件和行为是否适用的问题，一般是从旧的原则。第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”本条是对统一法律法规溯及力的规定。由于不能要求人们遵守还没有制定出来的法律，法只对其生效后人们的行为起规范作用。否则人们就无法知道自己的哪些行为将要受到惩罚，就没有安全感，也没有行为的自由。因此，作为一项法制原则，法是不具有溯及既往的效力的。作为例外，如果法律的规定是减轻行为人的责任或增加公民的权利，也可以具有溯及力。

二、笔者赞同不予处罚的结果，但是不完全赞成以上观点的解释理由

理由如下，第一种观点未考虑新旧法律的适用，明显不可取。第二种观点未说明作为特别法的《标准化法》与作为一般法的《行政处罚法》在本案中的适用时差别，涉嫌违反“特别优于一般”的原则。虽然第四、五种观点分别从形式上和实质上解释了处理本案时适用“从旧兼从轻”的原则，但是第三、四、五种观点，都存在未解释清楚，违反《GB7258-2012机动车运行安全技术条件》11.8.2的规定是否是违反《产品质量法》第四十九条规定的“保障人体健康和人身、财产安全的国家标准”。

笔者变通借用张明楷教授在《刑法学》中的观点对以上解释予以说明：虽然在解释论上原本不应当有形式解释论与实质解释论的争论，但在对待处理结果不均衡的法律适用方面，的确存在形式解释论与实质解释论的分歧。形式解释论者只是对法条竞合进行逻辑上的思考，不权衡法条之间是否协调，不顾虑个案的处理是否符合过罚相适应原则，或者将问题推给立法者。实质解释论者则认为，法条竞合并不是一个单纯的逻辑关系，而是要将公平正义贯彻于法条竞合与具体个案之中。

就像现在法院的判决书是说理式判决一样，我们的行政执法也应进行说理式执法。美国法学家E.博登海默在其著作《法理学：法律哲学与法律方法》中表述，“如果一项罪行与对立设定的刑罚之间存在着实质性的不一致，那么就会违背一般人的正义感。”同样，一项行政处罚与所处罚的违法行为之间存在实质性的不一致，也会违背一般人的正义感。

三、笔者认为不予处罚的解释

用法律适用三原则确定本案适用法律、法规的路径。首先，按照“特别法优于一般法”的原则，适用《标准化法》。第二，按照“新法优于旧法”的原则，适用修订后的《标准化法》。第三，修订前的《标准化法》将罚则引向了《标准化实施条例》，修订后的《标准化法》将罚则引向了《产品质量法》，因此，按照“从旧兼从轻”的原则，适用《产品质量法》和《标准化实施条例》中处罚较轻的法律、法规规定。最后，需要特别指出，以上两个不同层级法规间的适用不能用法律位阶的原则进行选择，因为他们是由同一部法律的新旧规定的准用性规则引用的法律规则。

解决好法律适用问题之后，引发此次处理争议的核心就成了“某些在强制性标准中规定的技术要求是不是《产品质量法》第四十九条规定的‘保障人体健康和人身、财产安全的国家标准’”。也许，这个难题可能一直就存在，只是在《标准化法》修订之前，我们有可以较为灵活的处理方式，如果一个行为违法了强制性标准，貌似也违反了《产品质量法》第四十九条规定的“生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准的产品”的规定，在不好把握或者为了追求一个相对合理的处理结果时，直接按处罚较轻的《标准化实施条例》处理就能达到当时法律环境下的相对的公平正义。但是，当《标准化法》修订之后，《标准化实施条例》规定的罚则在新案件中已经不能适用，一个行为如果违反了强制性标准的要求，只能按照《产品质量法》第四十九条规定的“生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准的产品”的规定予以处罚，也就是说一个行为只有在违反了《标准化法》中强制性标准的要求，又同时违反了《产品质量法》第四十九条的规定，才能予以处罚。因此，对违反强制性标准的行为是不是又同时违反了《产品质量法》第四十九条的规定的判断，成了类似行为处罚与否的分水岭。由此，解释国家标准的规定成了解决问题的关键、核心。

笔者认为，号牌架打孔虽规定在一个名为《机动车运行安全技术条件》的标准中，至少在本案的行政处罚中，没有打孔的行为不应解释为是符合《产品质量法》第四十九条规定的“生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准的产品”的行为。

一是抛开本案，假设这个行为发生在《标准化法》修订之后，当已经不能用《标准化实施条例》规定的罚则进行处理时，如果认为上述行为符合了《产品质量法》第四十九条规定的条件，那么，处罚的标准成了“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”难道要没收已经挂牌的车？要处22万元的罚款？货值已达刑法规定的5万元的要求，难道要移交进行刑事追诉？极端不合理的结论反证该行为不是违反《产品质量法》第四十九的行为，也进一步说明，《GB7258-2012机动车运行安全技术条件》11.8.2的规定不同于《产品质量法》第四十九条规定的“保障人体健康和人身、财产安全的国家标准”的要求。

二是全国人大法工委 《产品质量法》第十三条和第四十九条的释义都没有使用“强制性标准”这一术语。释义单纯强调了“产品必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准及相关要求。”的要求。规定了“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。未制定国家标准、行业标准的，必须禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的工业产品。”由此，我们可以得出一个结论，虽然强制性标准必须执行，但是，一个违反强制性标准的某些技术要求的行为不一定就是不符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。反之亦然。

综上所述，笔者认为，一个案件的处理结果，至少不能违背公平正义，要让一个一般意义上的普通公民（非法律专业人士）从朴素的社会伦理道德层面去评判我们的案件处理结果时，即使没有法律支撑，也能觉得处理结果是合理的。因此，在处理本案时，不论从法律适用的角度，还是追求法律处置结果公平正义的角度，都不宜予以行政处罚。同时，也建议，在今后的产品标准制定过程中，对于一些可能引起歧义的产品标准，要合理解释标准及标准条文的属性，明确哪条哪款是属于《产品质量法》规定的“保障人体健康和人身、财产安全的国家标准”的要求，为《标准化法》修订后的监督执法行为消除障碍，铺平道路。