本文为2011年5月20日六宫村户口薄统计资料

【摘 要】 处于少数民族地区的石河子市村改居主要采取的是“外源型”的模式进行。本文在分析明珠社区工作站“外源型”村改居发展中存在问题的基础上，提出了改进对策：促进由“外源型”向“内生型”转变;完善管理体制，加强组织建设;解决民生大计，完善财政收支;完善基础设施建设，提升公共文化服务水平。

【关键词】 少数民族地区;“外源型”村改居;存在问题;改进对策

处于少数民族地区的石河子市村改居主要采取的是“外源型”的模式进行，即在政府的主导下，进行的由农村管理模式向城镇社区管理模式的转变。由于这种模式是在政府的主导下完成，所以优点与缺点极度明显，既能够集中力量办大事，也具有浓烈的行政化色彩，致使“村改居”过程中会出现种种问题。明珠社区工作站是处于过渡期的明珠社区进行管理的行政单位，其发展既有村委会的身影，也有社区发展的雏形，对该工作站的研究有助于我们更好的了解少数民族地区村改居社区管理的发展与变迁。

一、明珠社区工作站“外源型”村改居的过程和现状

1、发展渊源

明珠社区工作站是在原石河子乡六宫村的基础上发展而来，是发展到明珠社区的过渡阶段。六宫村于1993年正式建立行政村建制，原名上六宫村，是隶属于石河子乡的24个行政村之一。该村是一个由回族、汉族、哈萨克族和维吾尔族等民族共同生活的民族聚居地区，本村回族约占61.05%，汉族占27.79%。2010年12月，“村改居”工作全面展开，六宫村由原来归属于石河子乡（2013年改建制为石河子镇）改为由东城街道办事处统一管辖。2014年5月，六宫村正式更名为明珠社区工作站。

2、主要做法

（1）加强组织领导，创新工作机制。其一，机构设置。建设发展中的明珠社区，目前正处于工作站阶段，机构设置也处于过渡期，因此，所设置的机构大都由村委会发展而来。虽然在名称上略有不同，但实际职能确实有了很大的变化，以财政管理一项为例，村改居前的村级财政，均由村里面的会计负责，村会计负责年初预算和年终决算以及财务公开工作，改建后，财政统一由街道财政进行统一管理，在财务一项上，没有了之前的处理权。其它机构设置上基本属于延续阶段，有些急需的部门工作也是由原来的村委会成员兼任。其二，深入基层开展工作。以尤书记为核心的领导班子，定期（每周两次）深入到住户家中，问询居民的生活现状，帮助居民解决存在的问题;不定期的组织居民开展社会治安综合治理、安全防范知识和法制宣传教育工作，提高居民自防自救能力和法制意识;定期开展辖区流动人口和出租房屋摸底排查，做好备案登记，开展流动人口法制宣传和社会化服务工作，认真做好居住证、房屋出租登记证的制作和发放。

（2）加強治安管理，维护社会稳定。一是完善巡防体系。全面加强社会巡控、治安乱点堵控、居民区和单位内部防控、重点人群和重要部位管控体制，建立健全防范严密、监控有力、全方位覆盖的社会治安防控网，形成人防、物防、技防有机结合的居民区“网格化”治安防控体系。在调研过程中，我们调研团队曾多次跟随综治员、社区民警进行入户人口大清查以及安全生产大检查等工作，民众对此反响不一，但是，更多的人认为这样做很有效，首先能从思想上，做到“不找事、不闹事、维护社区稳定团结”。二是提高排查力度。充分发挥“三大调解”的作用，重点加强矛盾解决方式的衔接配合，注重源头预防，突出解决土地征用、房屋拆迁、安置补偿、墓地迁移等矛盾纠纷化解工作，在平时的工作中，每半个月至少排查一次，重大活动、节假日期间加大排查力度。三是严打“三股势力”。综治员同志和社区民警严格遵守社区巡逻责任，他们的出勤率基本上保持在每周两次，节日期间每天除在办公室处理事务外都在巡视，这种高度警惕性，保障了社区的团结稳定。由于调研时期正值穆斯林群众“斋月”期间，所以，在此期间我们恰好亲身经历了治安维护工作。每到傍晚，工作站工作人员会集体出动，在清真寺周边维护治安，防止突发事件的发生，每位工作人员都配备基本的装备，比如：防弹衣，应急手电，警棍，手铐等。这些工作得到了参加做礼拜活动的群众的大力支持，自发的配合工作人员的排查。四是促进普法教育。工作站综治员在每年4月“宪法法律宣传月”期间，都会进行普法宣传活动，使得辖区内的广大居民群众“知法、懂法、守法、用法”的意识显著增强。因为我们的法学专业的背景，使得我们更深入的了解到了综治员的普法教育工作，他们除了定期邀请大学法律援助社团进行法律宣传外，还邀请法律精英对青少年朋友进行法律教育，我们也有幸参与了一次普法教育活动。五是加强社区矫正。司法案件的最终决定权在司法所，明珠社区工作站被授权社区矫正一职，对于涉案人员，综治员定期组织其进行培训或劳动改造。这项工作的出现，加大了综治员的工作量，调研期间，我们查阅了相关矫正信息，2014年共有5人进行社区矫正，综治员开展的工作也是多种多样，不仅进行相关领域的普法宣传，还组织参与社区建设，而且还进行心理教育活动，充分调动矫正人员的积极性与主动性，并将这份工作与社区发展结合起来。

（3）规范宗教行为，保障信教自由。石河子市村改居工程进行中，六宫清真寺的重要地位并未发生改变，依旧是信仰伊斯兰教人士做礼拜的合法场所。近年来，外来务工人员逐年增多，这部分人已成为六宫清真寺做礼拜信教群众的主要群体，民族宗教工作依然摆在很重要的位置。

为提高六宫清真寺公共安全保障和处置突发公共事件的能力，规范突发事件应急管理和应急响应程序，及时、有效地实施应急工作，妥善处置涉及民族宗教方面群体性事件发生，维护民族宗教场所清真寺的安全稳定和教民的生命财产安全，最大程度地减少人员伤亡、经济损失和社会影响，明珠社区工作站管理人员进行了多次研究协商，初步制订了应对群体性突发事件的预案。

（4）完善社保制度，保障人民生活。村民养老保险工作政策性强，事关村民的切身利益，明珠社区工作站成员要针对当前村民存在的思想问题，做好深入细致的思想政治工作，采取多种形式，加大宣传力度，宣传社会保险的有关政策，使“村改居”人员充分了解参加社会保险的具体内容，认识参加社会保险的重要性，消除疑虑，促使其自觉自愿地补缴社会保险费。

（5）加强宣传教育，提升社区品质。第一，创建文明城市宣传活动。为积极响应石河子市争创文明城市的口号，石河子明珠社区工作站以各中小学学生参加暑期社会活动为契机，明珠社区工作站于2014年7月14日在辖区内积极开展“创建文明城市 我们共同努力”的宣传活动。此次活动的目的旨在增强创建文明城市的知晓率，发动广大市民以主人翁的身份积极参与到文明城市的创建中来，为营建我们共同的美好家园贡献一份力量。第二，建设农家书屋。明珠社区工作站的农家书屋于2011年建成，占地面积约20平方米，有阅览桌2张，椅子8把，书柜6个，配置图书1400余册。书屋内的书实行免费借阅，运行费用由工作站承担，管理人员由工作站工作人员兼任，还制定了登记制度，极大的调动了村民阅读的积极性。

通过观察与访谈可以知晓，农家书屋的建设取得了一定的成绩，但是问题也是很明显的：一是图书种类较少，多是政策性的书籍以及生活琐事方面的书，并无明显分类;二是宣传力度小，有些村民甚至都不知道有农家书屋的存在;三是现有管理人员为兼职，无专门管理人员，当公务繁忙时期，直接导致书屋开放时间不确定。

二、明珠社区工作站“外源型”村改居发展中的问题

1、体制建设不健全

（1）管理体制落后，与城市化建设不同步。当前在新疆地区实施的村改居，主要是针对城乡结合部进行的城市化进程，这项举措在民族成分多样化的地区具有很强的实际意义，但在村改居的过程中，由于没有法律法规的约束，不仅影响了村改居的整体进程，还严重损害了村民、村集体的相关利益。在村改居的大背景下，社区包括工作站的工作模式、规章制度并未发生实质性的转变，还是继续延用村委会的管理体制和管理方式，这些都使得工作人员热情不足，村民也没有从中感受到多么大的利益所在，不仅使得村改居后成立的居委会难以适应城市建设和管理的需要，而且还严重影响了城市化的进程。如果不作出改变，这会在与村改居的反方向上越走越远，也是政策制定和实施者所不想看到的。

（2）机构设置缺失，人员配置不足。调研期间，我们调研组观察到，工作站的干部们每天都有大量的工作要做，还有许多会议要去参加，负责计生方面的马专员，几乎每天来到工作站后匆匆的就去街道或者其他部门开会去了，由于职责不甚明朗，每个人即使有不同的分工，也会互相弥补职责之缺，机构设置不健全，每位工作人员的工作基本延续之前的状态。除此之外，负责管理流动人口的两位工作人员在检查时期，也会与综治员们一起进行检查，每个人的工作量在忙时基本都是超负荷的，对于工作中的态度问题，他们也都尽量避免，但是也不可能面面俱到，还是需要人民群众互相配合的力量，部分干部会感到疲累，因而可能导致缺乏动力。

（3）职责职权不明，影响工作效率。一是职责方面，工作站虽然成立了，但是工作站的性质是什么，基层组织的定位又是什么，并没有给予及时解答，即使是做了大量的社区管理工作，工作站的工作人员也没有对工作站本身产生极大的认同，而且相关职能也没有清晰的界定，这样就使工作人员在开展工作时显得力度不足。二是职权方面，在基层改革初期都会存在阵痛期，即上下级之间权利混乱，管理分散，责任并未落实到每一处，每个机构都想着自己的权利扩大，导致工作站任务过重，如工作站并无司法职能，却被安排相应的社区矫正工作，其权限却直接隶属于司法所。

（4）财务纳入街道，财政支持不足。在明珠社区工作站成立以来，相关部门把许多的工作任务下分到工作站，实行职能下移，但相关部门却没有按“费随事转、权随责走”的原则来开展工作，没有把工作或活动所需经费移交到工作站，给工作站工作任务的开展带来了巨大的困扰。许多需要财政支出的地方由于缺乏资金，导致工作处于停滞不前的状态，如在调研期间，为响应全市宣传创建文明城市的号召，基于财政缺乏，村干部们自掏腰包并和我们调研组发挥创意，才完成这项工作。

2、公共資源不足

（1）文化资源匮乏。六宫村政府提供的公共文化资源中除了宣传性的文化资源外，适宜村民使用或参与其中的文化资源就只有篮球场、农家书屋和远程教育培训中心。农家书屋和远程教育培训中心虽然设备齐全、资源丰富，但农家书屋由于使用人少，常年处于关闭状态，远程教育培训中心在2011年之前曾经常性播放电影等视频节目，但在近几年也不再开放，且面对群体仅限本地的党员、群众。与前面两项公共文化资源相比，篮球场是六宫村使用最多的文化资源。面对各类人群，全天开放，是喜好运动的人们工作之余休闲娱乐的很好选择。但就我们观察，每天下班后来这里打篮球的人几乎都是外来的年轻男性，也有局限性。

（2）公共设施缺失。经过近一个月的观察，我们发现，六宫村垃圾集散地有16处，均是垃圾车车库装置，比较符合现在阶段发展的状况。但是，与之配套的公共厕所，却是一间也没看到，对此，村委会也有自己的苦衷，因为资金不足，并不能实施有效的措施解决。在访谈的过程中，部分人群对此也是颇有微词，没了公共厕所，就会产生许多不文明行为。我们观察到在街道的墙壁上，就写有“禁止随地大小便”等字样，严重影响了社区发展的公共形象。

三、改进明珠社区工作站村改居的对策

1、由“外源型”向“内生型”转变

当下，明珠社区工作站村改居的任务主要还是以“外源型”的方式进行，即以政府的推动为主，通过政府购买农民集体土地，支付给农民相应的土地酬劳。这种模式在实施的进程中，如果政府能把涉及村民、村集体的利益协调好，推进起来较为容易，但是如果有环节出现纰漏，就会严重影响村改居的进程。所以，必须要发挥好人民的力量，充分调动居民的积极性，让他们充分参与到村改居的进程中来，分享村改居所带来的成果。因此，村改居的实施不只是政府、村委会、村民三方中的任何一方的责任，只有协调好三者的利益，才能有效的推动村改居的进程。

2、完善管理体制，加强组织建设

村改居的进程，不只是形式上的变革，更是需要实质性的内容作为保障。村委会在改制后，首先要加强居民的现代文明意识，注重提升居民的生活品质，让更多的居民享受改制后的成果;其次要提高工作站的服务质量，积极参与城市化建设，为完成向居委会的转变提供助力;再次把工作任务从过去政企不分、直接参与经济活动为主，转变到以社区卫生、文体、教育、环境和治安等内容的社区建设上来;最后是注重提升社区工作人员的自我素质与职业修养，以更加人性化的服务来全心全意为居民谋福利。

3、解决民生大计，完善财政收支

村改居以来，为解决存在的民生问题，石河子市先后通过制定最低工资标准、规范劳动力市场、鼓励灵活就业和自主创业、加大下岗职工的培训力度等措施，构筑起养老、医疗、失业、工伤、生育保险“五险合一”的社会保障体系。同时，建立起较为有效的社会救助体系，对当前的紧急状态有一定的缓解作用。不过，为了长远发展，工作站以及东城街道办事处还有很长的路要走。在财政收支方面，还需要上级政府的大力支持，逐渐完善财政收支体系，此外还可以拓宽社区融资渠道，发掘社区资源，在政府拨款之外可引导多种投资主体参与到社区的建设中来，以此来解决社区建设过程中资金短缺的困境。

4、完善基础设施建设，提升公共文化服务水平

随着村改居工作的开展，政府部门要不断增加投入，努力完善基础设施建设，全面提升公共文化服务水平，让群众共享文化发展成果。为了满足本村人口以及流动人口的集体生活，扩大常住人口的公共活动空间，公共健康设施、公共文化设施、娱乐活动中心、篮球场、公共卫生间等一些急需解决的基础配套设施也应及时到位。首先是政府的财政支持，其次需要人民群众思想的转变，这些事情不可能一蹴而就，需要完善构思，逐步达到城市化的目的。

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【作者简介】

李亚龙（1989—）男，河北邯郸人，石河子大学政法学院马克思主义民族理论与政策2013级硕士研究生，主要从事民族理论与政策方面研究.