喻忠恩

【关键词】终身职业技能培训制度;培训机构;培训质量;经费管理

【中图分类号】G710  【文献标志码】C  【文章编号】1005-6009（2019）12-0019-03

2018年5月3日，国务院出台《关于推行终身职业技能培训制度的意见》（以下简称《意见》），提出全面提升劳动者就业创业能力，缓解技能人才短缺的结构性矛盾，提高就业质量，使我国实现从“人口红利”向“人才红利”的转变。无疑，《意见》的发布对于推进制造强国建设、提高全要素生产率、推动经济迈上中高端水平具有重要的现实意义。

加快建设一支规模宏大、结构合理、素质优良、技艺精湛的高技能人才大军，是我国政府近些年来一直在努力開展的一项重要工作。《新时期产业工人队伍建设改革方案》《关于提高技术工人待遇的意见》先后发布，提出了要提高高技能领军人才的“三大待遇”等一系列政策举措，而《意见》更明确地提出全面覆盖的职业培训补贴政策，以激励创业者、工人、农民、待就业大中专院校毕业生等积极参加培训。更应值得关注的是，《意见》提出了“培训资源市场化”的新体制机制建设要求，明确“充分发挥企业主体作用，鼓励支持社会力量参与，建立培训资源优化配置、培训载体多元发展、劳动者按需选择、政府加强监管服务的体制机制”。

当然，解决了受训者的积极性问题以及培训主体的定位问题，并不意味着职业技能培训可以自行在新的体制机制下规范、有效地运行。长期以来，我国技能型人才的培养和培训是在政府主导下开展的。事实已经证明，这种模式很难适应“中国制造”走向“中国智造”的发展要求。很显然，《意见》提出的“培训资源市场化”新体制机制建设，与我国新时代职业教育“政府推动，市场引导”的发展模式是一脉相承的，旨在构建更高效的职业技能培训资源配置体系。因此，无论是宏观层面的职业教育发展，还是中观层面的职业技能培训，我们均有必要对职业教育资源现有的配置方式进行转换。毋庸置疑，这个转变不是一蹴而就的，而是需要一个转型过程，而且这个过程不会是自发的。因此，在市场尚不能对职业技能培训资源进行有效配置之前，政府有必要为构建这一市场体系开展相关的基础性工作。具体而言，政府应关注并解决以下三个关键性的问题。

一、如何培育培训机构

近年来，随着就业竞争压力逐年递增，个人对于职业技能培训的需求有增无减，从而形成了一个规模巨大的市场，但培训机构的水平参差不齐。在新形势下，政府的政策以及资金的鼓励有可能导致各类培训机构一哄而上。因此，在对存量机构进行严格筛选的基础上进行增量发展，是《意见》实施的重要前提。地方政府应依据区域经济社会发展的实际，制定严格且切合实际的准入条件，培育优质的职业技能培训机构。

结合发达国家的基本经验和国内职业技能培训机构的实际，我国政府应明确当前乃至将来较长一个时期的重要工作是将优质企业培育成职业技能培训的主体。在职业教育发达国家，企业尤其是规模以上企业是技能培训的主要承担者。比如，韩国政府明确规定，凡劳动力超过1000人的企业不需要设立学校法人就可开办附设学校。一些大型企业如三星、现代等都纷纷兴办教育（阙明坤，2014）。目前，国内一些龙头企业（或行业内企业联盟）设有自己的内部培训学院，在技能型和管理型人才培养、整合行业资源、创建人才培养标准、开发精品课程等方面卓有建树。政府应结合区域产业发展的需要，支持这类企业培训机构的发展，并引导这些机构拓宽服务范围，为社会创业者、待就业者提供更多的培训机会。

当然，由于当前各地区经济社会发展不平衡，因此在选取教育企业时，我们应结合当地经济社会以及产业发展的实际情况：既要考虑未来产业的规划，又应注重当地产业的现状;既要发挥龙头企业、规模企业的引领作用，又要发挥中小企业参与的积极性;既要有生产性企业的参与，又应允许有一定基础的专门化培训企业参与。

此外，职业院校是我国职业技能培训体系中的重要组成部分。长期以来，它们在技能技术型人才培养过程中具有专业技术技能人员、教育教学方法、教学环境设施等方面的优势。因此，鼓励职业院校继续面向社会开展职业技能培训，是发挥其已有优势、督促其履行社会职责的一个重要表现。但是，职业院校开展职业技能培训的劣势也很明显，那就是人才培养与产业结合不够。因此，政府应引导职业院校与企业合作，发挥双方优势，建立以企业为主体、学校参与的培训模式。当然，这种培训与职业院校的人才培养不同，需要政府为职业院校尤其是公办职业院校的培训部门实行企业化、市场化运作提供政策上的支持，否则校企无法结成利益共同体，也就无法真正深入开展合作。

二、如何有效控制质量

如前所述，目前我国的职业技能培训机构鱼龙混杂，总体专业化发展水平不高，专业师资不足，课程研发能力弱，操作不规范，缺乏行业标准，这些问题给这个行业的健康发展带来了极大的隐患。为此，我们首先需要加强质量监管，以实现职业技能培训机构的专业化、标准化、规模化发展。

技能培训质量评价是一项极其复杂的工作。其中，人才评价标准是首要问题，它既是人才评价的标准，也是衡量人才培训质量的标准。近年来，我国开展了清理职业资格许可和认定工作，这是国家深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容。这一举措是适应大众创业、万众创新和就业的需要。但是，长期以来许多领域的专业人才评价标准以及培训成效的标准是以国家职业资格证书为依据的。那么，在职业资格证书许可大幅度被取消的情况下，我们如何去有效评价人才以及有效控制培训效果？这显然是实施技能培训制度急需解决的一个技术性的基础问题。

此前，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》提出，“适应工程技术专业化、标准化程度高、通用性强等特点，分专业领域建立健全工程技术人才评价标准，着力解决评价标准过于追求学术化问题，重点评价其掌握必备专业理论知识和解决工程技术难题、技术创造发明、技术推广应用、工程项目设计、工艺流程标准开发等实际能力和业绩”。据此，政府应鼓励行业和企业依据企业生产和服务一线众多工种和岗位的实际，在对技能标准进行细化的基础上，制定具体的评价认定规范，并在实践检验的基础上将其上升为国家标准。

其次，要明确由谁来进行质量监管。培训工作开展得好不好，是否符合《意见》的政策出发点，能否满足受训者对技能培训的优质需求，能否有效促进我国从业人员素质的提升，不能单靠行政组织来评价。2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》提出“主动委托第三方开展全面、深入、客观的评估”，对于职业技能培训的质量评估与监管具有重要的借鉴意义。事实上，引入独立第三方评估是当代国际社会开展评估、评价的一种重要且普遍的方式。引入独立第三方评估，有助于避免政府在评价体系中既当运动员又当裁判员的角色错位，也能有效促进职业技能培训的高质量发展。

三、如何规范经费管理

实施如此大规模的、普惠性的职业技能培训是国家的一项重大工程，对其资金进行有效管理无疑是非常重要的。如何避免实践中可能出现的挤占、挪用、虚列、套取公共资金等行为，政府在《意见》实施之前就应着手研究防范方法和应对措施，否则不仅会造成资金浪费，也背离了终身职业技能培训制度设计的初衷。

首先应建立科学的管理制度。很显然，实现公共资金管理科学化，必须从制度上入手，在政府相关职能部门监管下对资金使用进行日常管理，确保有效发挥公共资金的职能作用，提高公共资金的使用效率，维护公共资金的安全。其次，建立健全制度监督体系。要充分发挥社会监督的作用，制定公众参与的监督制度，运用好媒体以及社会大众的力量，让公众参与公共资金收支全流程的监管。

为保证公共资金的有效使用，可以建立并实行“职业技能培训教育券”制度。政府将教育券发放至受训者，给予他们选择培训机构的权利，这有利于更好地激发他们参与培训的积极性（尽可能打破人为的户籍界限）。这样既可以避免企业套利，又有利于培训机构在竞争中优胜劣汰，不断促进优质培训机构的发展;也可以实行“训后补贴”的方式，即受训者先期通过个人缴费的形式，参加具备职业技能培训资质的机构开展的培训，在获得政府认可的技能等级證书或专业技术等级证书之后，向有关部门申请培训补贴。这样既可以鼓励那些有真实提高自身技能水平意愿的受训者参训，也可以在很大程度上避免职业技能培训的形式化。

职工终身培训是一个综合的、复杂的系统工程。如前所述，我国尚未建立起成熟的配置职业教育资源的市场体系。因此，政府在职业技能培训制度全面实施之前，应切实解决包括上述三个问题在内的一些关键性问题。只有这样，我们才能既保证终身职业技能培训的普惠性和辐射面，又确保制度实施的实际效果。

（作者单位：广东技术师范大学职业教育研究院）