韩江风

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

党的十九大报告提出了我国已经进入社会主义新时代，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。进入新时代以后，城乡二元结构残存、社会贫富差距拉大、弱势群体的需求更加迫切等社会服务领域的“不平衡不充分问题”将更加凸显，传统的行政手段已经难以有效地解决新时代背景下各种复杂的社会问题，更难以充分地满足民众的社会服务需求。因此，党和政府发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》《关于政府购买社会工作服务的指导意见》《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》等政策文件，以促进专业社会工作的发展，更好地发挥其在社会服务领域的专业优势。2018年9月，中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》进一步提出了“推动各地通过政府购买服务、设置基层公共管理和社会服务岗位、引入社会工作专业人才和志愿者”的重要意见，使专业社会工作的发展从人才培育、政府购买、机构运作等外部领域逐步过渡到岗位设置等制度化建设的核心领域。制度化建设已经成为中国社会工作发展的最主要任务之一，成为专业社会工作实现自主化、专业化、常态化、制度化的重要保障。然而，当前我国专业社会工作的发展仍然存在着严重的依附性，制度化建设的任务非常艰巨。

一、社会工作的嵌入性理论

波兰尼最早将“Embeddedness”一词引入社会科学，用以强调过分关注经济而忽视社会所带来的巨大风险，认为经济关系是嵌入社会关系之中的，经济并不是自足的，而是依赖于宗教、政治和社会关系的[1]12。而后，格兰诺维特以社会网为分析工具，更加详细和系统地阐述了具体经济行动与社会结构之间的关系，进一步充实了波兰尼的理论体系[2]29。由于中国现代化建设的后发性和渐进性，许多源自西方的理念、制度和文化实际上是嵌入到中国的社会文化环境之中得以生存和发展的，专业社会工作就是其中一个突出的代表。王思斌教授将“Embeddedness”一词翻译为“嵌入性”，用以研究专业社会工作在中国发展的现状、特点及发展前景，认为行政性社会工作依赖政府的行政框架和稳定的经费支持而将长期处于主导地位，专业社会工作在这一框架中处于一种“嵌入”式的辅助地位。这种“嵌入性”主要体现在制度层面、项目层面和服务层面，表现为专业社会工作在制度层面上受行政体制的制约、在项目层面上对政府购买的依赖、在服务层面上成为行政人员的下属[3]。实际上，王教授是在社会结构和中国语境意义上重新解读了嵌入性概念，而不同于波兰尼和格兰诺维特在经济学意义上的探讨，更加符合中国社会工作发展的基本情况。在此基础上，王教授对嵌入主体、嵌入对象、嵌入过程、嵌入空间、嵌入效应、嵌入类型、嵌入机制、嵌入状态、嵌入后果等理论问题进行了深入的讨论，指出：专业社会工作是嵌入到传统行政社会工作的服务领域与服务空间之中的，具有政府主导下的自主性、让渡空间与拓宽空间、依附性功能、在嵌入中发展等特点[4]。基于王思斌教授提出的专业社会工作嵌入性理论，赵琼进一步分析了专业社会工作嵌入的四个发展阶段：专业参与、结构式融入、互惠式建构、专业互构等，并对每个阶段的任务和挑战做了深入的分析[5]。林顺利等人则提出本土社会工作要从顶层、中层和微观情景层面分别嵌入国家治理理念、地方治理体系和社区工作场域，增强社会工作的行业能力[6]。

不同于王思斌教授从社会工作专业层面来讨论嵌入性问题，也有一些学者从政治层面探讨社会工作嵌入中的权力问题。熊跃根指出，专业社会工作向行政社会工作的嵌入，不可避免地会受到社会治理秩序的影响，从而产生政治嵌入或体制嵌入[7]。朱健刚等基于一个政府购买服务项目的案例指出，专业社会工作被吸纳到街道的权力网络过程中，会出现外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化等问题，限制了专业社会工作的深层次嵌入[8]。此外，也有从实践应用策略探讨嵌入性的研究。徐永祥认为社会工作者要在主观意识和行动上嵌入到案主的关系网络之中，最大程度上争取案主的支持[9]。杨娟等运用结构性、工具性和关系性指标来反映社会工作在福利机构中的嵌入机制，将社会工作在福利机构中的发展划分为增强增量嵌入阶段、联动发展阶段和协同融合三个阶段，并提出了结构网络层面的衔接无缝化、工具行动层面的服务专业性、关系演化层面信任关系的培育等优化建议[10]。

纵观学者们已有的研究，可以认为中国社会工作的嵌入性理论或嵌入性发展理论已经基本成型，基本假设、核心概念、理论框架、分析对象、分析方法、实际应用策略等要素也基本得以完善。一定程度上，可以说社会工作的嵌入性理论蕴含着中国特色文化的本土化社会工作理论，体现了中国学者们的理论自觉和理论自信，是新时代中国特色社会工作发展的重要理论成果之一。基于此，本文将以社会工作的嵌入性理论为指导，探讨当前专业社会工作依附性的表现、依附型社会工作所面临的多重危机、新时代对社会工作发展的新要求、新时代中国特色社会工作的转型路径与制度化建构等问题，以期丰富嵌入性理论的相关应用成果。

二、当前专业社会工作的依附型发展

专业社会工作自西方传入中国以来，一直处于嵌入性发展的依附状态，嵌入性是专业社会工作在中国生存和发展的重要特征[4]。嵌入式的发展在早期促进社会工作专业教育、培育社会工作专业人才、开拓专业社会工作服务领域等方面，均产生了重要的作用。但是，随着新时代的到来，依附型的社会工作越来越不能满足人民群众日益增长的美好生活需要，面临的多重危机也逐步显现出来。

（一）行政社会工作与专业社会工作

社会工作作为一种以利他主义和科学方法为基础的专业助人活动，最早形成于19世纪末的西方社会，并于20世纪20年代传入中国。新中国建立后，专业社会工作作为一门具有西方资本主义色彩的学科，曾一度被取消。与此同时，我国在计划经济时期形成了一种基于革命集体主义的、精神激励和物质激励相结合的助人模式。改革开放后，这种行政性的、非专业的助人模式依托于居（村）委会、群团组织、企事业单位等具有官方背景的社会组织仍继续存在，并在解决居民日常生活困难的过程中，继续发挥着重要的作用[11]。另一方面，20世纪80年代后，专业社会工作得以重建，并在专家学者和中央政府的积极倡导下，取得了显著的进步，涌现了“民政模式”“嵌入式发展”“三社联动”等一些出色的理论和实践成果。由此，中国出现了传统的行政社会工作和现代的专业社会工作并存却难以良好合作的尴尬局面。一方面，行政社会工作因为管理体制变革和社会转型而变得日益被动和低效；另一方面，专业社会工作因为介入合法性不足、资源获得困难、社会认同度不高、专业化水平低等问题，未能发挥出期望的效果。专业社会工作与行政社会工作的融合中还出现了悬浮式发展（难以在社区落地并提供有效服务）、趋同化发展（日趋行政化而近似于行政社会工作）、依附型嵌入（依赖行政体制而难以发挥专业优势）等机制性问题，两者之间的关系和协调运作机制还需要进一步的深入探索[12]。

（二）专业社会工作的依附型嵌入

专业社会工作介入之前，传统的行政社会工作承担了我国社会服务的主要职能。这种以单位制为基础的传统行政社会工作凭借政治动员、思想动员和资源再分配等手段，在矛盾调解、社会福利、社会救助、灾害救济、优抚安置等社会服务领域开展了卓有成效的工作，取得了许多突出的成就。时至今日，行政社会工作依然作为政府管理职能延伸的触角之一，占据着基层社会服务的主流地位。因此，专业社会工作一开始就是在传统行政工作占据主导地位的条件下开展服务的，是嵌入行政社会工作的服务领域内得以发展的。如果按照功能发挥的机制划分，专业社会工作的“嵌入”可以细分为依附型嵌入和自主型嵌入[4]。依附型嵌入是指专业社会工作在介入社会服务的过程中受制于行政机构和行政社会工作主体，不能独立自主地开展服务活动；自主型嵌入则是指专业社会工作不受或较少依赖行政机构的支配，能独立自主地开展服务。从东部发达地区和国外的经验来看，自主型的专业社会工作将是社会工作发展的必然趋势。但目前来说，行政社会工作居于主导地位，专业社会工作处于依附型嵌入的地位，仍然是中国社会工作发展的基本状态。

专业社会工作的依附型嵌入主要体现在经费来源、服务领域、运作机制、评估机制等诸多方面。在经费来源方面，专业社工机构过度依赖于政府购买服务，如“三区”计划中贵州新成立的大批社工机构完全依靠民政部的财政投入、广西90%以上的民办社工机构都没有自营收入，仅仅依靠政府的购买服务或政府补贴运营，等等[13]。由于政府购买服务大多以项目制的形式分前期、中期、后期分批付款，一旦政府拨款不及时，很容易出现拖欠社工工资、甚至机构倒闭的恶劣事件。在服务领域方面，由于专业社会工作的嵌入性和后发性，其介入和开拓的服务领域往往是行政社会工作让渡的，如助老、扶幼、残疾人救助等等，缺乏独立的社会服务空间。加之行政社会工作在组织体系、社会管理、群众依赖等方面的优势，政府在一段时期内仍会坚持甚至支持传统行政社会工作的发展，从而挤压了专业社会工作的服务空间。另一方面，即使是在专业社会工作开拓的新服务领域，如社区矫正、社区禁毒、农民工服务、留守儿童救助等领域，也密切需要行政社会工作的配合与支持，形成了专业社会工作在服务领域上对行政社会工作的依附。在运作机制方面，专业社会工作本应按照自身专业化的要求，从服务对象需求评估入手，进而开展接案、预估、介入、结案等工作。但在实际运作过程中，专业社会工作者常常要依靠居委会等行政社会工作系统帮助其寻找和发现服务对象，同时还要向社区借用场地才能开展介入活动。此外，专业社会工作者既要接受市、区、街道三级政府的领导，还要帮助完成基层社区的任务和指标。“条”“块”纵横的多头管理和繁多的行政事务指派，严重打乱了专业社会工作者的工作程序、工作内容、工作性质，使专业社会工作者成为事实上的“外聘人员”、协管员、被管理者、被监督者等行政附属角色。在评估机制方面，现行的评估方法基本上是管理机构评估或第三方评估，依据的主要标准是机构所签订的协议，且主要以书面材料的形式报送评估方。但在实际的操作过程中，协议中所体现的服务对象需求往往被转化为政府的政绩需求。政府希望社工开展大场面、好宣传、有影响力的活动，并将行政体制的一套指标体系强加给了社工机构。迫于财政和管理体制上的依赖，社工机构也不得不以政府的指标来指导自己的工作，结果将专业的社会工作服务变成了形式上的完成任务。此外，项目开展过程中，政府和街道也会经常性地要求社工开会、写工作报告，甚至频繁地开展突击检查，从而以监督者的角色将专业社会工作置于行政管控之下。

（三）依附型社会工作的危机

依附型社会工作是现阶段我国专业社会工作介入社会服务领域的基本类型之一，反映了社会转型时期我国向社会主义市场经济体制转型、向现代社会治理体系转型、向“小政府—大社会”整体格局转型中的渐进性变革。随着中国特色社会主义新时代的到来，人民群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面的美好生活需要更加强烈，依附型的社会工作已经难以适应社会服务发展的迫切需求，需要尽快向自主型社会工作转型。当前阶段，基于政府购买服务、政府直接管理、混合模式三种主要模式，并以项目制为主要运作机制的依附型社会工作，面临着自主性减弱、专业性弱化、合法性动摇、认同度降低等多重危机。

第一，自主性减弱。在“强政府—弱社会”的整体格局下，社会工作机构一般是通过承接政府的付费项目进入社区，并承担了原有治理结构所让渡的部分社区服务职能。经过这一过程，社会工作自身也成为社区行政管理的一部分，从一开始就无法回避行政管理体制所给予的使命。加之社会工作机构在经费来源、办公场所等方面对街道和社区的依赖，使得专业社工的自主性不断减弱。如街道可以凭借规定社工的服务领域、任务指标、工作流程等手段而不断干涉专业社工的服务；还可以通过改造社工办公场所、影响机构人事任免、拖延经费发放等方式影响机构的行政管理，将专业社会工作置于社区行政管理体制的末梢。

第二，专业性弱化。专业社会工作介入之初，往往会依靠社区居委会来寻找服务对象并提供专业化服务，但这种方式极易造成专业社工和社区人员的混淆，难以体现专业社工的独特性。当专业社工摆脱社区人员独立开展服务时，又面临参与人数下降、服务渠道受限的问题。专业社工频繁将居民转接到居委会、个案和小组工作成效不佳等问题，更加剧了社区和居民对社会工作专业性的质疑。当社工无法用专业性来证明自身嵌入的价值时，就需要通过形式上的社区活动、书面报告、社会荣誉等，向政府索要行政庇护，造成了专业社工在社区内部的边缘化嵌入和在社区之外与政府的深度嵌入并存的吊诡现象[8]。

第三，合法性动摇。政府购买服务和项目制的运作机制，赋予了专业社会工作介入社区服务的合法性。但介入的合法性不等于长期存在的合法性，如果在后期得不到政府、社区、服务对象的认可，专业社工的合法性就会产生动摇。如在广东省S市D区的社会工作服务项目实施过程中，一些社工机构开展的服务和行政社会工作基本趋同，服务效果也不如行政社会工作明显。更有甚者，部分社工机构还通过套用专业理论、虚设服务项目、编造服务记录等方式骗取政府的信任，导致部分项目结项后便不再续约，一些项目甚至被中途叫停[14]。

第四，认同度降低。专业社会工作在我国的发展还处于初级阶段，基层政府、社区工作人员、社区居民对社会工作的认知程度还较低，大多还不了解社会工作的专业性质和专业理念。另一方面，当前我国专业社会工作者群体的主要构成部分，还是刚毕业不久的大中专院校的学生。这些学生往往缺乏实践经验，在熟人关系建构的社区生活中往往难以适从，服务的效果也难以令人满意。从专业社会工作者自身来看，归属感和自豪感缺失、薪资低、待遇差、没有晋升空间等困境，也使其难以建立起对专业的自我认同。政府、社区、服务对象和社工本身的困惑导致专业社会工作的社会认同度不断降低。

三、新时代中国特色社会工作的转型路径

王思斌教授使用嵌入性理论分析了中国社会工作的现状、特点和发展趋势，指出专业社会工作在中国的发展是一种嵌入性的发展，基本上呈现出政府主导下的专业弱自主嵌入状态。随着改革的深入，中国社会工作终将走向政府—专业合作下的深度嵌入[4]。本文认为依附型社会工作多重危机的出现，以及新时代对社会工作发展的自主化、专业化、常态化、制度化的要求，促使专业社会工作应当在专业权力上由行政主导转向专业主导、在功能发挥机制上由依附型转向自主型，在运作机制上由项目制转向混合制，最终建构起符合中国国情的新时代中国特色社会工作。

（一）新时代对社会工作的新要求

进入新时代以后，增进民生福祉成为中国特色社会主义发展的根本目的。在发展中保障和改善民生，促进社会公平正义，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，是习近平新时代中国特色社会主义的十四条基本方略之一。要增强人民的获得感、幸福感，就必须改革传统的行政社会工作体制，充分发挥社会保障制度和专业社会工作的作用，完善具有中国特色的新时代中国特色社会工作。面对激烈的社会转型与社会变革，把社会福利看作是经济上的给予。以助人自助为核心理念，注重弱势群体的物质、精神与能力建设的专业社会工作应当得到更多的支持。但当前我国社会工作的发展仍是行政主导，专业社会工作的发展一直处于依附型嵌入的状态。为了摆脱这种依附状态，专业社会工作的发展必须在自主化、专业化、常态化、制度化四个方面取得更深层次的突破。自主化是指专业社会工作者能够在不受雇佣机构、非本专业人士等外在压力的情况下作出决定，并保持相对独立性的过程。通过与行政管理体制和行政社会工作的冲突、合作、融合，专业社会工作凭借竞争或其他主体主动让渡的方式，获得相对于政府、雇佣机构、非本专业人士、服务对象的自主性，是社会工作实现专业化、常态化、制度化的前提。专业化是指专业社会工作者和社会工作机构通过在实践中不断积累理论和实践技巧，形成独特的理论体系和实务技巧，并逐渐得到内部和外部认同，获得专业权力的过程[15]。专业化是社会工作的生命，是新时代中国特色社会工作的核心所在。没有专业化的理论知识体系和实务操作技巧，专业社会工作就无法与行政社会工作及其他社会服务方式相区分，无法体现自身存在的价值。常态化是指针对当前我国社会工作服务项目的短期性、临时性、流动性等弊端，专业社会工作的发展要建立长期的、稳定的、固定性的社会服务机制，尤其是在高龄老人、残疾人、留守儿童等弱势群体的服务方面，要在财政预算、服务项目、岗位设置等方面建立常态化机制。由于新时代不平衡不充分发展问题的长期性和艰巨性，常态化服务将是专业社会工作发展的必然选择，同时也是社会工作实现自主化、专业化、制度化的关键所在。制度化是指通过一系列的公共行动将专业社会工作打造成一个完整的服务提供体系，并将社会工作确立为一套专业技术类职业的过程[16]。制度化通过在经费保障、组织建设、行业规制、人才培育等方面建立具体的规范，为专业社会工作的自主化、专业化、常态化提供了切实的保障。

（二）从行政主导转向专业主导

从行政主导转向专业主导，是新时代社会工作专业化的必然要求，更是社会结构转型和管理体制改革的必然结果。当前我国正处于由“强政府—弱社会”向“强政府—强社会”的社会治理格局转型、由管理型政府向服务型政府转型的关键时期，新时代的社会工作也必须紧跟体制变革的趋势，实现从行政主导向专业主导的转型[17]。伴随着新时代的到来和改革开放进入攻坚期、深水期，社会保障体制的变革促进了人们由单位人转变为社会人的进程，基于单位体制的服务保障不断减弱，人们的单位意识和组织认同度也不断降低，行政社会工作依赖的组织优势正在弱化。市场经济的迅猛发展，使得社会群体尤其是年轻一代的经济理性不断强化，基于传统渠道的思想政治教育正在失去效用，行政社会工作所依仗的熟人情感优势也难再发挥主要作用。组织优势和情感优势的弱化，使得行政社会工作的活动空间不断压缩，迫切需要专业社会工作的介入。与基于单位制和思想政治教育的传统行政社会工作不同，专业社会工作所秉持的不是自上而下的助人方式，而是在平等、尊重的基础上凭借心理调适、能力建设、社会支持等专业方法来改善服务对象的境遇。受过系统化训练的专业社会工作者凭借个案、小组、社区等专业方法和专业技巧在救灾、司法、企业、医务、矫正、戒毒、学校等领域发挥着传统行政社会工作不能替代的作用，在应对新时代复杂多变的社会问题上具有独特的优势。另一方面，专业社会工作的介入，并不是对行政社会工作的完全取代，而是在合作与融合中，实现与行政社会工作的互惠式建构[5]。专业社会工作需要借鉴行政社会工作的实践经验，行政社会工作需要学习专业社会工作的理论知识和专业技巧，甚至相当多的专业社会工作者可以由行政社会工作者转化而来。在两者的互构和融合中，逐渐形成专业为主、行政为辅的社会工作服务格局，才是更加符合国情的新时代中国特色社会工作。

（三）从依附型转向自主型

随着新时代社会结构转型的加快，依附型社会工作的多重危机更加凸显，必须尽快向自主型社会工作转型。如前所述，自主型社会工作是指专业社会工作不受或较少依赖行政机构的支配，能够独立自主地开展服务。由于中国社会工作的后发性，具有与西方国家明显不同的专业自主性。专业社会工作产生于西方国家，其专业化过程早于现代国家的理性化过程，拥有更强的专业自主权。中国的情况则截然相反，国家的理性化过程要明显早于专业的自主化过程，且政府是促进专业社会工作发展的最直接和最强大的推动力量，使专业的自主性受到很大限制[18]。因此，中国社会工作的发展有其特殊性，中国的自主型社会工作将在与国家、行政社会工作、服务对象的互构中逐步建构起来。首先，专业社会工作内嵌于我国“大政府—小社会”的社会整体格局中，与国家的关系更多是妥协与合作，而非冲突与抗争。具体说，国家通过政策引导来支持和规范专业社会工作的发展，专业社会工作则通过政策的实施和再选择，对后续政策的制定和实施施加影响，从而形成专业与国家的互构性发展[19]。其次，专业社会工作和行政社会工作一直处于互构性演化中，通过竞争、冲突、合作及主动让渡的方式，建构出二者之间的管辖权边界，形成专业社会工作的服务领域。此外，专业社会工作与服务对象也在互相建构中。一方面，专业社会工作需要在不断的实践中逐步了解服务对象的迫切需求，并创新具有中国特色的社会服务模式。另一方面，服务对象也在加深对专业社会工作理念和方法的认知，对专业社会工作的服务提出了更多的要求。总而言之，新时代中国社会工作的发展方向，无疑是具有中国特色的自主型社会工作，是在与政府、行政社会工作、服务对象的互构过程中逐步建构起来的，并具有强政府引导和强专业性并存的突出特征。

（四）从项目化转向混合制

长期以来，项目制一直是社会工作介入社会服务领域的主要运作机制，在提高资源利用效率、促进社会组织发展、提供有针对性的服务等方面确实发挥了一定作用。但由于中西方政社关系、市场发育程度、社会组织发育程度的巨大差异性，项目制的实施也带来了越来越多的问题。第一，项目的短期性，对社会组织的稳定性产生了很大影响。由于政府购买的服务项目大多是一年制，且多使用分批拨款的购买形式，致使本来就发育不良的社会组织，要么因专心一个项目而面临项目结束后的断粮问题，要么在多个项目间疲于奔命，难以保持良好的稳定性和较好的服务效果。第二，项目制下，政府购买服务出现了“形式化购买”“内部化购买”的问题。由于我国社会组织发展的后发性，很多社会组织背后或多或少都有官方背景，极易导致购买行为的“内部化”，甚至衍生出权力寻租和贪污腐败行为[20]。第三，项目制下，承接主体的发展水平良莠不齐的问题。由于我国的社会组织整体上发育不成熟，在数量和服务质量上还存在很多欠缺，致使一些可以推向社会购买的服务迟迟难以找到合适的社会组织来承接。第四，项目制的服务效果难以监督和评估的问题。一方面，政府购买的服务，如教育、医疗、养老等本身就难以实施具体的量化评估；另一方面，大部分政府还在使用不定期检查的行政化方法来评估服务成果，普遍缺乏科学规范的评价体系和专业的评估人才。因此，单一依靠项目制已难以有效解决复杂多变的社会问题。在社会工作的运作机制上，香港的混合制被认为具有很大的优势和可操作性。所谓混合制，实际上是指单位制和项目制的协作制度，在基础性的公共服务领域实行单位制，在特殊性的服务领域实行项目制，以此来覆盖社区居民的一般性和特殊性需求。以香港为例，混合制有四个特点：一、政府在公共服务领域投入了大量的经费和资源，香港每年要投入几百亿港币支持社会公共服务。二、这些经费和资源主要以政府购买的形式投放给社会组织，但政府也承担一些社区服务的职能。三、在以项目制为主购买大量社会组织服务的基础上，兼用单位制模式提供一些基础性的服务。四、在社区设立单位性质的机构，保障基本的公共服务供给。香港社会福利署共设立了67家综合家庭服务中心，其中政府直接负责其中的41家，社会组织负责26家。同时，香港也采用单位制的形式，提供多样化的、专业化的服务。在香港，约有2 000多个社会机构以政府资助的形式开展复杂多样的专业化服务[21]。混合制的社会工作运作机制，有利于实现专业社会工作的常态化和制度化，如香港在各区设置的综合服务中心，基本上已形成常态化和制度化的工作模式。同时，混合制还具有一定的灵活性和机动性，可以凭借政府购买服务的形式开展形式多样的服务项目，以满足特殊人群的服务需求。整体来看，混合制的社会工作运作机制比较符合中国的国情，可以很好地平衡单位制和项目制的优势，最大限度满足新时代人民群众日益多样化的服务需求。

四、新时代中国特色社会工作的制度化建构

经由行政主导向专业主导、依附型向自主型、项目制向混合制的转型，新时代中国特色社会工作的建构路径得以显现。但这些重要的转型必须通过制度化的保障才得以实现。制度化是指“政府、社会工作群体、社会服务机构参与社会工作制度的设计、构型、体系化并使其发挥作用的行动和过程”[16]。制度化是建构新时代中国特色社会工作的重要保障，包括经费保障、组织建设、行业规制、人才培育四个方面。

（一）经费保障

稳定、充足的经费保障，是社会工作机构生存和发展的前提。社会工作本身就属于社会公共服务的范畴，是一种政府主导的社会财富再分配的过程，需要在经费来源上建立稳定的保障机制，以确保服务的延续性。但当前我国社会工作机构收入总量偏少且来源单一，导致专业社会工作的自主性孱弱，成为制约我国社会工作发展的一大瓶颈。为了建立稳定的经费保障机制，首先要继续完善政府购买服务制度，一方面将政府购买服务纳入地方政府的财政预算和社会服务规划，并按照一定的比率，逐年增大政府购买服务的经费投入；另一方面，要建立规范化的政府购买服务制度，从购买计划、招标流程、评估和监督办法等方面，进一步提升政府购买服务的制度化、法制化水平。其次要扩大社会捐赠和收费服务在社工机构总收入中的比重。从国际经验来看，政府购买、社会捐赠和收费服务占社工机构总收入比重为4︰4︰2时，社工机构的稳定性能得到最充分的保证。这就要求专业社工机构增强从慈善组织、公益组织、基金会、企业等其他社会主体募集经费的能力，并在开创有吸引力的收费服务方面下足功夫。再次，在经费拨付办法上逐步试行整笔拨款制度。鉴于项目制下的分批拨款制度的延迟性、繁琐性、滞后性等弊端，可以考虑对符合资质的社工机构采取一次性付款的方式，保障项目的稳定性和服务效果。香港2000年就开始整笔拨款制，实现了由监控资源向监控服务质量的转变，给予社工机构更多的服务自主权。

（二）组织建设

组织建设是新时代中国特色社会工作制度化建构的核心问题，包括组织架构、岗位设置、运行机制等制度化建设方面的关键议题。基于混合制的运行机制，新时代中国特色社会工作的组织建设应涵盖体制内和体制外两个层面，分别提供基础性的社会服务和多样化的社会服务。在体制内，应该借鉴香港和广州的实践经验，在城市街道设立家庭服务中心或党群服务中心，建立“一街道一中心”的基层社区服务网络；在农村乡镇层面建立社会工作服务中心，负责管理每个农村社区的社工服务站，形成覆盖所有农村社区的社工服务网络[22]。实际上，这也是政府文件的明令要求，2016年民政部、教育部、全国妇联发布的《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》提出：“到2020年，在50%的城市社区和有条件的农村社区（村）家庭教育指导服务站点引入社会工作者。”但是，只在一半的城市社区和部分农村社区引入个别社会工作者的做法，显然不能有效缓解新时代复杂的社会矛盾与社会问题。政府在基层城市社区、农村乡镇及农村社区建立社区服务中心和社区服务站，通过购买岗位社工或者引入机构社工的方法，提供老人日间照料、儿童托护、青少年教育、家庭矛盾调解等基础性社会服务的总体组织架构，应当成为制度化建设的重要支柱。在体制外，主要以项目制的形式，由民办社工机构承接戒毒辅导、药物滥用矫正、残疾人康复、刑释人员感化等特殊化服务，以满足人民群众日益多元化的服务需求。通过体制内与体制外、单位制与项目制的结合，能够有效满足服务对象的基础性需求和特殊化需求，实现社会服务资源的最优化配置。

（三）行业规制

行业规制是制度化建构的重要保障，从法律法规、职业体系建设、评估监督机制等方面为新时代中国特色社会工作的制度化提供了最基本的发展框架。但当前我国社会工作的行业发展水平仍处在初级阶段，面临者法制化水平较低、职业体系迟迟难以建立、评估监督机制严重形式化等问题。首先，近年来我国政府虽然出台了许多有关社会工作人才队伍、政府购买服务、社会工作机构发展的指导意见，但迄今为止还没有一部关于社会工作的专门法律或行政法规，且以“意见”形式下发的文件，对基层政府的指令性程度十分有限，难以形成强力的推动力量。因此，必须加快推进专业社会工作的立法工作，颁布《社会工作法》《社会工作者条例》等具有法律效力的专门法规，进一步促进地方政府将社会工作服务纳入社会事业发展规划和财政预算体系。其次，必须尽快建立完善的社会工作职业发展体系，包括：社会工作学科建设、大专院校学生教育、本土社会工作者培训等人才培养制度；社会工作者职业水平考试、继续教育、登记管理、就业准入等社会工作职业水平评价制度；招募、培训、薪酬、晋升、激励等社会工作人才使用制度；社会工作者的户籍、保险、住房、子女教育、人才补贴等社会工作人才保障制度。过去十几年，我国的社会工作人才培养和人才评价制度取得了很大进展，但人才使用和人才保障制度发展缓慢，致使专业社会工作者的待遇得不到切实保障，专业人才流失率很高。再次，社会工作的服务成果和社会效益，还必须通过专业的监督和评估机制来检验，官方评估的“内卷化”、机构评估的“文字化”、第三方评估的“形式化”等问题已到了非解决不可的地步。在社工服务项目评估中，基层政府顾忌“面子”、社工机构极力强调程序和书面材料的完整性、第三方评估陷入走程序的“形式化”，导致评估难以发挥实质上的作用。实现社会工作监督和评估制度的科学化、规范化、法制化，需要政府、社工机构和第三方机构的共同努力，更需要在法律法规、职业体系等方面进行更加细化的行业规制。

（四）人才培育

人才培育是新时代中国特色社会工作制度化建设的重要支撑。自专业社会工作恢复重建以来，政府和社会工作学者们一直在不遗余力地推动社会工作学科建设和专业人才的培育，取得了许多突出的成果。截至2017年，我国已有312所高校设置了社会工作专业，105所高校获得了MSW学位授予权[16]。民政部2018第四季度例行新闻发布会指出，2018年社会工作者职业水平考试通过率为26.6%，全国持证社工已达44.05万人。这一数字距离《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》提出的“到2020年社会工作专业人才增加到145万人”的目标还差很远，因此社会工作专业人才的培育工作仍面临着艰巨的任务。第一，要坚定发展社会工作专业教育的信心，持续不断地提升教育质量。要认清专业社会工作在解决新时代社会矛盾中的巨大优势和作用，不能因一时的困难而放弃社会工作专业。如身处社会工作发展先进地区的中山大学，2017年在学科调整中取消了社会工作本科专业招生，严重挫伤了社会工作专业的发展信心。第二，要重点提升专业社会工作者的实务能力。社会工作者同医生等其他专业人才一样，需要历经多年的社会实践，才能切实提升其专业能力。现阶段大专院校毕业生普遍缺乏实务经验和操作技巧，一定程度上影响了政府和社会对社会工作专业的认可。第三，要重视对行政社会工作者的培训和转化。行政社会工作者作为在本土土壤中产生和发展起来的实务工作者，具有熟人关系、社区经验、居民信赖等优势，经过一定程度的专业化培训后，可以成为一支优秀的专业社会工作者队伍。

五、总结与反思

作为社会工作中国化和本土化的重要理论成果之一，社会工作的嵌入性理论已经得到了一些学者的推崇，并认为这是认识和反思中国社会工作发展的重要理论工具之一，是能为中国社会工作界争夺国际学术话语权的重要理论创新。基于学者们的研究成果，本文使用“嵌入性”“依附型社会工作”“自主型社会工作”等嵌入性理论的理想类型，分析了中国社会工作的依附性，指出这种依附型社会工作在经费来源、服务领域、运作机制、评估机制等方面的具体表现，认为在社会主要矛盾转变和社会问题日益复杂化的宏观背景下，依附型社会工作将面临自主性减弱、专业性弱化、合法性动摇、认同度降低等多重危机。因此，中国社会工作应当以满足新时代人民群众日益增长的美好生活需要为宗旨，加快实现向自主化、专业化、常态化、制度化的新时代中国特色社会工作的转型。转型的具体路径是：在专业权力上由行政主导转向专业主导，在功能发挥机制上由依附型转向自主型，在运作机制上由项目制转向混合制。为了完成向新时代中国特色社会工作的转型，必须重视社会工作制度化建设，从经费保障、组织建设、行业规制、人才培育四个方面建构起新时代中国特色社会工作的制度化体系。