广东自贸区对接粤港澳合作发展研究

2019-03-05彭玲

合作经济与科技 2019年5期

彭玲

[提要] 我国“一带一路”及粤港澳大湾区的发展战略，为广东自贸区促进粤港澳合作发展提供了机遇，在广东自贸区建设中，需要粤港澳管理制度和规则的对接，加快广东自贸区经贸规则与国际接轨，为港澳制定全球最优惠的准入门槛负面清单，扩大粤港澳服务贸易合作，建立粤港澳自贸港区。

关键词：广东自贸区;粤港澳合作;服务贸易;自由贸易港

本文系嘉应学院社科重点项目（编号：316E05）部分成果

中图分类号：F7 文献标识码：A

收录日期：2018年12月4日

中国（广东）自由贸易试验区，简称广东自贸区，是中国政府设立在广东的区域性自由贸易园区（FTZ），属中国贸易区范畴。该自贸区于2014年12月经国务院批准设立，涵盖三个片区：位于深圳的前海蛇口片区、位于广州的南沙新区片区、位于珠海的横琴新区片区，总面积达116.2平方公里。广东自貿区重要定位是面向粤港澳深度合作，其合作路径是本文探讨的重点。

一、广东自贸区的优势与机会分析

（一）区位优势分析

1、区位优势明显。广东自贸区地理位置具有优势，其中的深圳蛇口片区和珠海横琴片区毗邻香港、澳门两个国际自由港，香港是国际贸易中心、国际金融中心、国际旅游中心，香港和澳门在WTO中拥有单独关税区的特权。在广东自贸区的三大片区各有区位优势，发展定位不同，深圳前海蛇口片区毗邻香港，担负着金融创新和人民币国际化的重任，着重发展信息服务、金融、科技服务等战略性新兴服务业，为我国的金融业对外开放树立模范，打造成为国际服务贸易的重要基地;珠海横琴新区片区面向澳门，重点发展休闲旅游、金融服务、商务服务、文化创意、中医保健、科教研发和高新技术等产业，促进澳门经济多元化发展，建设国际商务服务休闲旅游基地和文化教育开放先行区;广州南沙片区位落珠三角的中心，众多加工型企业建立在周围，具有综合性优势，着力发展航运物流、高端制造、国际商贸、特色金融等产业，建设以生产性服务业为主导的现代产业和具有世界先进水平的国际性枢纽港。三者定位各有侧重，互补发展，三点带面，广东自贸区建设，将促进粤港澳经济合作融合和广东产业结构转型升级。

2、庞大的制造业体系优势。改革开放的四十年，广东成长迅速的原因之一，归于制造业的崛起带动了经济增长的高速发展。广东与港澳的来往密切，特别是在经济贸易方面，珠三角依托改革开放先行一步的制度创新优势和毗邻港澳的区位优势，集聚了一批具有市场竞争力和创新能力的制造业集群，通过引入外商投资和培育地方产业，积极发展和壮大制造业，与港澳合作打造珠三角成为“世界制造基地”。香港拥有顶尖服务业体系和广东拥有庞大的制造业体系，两者优势互补。

3、雄厚的外贸基础。多年来，广东在全国的对外贸易中都处于领先地位，2016年广东省进出口贸易总额高达63，029亿元，其中出口额39，455亿元。广东省是全国外贸大省，对外贸易出口规模大。改革开放政策吸引了丰富的人力资源，在广东对外贸易中起着积极作用，经过多年探索实践，广东发展成为全国规模最大最重要的外贸基地，积累了雄厚的外贸基础。

（二）机会分析

1、新兴产业革命带来的机遇。从国际上来看，服务业和服务贸易的地位越来越重要。服务业处在“微笑曲线”两端，是全球价值链的重要环节。技术和知识作为影响国际分工和贸易利益分配的关键因素，正在加速服务业与其他产业融合，推动传统制造领域的跨国公司纷纷向综合服务提供商转型。数字信息化时代，服务贸易创新不断加快，在云计算、大数据、互联网等数字信息技术的驱动下，服务贸易的数字信息化趋势越来越明显。如何顺应世界贸易发展需要，推动广东产业结构优化、对外贸易转型升级成为广东乃至全国面临的重要发展机遇。

2、“一带一路”建设带来的机遇。“建设21世纪海上丝绸之路”，这一政策是习近平于2013年10月会见东盟国家时发布出来。构建21世纪海上丝绸之路，为广东自贸区与沿线国家合作发展提供机遇，广东自贸区可以促进东方与西方经济贸易往来，拓展经济发展空间，有助于中国与海上丝绸之路沿线国家在港口航运、海洋能源、科技创新、生态环境、人文交流等领域开展全方位合作，“一带一路”的建设与自贸区的建设相辅相成，互为发展。

3、粤港澳大湾区带来机遇。广东自贸区重要定位是面向港澳深度合作，广东自贸区将成为粤港澳合作开拓国际市场、合作参与全球竞争、合作面对全球挑战的重大平台，而粤港澳大湾区建设将粤港澳经济贸易合作活动引入更大的区域，进一步完善粤港澳经济合作的国际法律制度，促进粤港澳三地深层次合作，为广东自贸区提供发展机遇。

二、广东自贸区与粤港澳合作对接的主要问题

（一）粤港澳合作机制存在障碍。广东自贸区重要定位是发展与港澳的深度合作，广东自贸区建设的重要任务之一是创新广东与港澳的合作机制，广东自贸区建设将解决以往内地与港澳合作的CEPA协议的不足，建立粤港澳合作新机制，加快与国际对接，通过粤港澳共同打开国际市场，更好地在全球贸易上占有一席之地。虽早已经签订了CEPA合约，并且每年都有补充协议完善内容，但是香港服务业还没有完全影响和带动到内地的发展，粤港澳合作发展受限的最主要的原因是双方政府管理体制及文化不同，另外香港比广东开放度要高得多，如何利用自贸区这个合作平台，推动粤港澳经济的共同增长，是广东自贸区建设中应当思考的问题。

（二）香港“虹吸效应”压缩广东发展空间。香港是全球服务业功能强大的自贸园区，其金融、会展、航运、空运、商贸等领域竞争力强，这就好比香港在国际服务贸易领域具有“虹吸效应”，就会压缩广东在上述服务业领域的发展空间;另一方面广东的发展很大程度上受益于香港的辐射带动，与香港形成了分工发展的格局。广东自贸区邻近香港，通过广东自贸区建设，搭建粤港澳合作平台，促进广东产业结构向上拓展发展空间，避免受到香港“虹吸效应”的抑制。

（三）政策差距与世界一流园区相比较大。当前世界主要经济体纷纷加强自贸区（FTA）建设，与美欧等发达经济体相比，广东自贸区的建设与开放水平仍然存在差距，还有很大的发展和提升空间。除了香港外，台湾地区、新加坡、马来西亚等自贸园区也位于广东自贸园区的国际通道之中，他们的自由化政策明显优于广东自贸园区，其功能效益也明显优于广东自贸区，如在国际中转业务中，广州港、深圳港2015年国际中转量占货物吞吐量的目标均为15%，远低于国际自由港超50%的平均标准。

三、广东自贸区建设促进粤港澳合作发展的路径

（一）粤港澳管理制度和规则的协同创新。广东自贸园区的立足点在于深入推进粤港澳合作发展，而粤港澳在制度、管理规则等方面存在差异，要使粤港澳协同发展，必须建立起协同机制。广东需借鉴港澳服务行业协会管理规范，强化行业自律，探索与港澳的行业管理标准和规则相衔接的管理机制;探索与港澳在货运代理和货物运输等方面的规则和标准对接，推动港澳国际航运高端产业向广东延伸和拓展。针对与港澳市场监管执法标准差异问题，研究制定与港澳市场经营行为差异化责任豁免目录。作为香港与内地紧密合作的先导区，深圳前海蛇口自贸片区就针对国际最高标准，坚持先行先试，把制度创新作为核心任务，围绕14项国家先行先试任务和使命的落实，着眼于打造可复制、可推广的制度成果，初步形成了覆盖投资、贸易、金融、事中事后监管、法治建设等领域的高质量自贸制度体系，构建起全方位协同创新新格局，逐渐形成“前海模式”。

（二）为港澳制定全球最优惠的准入门槛负面清单。港澳对前海、横琴投资的热情总体不高，主要原因是港澳近十多年发展较慢，而前海、横琴自贸区发展服务业所采取传统的招商模式加大了港澳对产业空心化的忧虑，广东自贸区必须创新合作发展方式，才能实现共赢发展。可以在现有对全球投资者负面清单的基础上，梳理对港澳服务业提供者更开放的措施，为港澳制定全球最优惠的准入门槛负面清单，推动在金融服务、交通航运服务、商贸服务、专业服务、科技服务等领域对港澳开放取得突破，以推进港澳企业在广东自贸区的投资。前海片区以体制机制创新为驱动，通过一系列政策设计和平台打造，不断提升开放合作能级，前海积极推进惠港利港的“万千百十工程”，全面落实1/3土地面向港企出让的政策，为香港发展拓展空间。2016年，前海公开出让的8宗土地中，有一半对香港企业出让，面积5.86万平方米，占比65.6%。东亚、嘉里、周大福等大批知名港企纷纷落户前海。前海在全国率先推动实现跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向资金池和跨境双向股权投资等“四个跨境”，进一步推动了深港两地金融市场互联互通。南沙片区积极推进与香港合作发展航运市场，借鉴创新新加坡港与广州港合资经营广州集装箱码头做法，加快发展航运交易市场、保险服务、信息服务，发展国际中转、水水中转、江海联运等业务。横琴发挥土地资源丰富、濒临港澳优势，把握人民币自由兑换加快的机遇，探索与港澳共建离岸贸易、金融市场试点，并拓展国际维修、展览展示、药品口岸业务。

（三）扩大粤港澳服务贸易合作。广东自贸区要以推进粤港澳服务贸易自由化为突破口，携手港澳共建世界服务贸易重要基地。

1、要破解服务贸易体制性障碍。一是深化审批制度改革，推动政府管理从事前审批向事中事后监督转变;二是推行权责清单制度，明确政府职能边界，全面梳理港澳服务业进入广东存在的制度性障碍，建议在CEPA的补充协议中加以明确，实现逐个突破;三是进一步取消和放宽港澳投资者准入限制，在项目资金互通、要素便捷流动等方面先行先试，推动三地人流、物流、资金流、信息流的自由往来;四是推行投资备案制度，健全外商投资监管体系，率先打造公平、透明、可预期的国际化营商环境。

2、促进香港高端服务业与广东实体经济的结合。政府要对自贸区制定两者结合的优惠政策：一是促进港澳在自贸区发展与广东制造业配套的金融、保险、现代物流为代表的生产性服务业;发展基于互联网、物联网的服务产业，完善信用、物流、支付等电子商务支撑体系;推动建立服务全国面向全球的技术进出口交易平台。二是支持港澳专业服务提供商到广东自贸区开办会计、法律、管理咨询等专业服务机构，支持港澳检验检测计量、建筑设计、医疗、教育培训、育幼养老等专业服务在自贸区集聚发展，推动粤港澳检验检测计量三方互认。

3、广东自贸区构建粤港澳服务外包合作平台。鼓励粤港澳联合承接全球服务外包业务，利用香港服务业在语言、技术、信誉等方面优势，建立香港等企业接单，省内企业交单的业务模式，共同开拓国际服务业外包市场，逐步形成粤港澳国际服务业外包的完整产业链。

（四）强化粤港澳金融战略合作。广东自贸区要建立与粤港澳服务贸易相适应的金融服务体系。以香港国际金融中心为龙头，形成包括广州、深圳等珠三角城市在内的具有更强竞争力的国际金融中心区域，建立适应粤港澳服务贸易自由化的金融体系，共同构建更加开放创新的粤港澳金融发展格局。在广东自贸区推进粤港澳跨境贸易人民币结算试点，推进人民币离岸市场建设，推动投融资便利化。前海、横琴和南沙三大片区在税制、币制和市场监管等方面引入香港的管理制度，在推进人民币国际化过程中发挥积极作用，并为我国推动金融开放、金融安全和人民币国际化战略积累经验。

（五）探索建立粤港澳大湾区自由贸易港。党的十九大报告指出：将“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。自由贸易港区的核心功能是自由贸易。全球范围内，大多数自由贸易港区的主要政策利好就是不同程度和方式的关税减免，因此也被称为免税贸易园区。现阶段设立粤港澳大湾区自贸港区有重要意义。一是为香港、澳门的经济发展提供空间。在南沙地区划定一片区域，建设粤港澳自贸港区，可为香港和澳门的企业提供发展空间，这将成为粤港澳三地经济发展的又一引擎;二是为“一带一路”建设的“贸易畅通”提供示范。“一带一路”建设中，会与很多英联邦国家和欧盟国家开展投资和贸易往来，在与这些国家进行各类商务贸易往来时会遇到法律、民俗、文化等差异的问题，香港一直保留着英联邦的商务管理机制，而澳门一直保留着葡萄牙的商务管理机制。如果能够在粤港澳自贸港区的建设中探索出三方都可以接受的貿易和商务管理制度，则将为“一带一路”实施提供良好示范;三是为广东自贸区建设提供平台。建设粤港澳自贸港，将成为广东自贸区的一项核心工作，也是搭建华南地区新型贸易方式的实验性平台，自贸港区将提供给在港区注册的企业以尽可能的便利，港区的开放度和自由度都将进一步放开，包括低税负、高效基础设施、较少限制的资金流动和较低的土地成本等。除国家明令禁止经营的项目（特别是环境污染严重的项目）以外，港区内企业可以经营任何业务，不受负面清单约束，也不受企业经营范围所限，注册时也无需写明经营范围。自由贸易港将会成为粤港澳大湾区的核心功能区和地标，将汇集高端研发、创新创业、跨境电商以及各种新型产业的集聚，为广东自贸区和粤港澳大湾区发展提供动力。