上海市虹口区司法局课题组

基层是社会的基础，统筹落实好基层普法守法工作是加强基层法治建设、提升基层法治化水平，实现全面依法治国的重要内容。上海市虹口区司法局立足自身使命职能，加强统筹协调，探索构建形成集制度规范、执法方式、依法办事、以案释法等一体的普法依法治理综合工作机制，取得较好成效。

一、虹口区构建基层法治责任体系的做法与成效

近年来，上海市虹口区着眼全面依法治国背景下基层法治建设的新特点新需求，努力探索区党政“一把手”履行法治职责的体制机制，采取完善顶层设计、细化主体责任、建立考评机制、健全公共法律服务平台等措施，加强构建条理明晰的基层法治建设责任体系。

（一）完善顶层设计，统筹构建法治责任体系

注重加强对法治建设的统一领导，积极贯彻推进全面依法治国的战略部署，将“法治虹口”建设作为区委、区政府的重点工作，建立健全法治建设的组织架构和运行机制。一是明确领导主体。区委发挥总揽全局、协调各方的作用，把人大、政府、政协和司法机关依法依规履行职能职责统一起来，系统推进法治建设。全面贯彻落实虹口区《关于进一步加强党政领导干部尊法学法守法用法工作的实施意见》，提高领导干部运用法治思维和法治方式谋划决策、处理问题的能力，突出“关键少数”尊法学法守法用法的示范效应。坚持党委中心组学法、行政会议前学法等领导干部集体学法制度，区委中心组先后举行党章修订、宪法修改、全国“两会”等专题法治学习，形成领导干部带头学法，自觉参与法治实践活动的良好氛围。充分发挥区委党校、区行政学院在法治培训中的重要作用。截至目前，虹口区已举办处级干部专题培训班11期，处级干部轮训班3期，参训干部逾1300人次，在各类主体培训班开设法治理论、法律实务、新颁布法律法规解析等课程。完善领导干部出庭应诉、旁听庭审等考核机制，领导干部依法决策、依法管理、依法办事的意识进一步提升。二是形成责任清单。实行“一岗双责、党政同责”的工作责任模式，明确各党政部门主要负责人为法治建设第一责任人，明确在依法执政、依法行政、公正司法、依法治理、普法教育等方面法治建设的主要职责，将法治建设的要求主动融入各条块部门的各项工作。其中，普法责任清单一项就包含了本部门、本单位重点法治宣传的法律法规规章、重点普法对象、重点普法任务和具体普法责任单位等内容，进一步增强了主体责任落实的实效性、规范性。三是落实签约承诺。区委常委带头，覆盖全区各条块共49家单位64位党政负责人签订虹口区党政部门主要负责人履行法治建设责任承诺书，切实担当起法治建设组织者、推动者和实践者的重要职责。

（二）梳理“四条”主线，细化法治建设主体责任

将法治建设纳入经济社会发展“十三五”规划重要内容，把法治建设和其他各项重点工作一体建设、系统推进。一是党风廉政建设主体责任。强化以制度治党、依规治党，明确本地区贯彻落实建立健全惩治和预防腐败体系的工作分工，运用项目化方式落实党委主要负责人的主体责任，有效推动全面从严治党的政治责任落实。二是法治政府建设主体责任。印发《虹口区人民政府关于“十三五”期间法治政府建设的实施意见》，制定法治政府建设任务职责分工表，从健全依法决策机制、严格规范执法、强化对行政权力的制约和监督等方面列出100项任务，逐条明确牵头单位、负责单位和分工单位，进一步明晰法治政府建设的主体责任。三是法治城区创建主体责任。制定《虹口区推进法治城区创建工作实施方案》，聚焦法治城区创建的薄弱环节，着力补齐短板，强化重点部门责任，确保责任落地，推动各部门协同推进法治创建。四是“谁执法谁普法”主体责任。将国家机关“谁执法谁普法”普法责任制纳入区“七五”普法规划和区人大决议中，落实普法责任制，将普法宣传渗透到行政管理、执法司法全过程，建立完善各部门单位法治宣传教育工作责任机制。

（三）明确责任目标导向，建立法治建设考评机制

综合运用各项考核评估机制，加强对法治建设的评价和监督，依法治区办加强指导和督促，各成员单位认领各自任务，明晰责任分工，加强责任落实的规范化、制度化。一是将法治建设纳入区委、区政府考核体系。把法治建设作为党政领导班子和领导干部队伍建设的重要内容，把领导干部述法与述职述廉工作结合起来，促进各级领导干部履职尽责。同时，建立健全追责问责机制，对各部门法治建设情况开展经常性、不定期监督检查，及时发现问题、追究责任。例如，区委组织部每年将各部门主要领导的述法工作纳入到年终工作考核内容，增强各部门单位学法用法、依法行政的自觉。二是建立以项目为引导的评估督促机制。突出需求导向、问题导向，将各项法治建设任务打包成项目，建立项目化推进机制，各部门主要领导签订《法治建设第一责任人》责任书。落实好“三表跟踪”制度。即以“责任表”明确各有关单位的职责和任务；以“反馈表”反映各有关单位项目推进和指标落实情况；以“评价表”对各有关单位法治建设各项指标进行评估。三是科学运用法治建设考核结果。注重分类分层，突出考核的重点方向及其正向激励作用，将考核评估结果与领导班子的评先评优以及领导干部的职务任免、交流任用、奖励惩处相挂钩。对法治建设中出现的典型经验、形成的特色品牌及时宣传，充分调动法治建设的积极性、主动性和创造性。

（四）着眼职能作用发挥，健全基层公共法律服务平台

健全的公共法律服务平台体系是积极发挥和有效落实基层法治责任建设工作的重要途径和资源平台，是强化和保障基层法治责任建设工作的有力支撑。近年来，虹口区司法局坚持落实“以人民为中心”的发展思想，将人民群众日益增长的公共法律服务需求作为出发点和落脚点，不断创新工作思路和服务方式，通过融合线上线下、畅通业务渠道、优化平台建设等措施，着力构建“点、线、面”相结合的法律服务网络：一是以“点”为核心，充分发挥公共法律服务中心的统领作用。 当前，虹口区公共法律服务布局仍然存在不平衡不充分的问题，针对虹口北部法律服务机构少的现状，区司法局与相关部门积极协调，选址广灵四路凉城路交叉口（区域北部）作为区公共法律服务中心地址，并按照中心建设的标准进行改建，开设律师咨询、法律援助、人民调解三个窗口和“12348”热线接答室，极大便利了虹口市民在家门口享受到专业、高效、便捷、温馨的一站式公共法律服务。二是以“线”为联动，织密区域公共法律服务网络全覆盖。目前“区-街道-居委”三级公共法律服务平台已经实现实体化运作，便民法律服务站点普遍建立。除了2018年年初区公共法律服务中心投入运行之外，2018年5月底前，已实现区内街道公共法律服务站和居委公共法律服务室全覆盖。推动了基层法律服务下沉到社区，特别是满足社会特殊群体、贫困群体、老年群体对法律服务多层次、多领域的需求。同时升级“12348”法律服务热线为公共法律服务平台，综合性地提供法律咨询、法律援助、公证引导、人民调解等服务，为辖区百姓提供线上、线中、线下全方位服务。三是以“面”为基础，发展多渠道、多层次、多领域的公共法律服务产品。公共法律服务产品是公共法律服务全平台的成果形式，在区公共法律服务中心已涵盖法治宣传、法律咨询、法律援助和人民调解这些职能的基础上，通过整合和优化司法行政职能的方式，拓展公共法律服务范畴，丰富公共法律服务产品；吸纳和开展政府内外多层次、多领域、多渠道的公共法律服务，不断强化社会法律服务组织、法律专业研究机构和专门法律服务人才的社会责任，充分发挥社会法律服务力量的作用，共同参与公共法律服务供给，逐步构建起政府主导、社会参与、全民共建共享的基本公共法律服务供给机制。

二、虹口区基层法治建设责任体系构建中存在的问题和薄弱环节

法治建设是个长期复杂的过程，不可能一蹴而就。虹口区在加强法治建设，完善基层法治建设责任体系构建过程中，也不可避免地碰到一些问题和困难。

一是基层法治建设责任不清、落实不力问题比较突出。推进基层法治建设的关键在于落实基层法治责任建设。从整体上看，虹口区的基层法治建设责任制度虽然已初步建立，但从具体工作中来看，责任主体模糊、责任层级不清、责任落实不到位的现象仍时有发生，与严格贯彻中共中央关于党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的要求存在一定差距。例如：有些领导在法治建设方面主观意识淡薄、法治意识缺乏、法律素养不够；有些将法治建设工作仅留于表面功夫，实质却未将其深入开展到日常行政工作当中，这些往往是阻碍落实基层法治责任建设工作的壁垒。

二是基层法治建设监管追究机制落实不够到位。法治建设领导小组未能全面发挥自身作用，疏于监管，开展实地监督检查的力度极为有限，导致在履职过程中时有发生基层不履行、违法履行、怠于履行法定职责的问题。同时，对基层法治建设工作推进情况缺乏实际的责任追究机制，滋生了不作为、慢作为、乱作为等现象出现，也鲜有按照《中国共产党问责条例》相关办法追究单位及相关人员的责任。例如：有些部门虽然制定出台了相关法治建设的制度措施，但实质内涵却往往不够全面和严谨，需要及时完善和补充。集中表现为注重形式疏于实质、强调责任运用忽视责任追究、本位意识大于公众意识等，最终导致制度建设华而不实，缺乏实效性和操作性。

三是基层法治建设评价体系不科学不合理的问题还比较突出。基层法治建设是一项基础性、全局性、宏观性很强的工作，其特点决定着评价标准若不科学分类分层而采取统一量化的考核标准，则在实践中必然是无所适从。在基层法治建设过程中，法治建设领导小组未充分发挥领导牵头作用，对各部门的法治建设工作情况缺乏科学的、细化的评价标准，存在着考核主体单一、考核方式僵化、考核内容笼统的问题，考核评价结果不能公平公正地凸显出各部门的实际工作情况，也在一定程度上打击了各部门推进基层法治建设工作的积极性、主动性和创造性。例如，考核部门在制定考核内容过程中借鉴的多切合实际的少、形式化的多实质化的少、程式化的多创意化的少；又如，考核制定人员自身由于缺乏有关法治建设的工作经验，最终导致形成的考核内容过于片面化，科学性不够。

四是基层法治建设整体合力还需进一步加强。基层法治建设涉及面广、群众性强、工作任务重、推进难度大，必须集多部门之力携手推进。法治建设的过程和成效贯穿于各个部门的日常工作，由于各方面的原因，基层法治建设工作易处于“人人可管，但无人实管”的尴尬境地。此外，在法治建设工作当中，各部门之间往往缺乏有效的沟通合作，未能形成各部门之间上下联动、左右协调、统筹推进的工作协助模式，法治建设领导小组的指挥棒作用也无法发挥出实质有效的积极作用，导致法治建设的重点领域工作难以推进到底。

三、进一步完善基层法治建设责任体系的对策建议

随着全面依法治国的深入推进，迫切需要采取切实有效措施，将法治建设“软任务”变成“硬指标”，更好凝聚法治建设合力、更高质量推动基层法治建设质量水平。

一是要进一步提升法治建设责任体系。推进法治建设的关键在于落实法治责任建设，要以法治建设考核倒逼法治责任的层层落实。要坚持强化责任意识，不断巩固法治建设责任人制度。要不断推进和完善法治建设领导小组工作运行机制，充分发挥法治建设第一责任人的重要职责。通过签订责任书的形式，织密扎紧法治建设责任网，形成一套由党委统一领导、部门分工负责、群众广泛参与的法治工作推进机制。要注重责任制度落地生根，切实提高领导干部责任意识。严格对照法治建设职责清单，全力打造一批令群众满意的“法治建设民心工程”；严格遵照党政领导干部尊法学法守法用法制度，将法治建设工作情况纳入领导干部年终述职报告，做到将述法、述职、述廉有机结合。要严格责任追究制度。严格贯彻《中国共产党问责条例》等有关办法，以 “关键少数”为重点，通过不定期开展监督检查，及时发现并通报不履行、违法履行、怠于履行法定职责等问题。

二是进一步健全法治建设考评机制。要细化考核内容，优化创新目标。在建立健全考评体系过程中，应注重分类分层，真正体现考核科学化、个性化、简易化。例如，对区级政府在法治建设工作的考核内容上，重点应放在依法决策、依法行政、公正司法、法治宣传、法治创建等大类上，并逐一分解，形成各项子指标。又如，对推进法治建设中涌现的典型经验、形成特色品牌的单位在考核上给予适当加分，充分调动法治建设的积极性、主动性和创造性。要创新考核方式，坚持群众参与、日常与年终、定量与定性考核相结合，体现了考核的科学性和操作性。注重发挥考核指挥棒作用，提升法治建设动力。

三是要进一步引入法治建设第三方参与机制。充分发挥第三方优势资源，提升法治建设综合能力。要注重法律顾问在强化区域规划建设、保障和改善民生、全面从严治党等工作方面的运用部署，加强法律风险评估，提供合法性审查意见，确保各项决策合法合规，为各级党委决策筑起“安全栏”和“防火墙”，不断提高各级党委内部法规制度建设水平。特别是在针对涉及全局工作或重要立法事项上，体现法律顾问善提议、重诉求的机制优势，确保各项工作都符合宪法精神、体现人民群众意愿，积极推动和服务地方科学立法，提供多元化的法治建设意见。

四是要进一步建立健全法治建设人才保障机制。法治工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，直接影响着法治建设的质量高低。要把握机构改革有利契机，探索形成一套更具有前瞻性、科学性的人才培育、交流、使用模式，打造一批多层次、复合型的司法行政人才队伍。要坚持严管厚爱，增强扎根基层、服务基层的吸引力，培育和发展一批愿意走进基层社区、愿意涉猎繁杂法律服务领域的高端人才。

课题组组长：

王浩（上海市虹口区司法局局长）