刘春济 高静

摘   要： 公共服务快速升级过程中，公共利益问题较为突出，需要引入媒体等外部力量进行监管。为了明确媒体的作用是否到位，文章以铁路客运升级为例，在构建统一的公共利益分析框架的基础上，使用内容分析法从报纸媒体关切的角度展开了探讨。结果表明，报纸媒体对公共利益的关切呈现出了典型的失衡性特征：在公共利益内容方面，关切的主要是国家/政府的利益;在公共利益冲突方面，关切的主要是铁路企业和公众之间的冲突;对于公共利益重构，也是以铁路企业为中心的。上述失衡不利于公共利益问题的解决，有待优化。

关键词： 公共服务; 报纸媒体; 公共利益; 高铁

中图分类号： G23;D035               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.004

文章编号： 1673-9973（2019）01-0022-05

一、問题的提出

随着我国经济社会的发展和供给侧结构性改革的推进，完善、升级公共服务，增强人民群众的获得感，已经成为国家治理的重要内容。但是，在公共服务升级的过程中，受公共服务本身具有的层次性特点的影响，以及供给主体选择性偏好的作用[1]，公共服务供给的行动逻辑即效率、价值逻辑即公平往往会发生激烈博弈。考虑到公共利益是公共服务的本质属性[2]，上述博弈意味着公共服务升级的过程，往往也是公共利益在不同利益主体之间进行调整的过程。

在调整中，为了避免博弈失衡并维护公共利益，学界认为有必要进行体系化监管，特别是要发挥外部监管的作用[3][4][5]。尤其要重视媒体的力量，原因在于：第一，媒体作为社会公共资源和战略性资源的受托人[6]，有责任维护、表达和构建公共利益[7];第二，作为“社会公器”的媒体，具有公开性强、覆盖面广和传播速度快等特点，有维护公共利益的条件和优势。当然，“应然”和“实然”是有差异的，在公共服务升级的过程中，媒体对公共利益的关切未必均衡，对公共利益的构建也未必合适，特别是在市场化盛行、有效的“媒体问责”机制又较为缺乏的当下。

此外，与按部就班的公共服务升级相比，公共服务的快速升级历时短暂，从而限制了效率和公平演化博弈的动态进程，使得公共利益得失之争更加突出，以高铁客运为代表的我国铁路公共服务的升级就是如此。具体而言，在我国第一条官方认可的高铁——京津城际铁路开通之前，由于铁路客运供给主体单一、公共服务同质性高，相关争议并不多。受2008年全球金融危机的影响，我国推出了四万亿经济刺激计划，此种背景下原铁道部提出了“四纵四横”快速客运网规划，我国高铁的建设与运营随即进入了快速发展期。到2016年时，“四纵四横”被进一步调整为“八纵八横”;发展至2017年底，我国高铁的营业里程就已经增至2.5万公里，占世界高铁总量的66.30%，占全国铁路营业里程的19.69%。

伴随着高铁客运网络的发育与形成，原有的指令计划和高度管制下的铁路客运逐渐走向了市场化：铁道部于2013年被改组为中国铁路总公司;国务院与发改委先后发布指导性意见，鼓励社会资本投资建设铁路、允许铁路运输企业自主制定高铁票价。同时，价格处于低位的普通客运列车以及动车组列车被大幅削减。这意味着，原有的高补贴、低质、低价的铁路客运公共服务供给迅速被低补贴、高质、高价的供给框架替代，即我国铁路客运公共服务的快速升级主要是以替代而不是互补的方式展开的，由此也引发了大量争议。

在争议中，肩负着媒介监督和守护公共利益巨大责任的媒体[6]又做出了怎样的关切？为了明晰该问题，在众多媒体中，本文拟选择报道内容更具稳定性、信赖性和计划性的报纸媒体[8]展开分析，并重点关注三方面的内容：公共利益内容与主体关切，公共利益冲突关切，冲突解决方案的构建。

二、公共利益边界的模糊性与铁路客运快速升级中的公共利益分析框架

（一）公共利益边界的模糊性

公共利益的内涵，涉及利益主体和利益内容两个方面[9]。从特征角度看，公共利益的利益主体具有不确定性、开放性和动态性;利益内容则具有宽泛性、混合性和共享性[9][10]。这意味着，如果不考虑具体的情境，将很难对公共利益的内涵进行界定。同时，上述特征也意味着，公共利益的主体边界和内容边界具有模糊性。事实上，这种模糊性很容易引发公共利益与相关主体利益的混淆，特别在公共利益与国家利益、公共利益与政府利益、公共利益与公众利益的关系方面。

其中，关于公共利益与国家利益的关系，既有研究并不太赞同完全将公共利益等同于国家利益的观点，而是认为国家利益中有公共利益的成分[11]。同时，如果将国家视为政治统治系统，那么在国家利益中也会混合进统治集团的利益[12]。对于公共利益和政府利益之间的关系，容易获得认同的观点是政府利益和公共利益既有一致性又有对立性，即政府谋求社会福利增进时二者的关系是统一的，政府自利时则相反[13]。同样，公共利益也不同于公众利益。公共利益侧重的是社会范畴的利益，利益主体构成复杂;公众利益则更偏向于个人范畴的利益，关注的重点是普通人[13];从二者关系的角度看，可以将公众利益视为公共利益在社会公众层面的表达。此外，从代理人自利的角度看，国家利益和政府利益也同时具有一致性和对立性。

（二）铁路客运快速升级中的公共利益分析框架

由国家发展改革委等部门联合印发的《中长期铁路网规划》明确指出，铁路是国民经济大动脉，是国家关键性的基础设施，也是重大的民生工程。此种情境下，普通铁路升级为高铁涉及的利益主体，就不仅仅包括铁路企业和公众，更包括国家和政府。在公共利益边界模糊，且与国家利益、政府利益、公众利益之间的关系存在纷争的情况下，如果不建立相应的分析框架、厘清不同主体利益与公共利益之间的关系，将很难展开实证分析。

在分析我国铁路快速升级中涉及的公共利益时，基于我国的政体形态，我们可以把国家看作由人民、领土、主权、政府构成的社会共同体，此种情况下，国家利益和全国性公共利益具有等同性[12]。当然，从国家和政府运行的出发点和归宿点看，也可以将国家或政府视为追求卡尔多—希克斯改进的组织，即国家和政府的目标是社会整体福利的增进，而不是满足某些团体的需要。这意味着，国家利益、政府利益和公共利益具有一致性，考虑到公众利益与公共利益也具有内在一致性，就可以将国家利益、政府利益和公众利益统一纳入公共利益分析框架中。在社会主义政体下，为了简化问题，我们进一步将国家利益和政府利益视为统一体。在上述前提下，在铁路升级中涉及的利益分配问题就可以分解为利益在国家/政府、公众与铁路企业之间的权衡取舍问题。

在统一的公共利益分析框架下，铁路客运升级对公共利益的影响在于： 第一，由于公众对产品属性组合偏好存在巨大差异，在替代性公共服务快速升级中，原本更注重价值逻辑即公平[1]的铁路客运公共服务供给关系随之被打破，在不存在补偿的情况下，时间价值并不高的中低收入群体的利益会变得更糟，高收入群体的利益则获得了优化。第二，如果不考虑中低收入群体效用降低带来的社会成本，通过经济社会的发展，特别是高铁效应的多元化外溢，国家/政府利益也获得了大幅改善。当然，从卡尔多—希克斯改进的角度看，上述调整的利弊得失，尚取决于总利益的增减。此外，在替代性升级中，稳定的高铁客流，也为铁路企业的优化经营提供了保障。

三、铁路客运快速升级中报纸媒体对公共利益的关切

在公共利益分析框架的基础上，本文主要使用内容分析法，对报纸媒体的关切进行分析，具体包括公共利益内容与主体关切、公共利益冲突关切与解决方案构建。内容分析法有助于将不系统的、质性的符号内容转化为系统的数据资料，从而帮助研究人员进行推断。使用的文本来自中国知网所属的“中国重要报纸全文数据库”，时间跨度为2008年1月1日至2017年12月31日，辅助分析工具为ROSTCM6.0。

（一）报纸媒体关切的公共利益内容与主体

以“高铁”或“高速铁路”为检索词，在“题名”范围内进行检索，在删除不相关条目后，共获得11960条“题名”数据①。“题名”就是媒体报道的标题，之所以将检索范围设定为“题名”，原因主要在于标题是对报道内容的高度提炼，不仅集中反映了报道的主旨，往往也更鲜明地表达了作者的取向。将下载后的“题名”数据导入ROST软件，在自动分词的基础上，逐条修正分词结果并建立“自定义词表”，随后根据“自定义词表”重新进行分词，并形成了初步的词频统计表。依据初步获得的词频统计表，结合原始文本，将语义相同的词汇进行合并，如将“产业升级”、“产业转型升级”、“产业结构优化升级”、“经济结构调整”合并为“产业升级”，同时将“高铁”、“高速铁路”、“京沪高铁”等无法反映议题研究主旨的词汇更新进“过滤词表”进行过滤。最后，为了全面地反映报纸媒体的关切，以词频频次大于等于10为标准，共提取了105个词组，词频频次总数为6221。

为了更清晰地呈现报纸媒体的关切，使用归纳法，将105个词组进行归类。在归类过程中，当某一词汇所属类别不明确时，则根据原始文本进行判读，如“升级”一词涉及“客运升级”、“城市升级”、“服务升级”、“合作升级”、“经济优化升级”等多领域内容，因此将其归类为“综合影响”。归类结果表明（表1），可以将105个词组划分为9类，包括：经济与产业发展、综合影响、旅游业、城市发展与空间联系、科创与环保、声誉与外向发展、车票价格与服务、利益主体和高铁运营。从利益内容看，经济与产业发展、综合影响、旅游业、城市发展与空间联系、科创与环保、声誉与外向发展共6类词组，均与经济社会发展有关，该类词组频次数占词频频次总数的比例达到了79.86%。同时，从从属关系的角度看，上述利益均属于国家/政府利益。车票价格与服务类词组主要涉及兩类内容：其一与车票购买与价格有关，包括“车票”、“票价”、“定价”、“打折”和“价格”等;其二与服务质量及其定位有关，包括“服务”、“外卖”、“盒饭”、“被高铁”和“民生”等。结合原始文本看，上述词组主要与公众利益有关，且该类词组频次数占词频频次总数的比例仅为6.37%。当然，在高铁运营类词组中，部分词组如“安全”、“降速”等，在一定程度上也与公众利益有关，但即便如此，在利益内容看，报纸媒体对公众利益的关切也微乎其微。

此外，在利益主体类词组中，在剔除“中国”、“我国”、“全国”、“我省”、“我市”、“我区”等一系列词组后，报纸媒体关切的利益主体首当其冲的仍然是“国家”和“铁道部”等公共利益主体，对“旅客”、“游客”、“乘客”、“市民”、“群众”等公众利益主体的关切则较为有限，这也进一步验证了报纸媒体对公共利益内容的关切是以国家/政府利益为核心的。

（二）报纸媒体关切的公共利益冲突

既有研究表明，公共利益的核心问题往往与利益和利益在不同主体间的分配有关，而公共利益冲突又是难以避免的[10]。在铁路客运快速升级的过程中，公共利益主体和内容均具有多元性，此种情况下，报纸媒体对相关的公共利益冲突又表现出了怎样的关切？为了分析该问题，我们对获得的11960条“题名”数据进行了逐条分析，并甄选出了304条相关报道。考虑到报道量相对较小，为了更确切地反映报纸媒体关切的公共利益冲突，我们先下载了相应报道的全文，然后通过阅读全文、提取关键词的方法获取了分析材料。其中，关键词的提取工作分别由一位作者和两位硕士研究生独立完成。在对不同编码者获得的语义相近的关键词进行归一化处理后，根据章国华[14]的方法进行信度检验，结果显示三位编码者之间的一致性系数为0.837，即信度水平可以接受。在信度水平可以接受的前提下，我们使用三位编码者提取结果的并集作为分析材料。

使用ROST软件，将提取到的184个异质性关键词全部纳入分析，并使用前100个高频词构建共现矩阵、生成共现网络，并借助NetDraw软件将分析结果可视化。结果表明，报纸媒体关切的公共利益冲突可以归纳为两类：第一类冲突是高铁运营和公众利益的冲突，且该类冲突在报纸媒体的关切中占据主体地位;第二类冲突是国家/政府利益之间的冲突，但相关关切非常有限。在第一类冲突中，核心议题主要包括五类：其一是票价的制定及其调整，相关词组主要包括“票价”、“调价”、“高端车票打折”、“降价”、“定价权”、“定价机制”、“涨价”和“价格听证”等;其二是对不同社会阶层的兼顾性，相关词组主要包括“中低收入群体”、“社会阶层差异”、“民生”、“承受能力”、“公益性”、“被高铁”和“贵族高铁”等;其三是消费者权益侵害与维护，相关词组主要包括“被高铁”、环评“支持率虚高”、晚点“赔偿”和“知情权”等;其四是运营的安全性，相关词组主要包括“安全”、“故障”、“追尾事故”、“不坐高铁”和“降速”等;其五是餐饮等附加服务的品质，相关词组主要包括“盒饭”、“低价盒饭”、“外卖”、“免费矿泉水”和“餐饮”等。在第二类冲突中，核心议题主要包括地方政府对高铁线路和站点的争夺、高铁新城的非理性发展、速度型经济发展模式对国家利益的损害等，相关词组主要包括“争夺战”、“鬼城”、“经济发展方式”和“大跃进”等。

（三）报纸媒体提出的解决公共利益冲突的方案

为了明确媒体是如何建构公共利益的，我们同时对前述的304条报道的全文进行了梳理，发现共有224条报道较清晰地提出了解决公共利益冲突的建议。使用与关键词提取工作一样的方法，对报道中的建议进行提炼，经归一化处理后，信度检验结果表明编码者之间的一致性系数为0.872。在信度水平可以接受的前提下，我们仍然使用编码者提取结果的并集进行分析。依据公共利益冲突，可以把编码者提取到的建议归纳为四类（表2）：第一类是票价调整、社会阶层利益兼顾和消费者权益维护方案;第二类是安全运营方案;第三类是附加服务质量保障方案，第四类是国家/政府利益协调发展方案。之所以将票价调整、社会阶层利益兼顾和消费者权益维护方案归为一类，原因在于：第一，票价的制定及其调整、不同社会阶层利益的维护和消费者权益的保护，三者存在较强的内在联系;第二，相当多的建议本身就是针对多个冲突提出的，也难以清晰细分。

总体而言，相关建议具有多样性，也具有一定的集中性。具体而言，针对票价、社会阶层差异和消费者权益问题，建议主要是围绕铁路运营企业展开的，主要包括“考虑百姓需求和承受能力”、“价格听证或公众参与定价”、“兼顾效率与公平”、“优化客运结构，确保普列占比”、“提高服务意识与质量、提高附加值”、“价格市场化”、“公开成本或票价制定依据”和“优化票价结构、制定浮动票价”等。针对安全运营问题，建议则主要与经济体制改革和经济发展方式调整有关，主要包括“铁路体制或铁路系统改革”和“转变经济发展方式”。针对附加服务质量问题，则既强调铁路企业经营行为，又强调政府干预。前者包括“引入竞争或市场化”、“提升服务意识与水平”和“回应质疑”，后者则包括“政府监管、定价或指导价”。此外，对于国家/政府利益之间的冲突，高铁线路和站点的“科学布局或依法修路”则是主要关注点。

四、结论与建议

（一）研究结论

内容分析结果表明，在铁路客运的快速升级中，报纸媒体对公共利益的关切呈现出了典型的失衡性特征。具体表现是：第一，在公共利益内容方面，报纸媒体关切的主体是国家/政府利益，关切占比接近80%;对公众利益的关切则非常有限，关注占比仅为6%，且低于对高铁运营的关切，对公共利益主体的关切也大体如此。第二，在公共利益冲突方面，报纸媒体关注的主要是铁路企业运营和公众利益之间的冲突，特别是车票定价和中低收入群体之间的利益冲突;同时，对高铁修建中地方政府之间的利益冲突也有些许关注。但是，对于国家/政府利益增进和中低收入群体利益损失之间的冲突、对国家/政府利益增进和铁路企业损失之间的冲突，媒体的关注几乎处于空白状态。第三，受对公共利益冲突关切失衡性的影响，在报纸媒体构建的解决公共利益冲突的方案中，也主要是围绕铁路企业运营展开的，并建议其采取公益化、透明化、市场化、科学化举措。

概而言之，对于利益内容和利益主体，报纸媒体过于关切国家/政府及其利益的增进;但是，面对公共利益冲突及其解决，则把关切的重心放到了铁路企业上，也没有从利益合理平衡的角度重构国家/政府、公众和铁路企业之间的关系。

（二）建议

在高铁建设已经成为国家战略、影响日渐深远的情况下，报纸媒体对公共利益的失衡性关注，不仅不利于公共利益的维护，也不利于高铁建设与运营的持续化发展。为了更好地发挥其维护、表达和构建公共利益的价值，报纸媒体不仅需要平衡关切，也需要更深入地关注铁路快速升级中公共利益冲突的根源。

从本质上看，铁路客运快速升级引发的公共利益冲突，不仅仅是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的冲突，也是强国家—弱社会体制下，国家/政府利益、公众利益和企业利益配置失衡之间的冲突。事实上，我国的高铁网络建设的确会惠泽人民群众，但是受收入差距、城鄉差距和地区差距的影响，高铁给人民群众带来的获得感差异巨大。同时，在投资拉动下，在相当长时期内，国家和地方政府都会是高铁网络的最大受益者。铁路企业作为国家资产的代理人和民生工程的运营者，既有义务积极推进国家的高铁投资战略，又有义务维护铁路客运的公益性。但是，在政府不再对负债和经营兜底的情况下，高铁投资却急剧增加了其负债规模与营收压力，在权衡中，铁路企业突破铁路客运公益性约束的动机越来越大。此种情况下，如果不能合理调试三者之间的利益，由高铁引发的公共利益之争将很难平息，甚至会演化成为沉重的社会成本，并造成和谐社会的撕裂。

在调试国家/政府利益、铁路企业利益和公众利益的过程中，报纸媒体应主动承担社会公共资源受托人的角色，积极表达公众的利益关切。同时，作为公共利益的构建者，媒体也应积极关注公共利益配置冲突的症结，并通过舆论引导，使经济社会发展成果能更多更公平地惠及企业、惠及公众。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]