张继远

（四川警察学院 警察管理系，四川 泸州 646000）

藏区的社会稳定，历来为党中央和各级政府所高度重视。藏区公共安全治理的核心问题是维稳反分裂，维稳的实质是维护社会安全；反分裂的实质是打击宗教极端势力，反对“藏独”，维护国家政治安全。政治安全和社会安全作为国家安全体系的重要内容，是实现藏区经济社会高质量可持续发展的安全基石。正如习近平总书记在2014年4月15日召开的中央国家安全委员会第一次会议上所讲到的，既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件。

由于宗教、经济和地理环境等因素的影响，藏区的社会治安环境长期呈现出较为复杂的状况。在党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，作为公共安全治理必不可少的治理手段和工具，藏区警务变革的步伐，仍然与新时代藏区经济社会发展存在一些差距。为了科学梳理藏区公共安全治理的关键问题，分析总结藏区公共安全治理现状，防控影响藏区社会发展和稳定的潜在风险，全面描绘藏区警务变革的全景图像，笔者以四川阿坝藏族羌族自治州为考察对象，于2017年8月7日至12日先后赴红原县、阿坝县、马尔康市等地进行专题调研。

一、藏区警务变革概述

四川省阿坝藏族羌族自治州位于四川省西北部，紧邻成都平原，北部与青海、甘肃省相邻，幅员8.42万平方公里，地貌以高原和高山峡谷为主。前身为建立于1950年1月的川西人民行政公署茂县专区专员公署，1953年撤茂县专区建立四川省藏族自治区，1955年更名为阿坝藏族自治州，1987年正式更名为阿坝藏族羌族自治州。辖马尔康、金川、小金、阿坝、若尔盖、红原、壤塘、汶川、理县、茂县、松潘、九寨沟、黑水等13县、市，219个乡镇（镇51个，乡168个），1354个行政村。2015年末户籍总人口914106人，其中农业人口710565人、非农业人口203541人。总人口中，藏族占58.1%，羌族占18.6%，是四川省第二大藏区和我国羌族的主要聚居区。[1]

由于直接从土司制过渡到社会主义制度的特定历史背景，加之境内外分裂势力长期渗透破坏，阿坝州成为系列分裂破坏活动的策源地，对维护周边藏区乃至全国藏区的政治稳定有着极其重要而特殊的战略地位，同时也是我国反分裂维稳重点地区。在这里，国家统一、民族团结与国家分裂、民族分裂的斗争、颠覆与反颠覆的斗争从来就没有停止过。[2]与此同时，藏区警务变革的方向，始终围绕服务维稳反分裂这个核心任务也从未改变。

目前关于警务变革的研究，主要集中于“警务变革的理念”“警务变革的引领”等，且多偏向于宏观层面的论述，然而微观层面的个案实践剖析和经验总结并不多，将研究地理范围界定为藏区的研究成果也比较少。藏区警务变革是藏区公安机关及其人民警察根据社会历史条件的变化，围绕藏区政治安全和社会安全等国家安全体系需要的变化，通过不断改进和提高警务活动来实现的一种警务资源优化配置过程。推动藏区警务变革，由外动力和内动力共同作用。这其中，外动力主要是经济发展和社会变迁，以及政府职能转变；内动力则是公安内部以提升警务效能为目标的公安改革，警民关系对警察执法公信力的影响也是重要的因素，警务发展规律也直接影响藏区警务变革。

二、藏区警务变革的表现

通过实地调研，同时结合政策文件和国家公安改革总体情况，四川藏区警务变革主要体现在警务职能、警务能力、警务架构和警务保障等四个方面。

（一）警务职能

随着社会变迁，警务职能也发生着重大变化。人民警察脱胎于党的保卫机构，历经抗战、内战和革命等政治运动，深受政治和历史传统的影响。[3]建国初期，警务活动以清除残余反革命势力为中心任务。1950年2月2日，中共茂县地委成立，着手筹建人民公安机关。2月8日，“茂县行政督察专员公署公安分处”建立，暂设两科，即行政科和治安科。3月1日，中共茂县地委部署第一期镇反运动（1950.10.10-1952.09.25），同时就剿匪肃特工作进行部署，要求重点打击和消灭武装叛乱匪特，侦破潜伏匪特的破坏行动和组织。

文革时期，由于全国范围内掀起了“砸烂公检法”运动，公安系统的运转和工作遭受到严重冲击。在这一时期，阿坝藏区警务工作也基本陷入瘫痪状态，所属职能基本上被“革命委员会”所替代。1967年2月5日，阿坝州公安处无产阶级专政委员会建立。1967年12月23日，根据中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组《关于对公安机关实行军管的决定》，对阿坝州公安处实行军管，随后各县公安局由当地人民武装部和驻军实行军管。

改革开放以后，随着藏区市场经济的快速发展，由此引发的治安案件、刑事案件和矛盾纠纷多发，呈现出以侵财案件为主要特征。近几年因虫草、松茸等经济利益引发的命案数量翻倍，命案虽侦破难度不大，但处置难度大，寺庙介入明显，大多数通过寺院活佛等“民间法庭”解决，给藏区公安工作带来极大挑战。当前一个时期，严厉打击涉黑涉恶、涉枪涉爆、个人极端暴力等犯罪，成为藏区公安工作的重心。不管社会如何发展、时代如何变化，维稳反分裂始终是藏区公安机关最重要的警务职能。

（二）警务能力

警务能力是公安机关及人民警察履行警务职能和职责的核心要素。在藏区做好公安工作，首先是要熟悉藏区的语言和文化，必须具备语言沟通的能力，否则，沟通就会出问题。当好一名藏区警察，除了需要具备基本的警务技能和能力，由于艰苦的工作环境和维稳压力的存在，还必须具备较强的警察职业归属感。

组织环境是影响警务能力提升的重要因素。正直懂业务的上级领导对民警的帮助指导最大，他们带领和鼓励、支持下属的工作，有利于藏区警务活动的开展。工作单位变动、国家政策照顾和领导赏识、职务晋升等对自己警务能力提升和发展也有很大帮助，群体性事件、盗窃等重大案件的侦破对警务能力提升帮助较大。同时，同事不团结、内讧，领导不公平、排挤对藏区警务工作发展很不利。

四川藏区警察个体在职业生涯周期的不同阶段表现出不同的职业能力，走访群众的工作能力对维稳反分裂至关重要，但也普遍存在执法机械化的突出问题。四川藏区虽实现免费高中教育，但牧区牧民接受初中教育比例偏低，大多接受完小学教育后务工务农，法律素养、合法维权意识有待提高；同时由于藏区宗教信仰、民风彪悍和世仇等因素的存在，对藏区警察的职业能力提出很高的要求。

（三）警务架构

警务架构是承担和推动警务变革的重要主体。从警务架构的变化，可以窥探公安机关警务职能的转变，也可以反映出不同历史时期公安工作重心和案件类型的变化情况。总的变革趋势是，随着公共安全形势的变化，警务职能越来越分化精细，相应的专门警务架构也应运而生，推动了公安工作专业化程度的不断提高。

通过分析四川阿坝公安组织机构沿革发现，国内安全保卫（政保1998年后改为国保）和治安机构在维护藏区政治安全和社会安全方面一直发挥着重要的作用。国保部门的主要职能是运用国家赋予的各种侦查手段，进行一种特殊的调查研究，同间谍、特务和反革命分子作斗争，维护社会政治稳定、保障国家安全。治安部门的主要职能是运用行政手段和法律手段，维护公共秩序，保障公共安全，保护人民的合法权益，防范和打击违法犯罪活动，预防和处理治安灾害事故，保障社会生活的正常进行，为人民群众和社会主义建设事业服务。随着警务变革的推进，人民群众和公安内部对于国保工作的认识也发生了很大的变化。政保（现称国保）的工作藏区以前是隐蔽斗争。国保工作现在由隐蔽到公开。

不同时期的内设机构设置反映出警务架构的变化情况。1950年2月8日，“茂县行政督察专员公署公安分处”建立，内设机构4个，包括行政科（承当办公室或秘书科职责，后改秘书科）、社会科、治安科和执行科。1974年9月22日，遵照中央关于省、市、自治区和地县公安机关统称公安局的指示，经中共阿坝州委、州革委批准原“阿坝藏族自治州公安处”改称“阿坝藏族自治州公安局”，内设机构8个，包括政治处、秘书科、政保科、内保科、治安科、审批科、预审科、劳改科。1988年1月1日，经州人民政府同意，改“阿坝藏族羌族自治州公安局”，内设机构16个，包括政治处、纪检组、办公室、法律研究室、政保科、内保科、治安科、刑侦科、出入境管理科、交通管理科、消防科、林业科、预审科、公安学校、行政装备科和武警阿坝州支队。目前，阿坝州公安局现有内设机构28个，包括指挥中心、政治部、国内安全保卫支队、刑事侦查支队、交通警察支队、特警支队、经济犯罪侦查支队、治安管理支队、监所管理支队、技术侦察支队、出入境管理支队、法制管理支队、禁毒缉毒支队、网络安全保卫支队、情报信息支队、科技通信支队、警务保障处、警卫处、行政审批处、阿坝州看守所、阿坝州治安拘留所、阿坝州强制戒毒所、九寨黄龙机场公安分局、红原机场公安分局、警务督察支队、阿坝州物证鉴定所、机关党委、纪律检查委员会。

（四）警务保障

警务保障是为更有效地进行优化资源配置，对现有的资金、装备、设施和技术进行科学合理的排列组合，促进警务资源的共建、共享，实现物质条件和公安工作的有机结合。警务保障资源是保障公安工作顺利开展的必备资源，是推动警务变革不可或缺的。警务保障资源的投入，是做好公安工作的基础，主要包括警力、经费、武器装备、办公设施、交通工具等。

警务装备的升级换代，提升了藏区公安工作的效能和效率。目前为止，警务装备经历了大规模调整，尤其是民警安全防护装备，现在单警装备是接处警必备的；枪械武器装备、执法装备、应急警务装备等也发生较大改变，给打击和预防犯罪提供了很大的帮助。另外，不管是州局还是县局，再到派出所，办公条件均有大幅度改善，社区警务室也按照标准统一、装备统一、制度统一、台账统一、考核统一进行规范设计和建设，办公业务用房和设备设施均得到极大改善。

四川阿坝藏区公安机关交通工具经历了从自行车（下乡道路要骑马）—摩托车—吉普车—警用面包车—越野汽车。不过，由于特殊的地理地貌，受交通道路条件的限制，在一些地方骑马接处警办案仍是常态。早期每个县公安局警力由十多个人，到现在的每个公安局的警力配备为一百人左右。

三、深化藏区警务变革的新要求

藏区警务变革的历程，反映出藏区公共安全治理环境的变化。不可否认，当前的藏区警务变革并没有从根本上消除制约公共安全治理体系和治理能力现代化的因素，还不能够满足藏区人民群众对于美好安全环境的需要。因此，必需通过深化警务变革，提升藏区公共安全治理能力，推动藏区公共安全治理体系和治理能力的现代化。

（一）持续建设队伍

1. 坚持政治建警，从严治警

始终坚持“公安姓党”这一根本政治属性，党的领导是抓好藏区公安工作的重要保障，只有坚持党对公安工作的领导，才能保证公安工作不会偏离方向。增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，牢牢把握对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的总要求，不断强化忠诚核心、拥戴核心、维护核心、捍卫核心的思想自觉、政治自觉和行动自觉，始终做到在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。牢固树立以人民为中心的发展思想，以实际行动维护社会公平正义，不断增强人民群众的安全感。

2. 注重培养藏族干部队伍

从藏区安全发展全局和战略高度，全面加强警务人才建设工作，准确把握新时代对未来警务人才发展要求，不断提升藏族警务人才素质和培养质量，锻造一支让党中央放心、人民群众满意的高素质过硬的公安队伍。培养选拔藏族干部是关系藏区反分裂、维护社会稳定的重大问题，要注重藏族干部在反分裂斗争中的实际表现，尤其要注重培养选拔使用政治上靠得住、维护民族团结、坚决反对分裂、敢于同达赖分裂集团作斗争的优秀藏族干部。[4]

3. 提升本地警察职业能力

提升民警培训质量，注重本地警务资源的有效利用和开发，盘活存量，强化现有藏区警务人才在职培训和继续教育，推动藏区警务工作向职业化、规范化、现代化方向发展。根据藏区警务发展实际，全国公安院校通过争取国家特殊招生政策，每年定点为藏区培养具有扎实警务技能和理论基础的高素质高层次警务人才。为进一步加强藏区公安队伍基层力量，为藏区公安队伍建设积极培养公安后备人才，公安院校应逐步增加民族预科招录计划数量，使预科生培养目标与藏区公安基层实践紧密结合。

（二）重视藏区公安工作

1. 突出公安机关在维稳反分裂中的作用

各级党委政府要突显藏区公安机关维护国家安全和社会安全的核心职能，为公安机关依法履行职责创造良好条件。藏区公安机关也要主动适应新时代的新要求，严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动，切实履行好维护公共安全的职责与使命。在加强公安事权顶层设计的前提下，藏区要根据区域发展差异和社会治安形势，灵活设置并突出地方实际需要的公安内部组织机构，切实增强藏区公安机关维护社会稳定的主观能动性。同时，剥离非公安核心职能范畴的一般行政管理事务，通过职能转移、市场化和社会化等途径，逐步剥离非核心职能，精简公安机关的职能范畴。

2. 提升公共安全治理智能化水平

第四次工业革命的浪潮已经席卷开来，对公安机关公共安全治理来讲，既有机遇也有挑战。随着人工智能、云计算和大数据等一系列科学技术的飞速发展，以信息化为依托的智慧警务等模式不断出现，公安信息化在推动公安工作中展现出强大功力。坚定不移走科技兴警之路，依托“互联网+公安”加快藏区智慧警务建设速度，加大适应藏区实际的警务技术研发力度，构建公安科技创新体系，为快速打击犯罪提供强有力技术支撑。比如，可以考虑运用现代管理的科学技术，将藏区传统社区网络、寺院网络、部落网络、精英网络编织在地方社会治理的平台，实现社区发展、公民参与、社会和谐的局面。[5]

3. 不断加强基层基础工作

要把更多的警力摆到街面上，加强社会巡逻，提高街面见警率，以强化对社会治安动态控制。始终坚持问题导向，对人民群众热切期待或反映强烈的违法犯罪活动坚持露头就打、持续整治，对事关社会和谐稳定的重大隐患坚持早发现早处理。推动完善社会稳定风险评估机制，持续深化矛盾纠纷排查调处，从源头上防范和化解影响社会稳定的风险隐患。

（三）加强执法权威

1. 加强法治公安建设

公安法治化水平直接关系到党和政府的形象，建设法治公安的核心要求是严格规范公正文明执法。深化执法规范化建设是做好新时代公安工作的迫切需要，也是落实全面深化公安改革的迫切需要。通过提升执法能力、强化执法监督、加强执法保障等重点工作和措施，推动法治公安建设水平的提高。确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。[6]

2. 严厉打击辱警袭警行为

公安机关是国家机器的重要组成部分，承担着维护国家安全、维护社会秩序稳定和保护公民生命财产安全的重任，其执法权威神圣不容侵犯。辱警、袭警行为，不仅挫伤了民警的工作积极性和职业自信，削弱了国家法律威严和公安执法权威，还给民警生理和心理上带来沉重负担。因此，要切实保障民警的正当执法不受侵害，各级公安机关应积极应对，严格落实《公安机关维护民警执法权威工作规定》，旗帜鲜明地维护民警正当执法行为。凡发生民警遭受不法侵害案（事）件时，及时启动相关工作机制、措施，及时查清民警遭受不法侵害的事实经过、性质，对辱警、袭警行为依法严肃处理。[7]

（四）引导多元治理

1. 实现公共安全协同治理

为了提高公共安全治理的科学化水平，必须要创新治理理念，公共安全治理需要创新精神、法治思维、系统思维和共享发展理念，并且这种创新还应该是动态的，要伴随着公共安全治理的全过程。应该着重理顺公共安全治理主体之间的关系，构建完善的公共安全治理机制，不断创新公共安全治理的方式。协同治理能够充分发挥政府、民间组织、企业、公民个人等社会组织和行为者各自资源、知识、技术等的优势。在公共安全治理领域，可尝试借助PPP模式，吸引社会资本的培育和投资，为公共安全治理注入资金和技术等要素。[8]

2. 建设警务共同体

基于合作治理视角，公共安全环境的维护，需要全社会的共同努力。但是，目前由于公众参与的保障机制缺乏，导致公众不敢参与合作治理；激励机制缺乏，导致公众“不愿”；教育机制缺乏，导致公众“不会”；沟通机制缺乏，导致公众“不能”；评价机制缺乏，导致公众“不知”。因此，建立健全公众参与的保障、激励、教育、沟通和评价等机制，是实现公众有序参与公共安全治理的重要保障。[9]在完善社会公众参与机制的基础上，整合各种社会资源，把人民群众的参与纳入公安工作体制之内，发展多种形式的平安志愿者队伍，努力建设警民同心、社会协同、公众参与、共建共享、平安和谐的警务共同体。[10]

3. 发挥宗教教化作用

长期以来，达赖分裂集团利用藏传佛教对藏区进行分裂活动，严重威胁着藏区的社会和谐稳定。积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平，必须辩证看待宗教的社会作用，必须重视发挥宗教界人士作用。藏传佛教对藏民族有着深层次和全方位的影响，从积极面来看，藏传佛教具有社会规范、社会整合和对信众的心理调适功能。[11]所以说，要积极发挥宗教的积极功能，加强藏区国家安全教育，只有让藏传佛教信众认清达赖分裂集团政治上的反动性、宗教上的虚伪性、手法上的欺骗性，才能为藏区反分裂斗争奠定坚实的群众基础，推动全社会形成维护藏区政治安全的强大合力。

（五）增进警民信任

1. 开展警察公共关系

通过分析藏区近年来的分裂活动，特别是达赖集团的各种分裂活动，其关键问题就是制造藏汉民族之间的隔阂，挑起藏汉民族矛盾，从而到达破坏藏汉民族团结的目的，最终出现2008年拉萨“3·14”和阿坝“3·16”打砸抢烧事件，给当地人民群众造成重大财产损失。因此，必须结合藏民社会心理，注重藏区警民沟通，科学分析警民沟通障碍，善于运用符合藏民生活习惯的沟通方式，包括运用现代信息技术加强网络警民信息、情感、意见沟通，开展全警公关工作，持续建构良好执法生态环境。

2. 提升舆情监控水平

互联网舆情监控是公安机关的重要职责，要从宏观层面（大数据研究）和微观层面（民意调查）的数据资料搜集入手，通过全方位的融媒体智能分析研究方法，全面掌握藏区舆情变化情况，及时发现、预警影响社会稳定的负面信息和潜在风险。加强移动互联网舆情监控工作，根据移动互联网数据的碎片化、个性化、社交化和实时互动性特征，对微信、QQ等聊天工具敏感信息以及社交媒体、论坛、博客、新闻网站发布的涉藏信息进行实时数据处理、分析、溯源和跟踪。[12]“建立起网络舆情控制立体化机制，形成舆情研判例会制度，建立有害信息快速处理机制和网络舆情信息监控系统，使舆情掌握与堵截有害信息、加强正面舆论引导等应急处置手段有机结合。”[13]

结语

警务变革的目的是应对复杂的公共安全形势，提升公共安全治理的能力和水平。但是由于藏区特殊的社会历史环境，复杂多样的公共安全问题仍层出不穷。在四川阿坝一直以来都有人员通过非法途径出入边境，与境外分裂势力勾连，接受境外敌对势力的培训、指示，返回境内组织、策划分裂活动，严重影响了藏区政治社会稳定。藏区寺庙是各族人民和“藏独”势力斗争的前沿阵地，也是我国同西方反华势力斗争的重要阵地。但是目前藏区公安机关对寺院僧尼社会化管理水平有待提高，对相关人员管控措施也有待加强，这都给分裂势力可乘之机。另外，分裂势力利用互联网技术积极开辟“网上战场”进行宣传分裂和非暴力不合作，同时利用寺庙和宗教争夺青少年，给他们灌输分裂思想，树立错误价值观，煽动其从事分裂极端活动；等等。

在新的历史背景下，为更好地应对新时代维护藏区社会稳定的挑战，藏区公共安全治理必须要以国家总体安全观为指导，全面深化公安改革，实现改革强警。确立藏区维稳新思路，深入分析影响社会稳定的各种因素，结合当地社会环境和反分裂维稳形势，提出藏区长治久安的战略构想。同时，还要用新思维不断探索和创新警务变革实践，努力构建与新时代要求相适应的现代警务管理体制和警务运行机制；运用科学研究方法探究藏区警务理论，实现藏区公共安全治理决策的科学化。

面对藏区警务这一深厚、博大而又不断发展的研究问题，研究者需要有滴水之功，厚积薄发。笔者基于藏区警务变革视角，收资料、觅新意、树观点，通过“厚积”资料帮助后来研究者“薄发”研究成果。本文对当前藏区警务变革的演变做出科学解释，希望对该领域相关学者有意义，有助决策者形成藏区公共安全治理能力和治理体系现代化的框架或范式。