付雅梦，陆 洲

（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）

随着依法治国的全面推进和民主立法的进程加快，农民参与立法日益受到重视。农民参与立法是我国民主立法的重要组成部分。《中华人民共和国立法法》第五条规定了我国公众参与立法的原则，但是农民在参与立法过程中仍然存在一些理论和实践问题。因此，如何保障农民在农村宅基地立法中的话语权仍是当前民主立法进程中有待解决和关注的问题。本文总结了我国农村宅基地立法的现状，在分析农民参与立法存在的主要问题的基础上，提出了农民参与立法的实现路径。

一、立法话语权释义

（一）立法话语权的概念

话语权不是简单的说话的权利，而是指在利益多元的社会背景下，在竞争性的政治与经济生活中，公众能够依法获知与自己切身利益相关的政治和经济活动的信息，并且对这些政治和经济事务能够充分、真实、公开、透明、自由地集中表达自己的意见和想法。它包括公众对政策的知情权、对发展的决策权、对管理的参与权、对分配的监督权以及对利益表达的诉求权。

立法话语权有利于保障立法的科学性与民主性。立法话语权有以下几个基本要素：一是立法话语权的主体。立法话语权的参与主体是我国民众，这里所说的民众包括公民和立法组织。二是立法话语权的参与领域。立法话语权的领域就是公民在立法过程中可以表达自己的利益，并使其利益合法化。三是实现立法话语权的渠道。在法律的起草过程中，公民可以发表意见；在草案的审查过程中，公民可以通过提审查意见的方式来表达自身诉求。

综上，立法话语权是指通过公民或者其他民间组织参与权力机关制定、修改、废止法律法规的活动，来有效的表达自己的意见和建议，使其表达权得以完全实现的一种科学立法、民主立法的途径。

（二）立法话语权的重要性

立法话语权的重要意义主要体现在以下几个方面：首先，立法话语权有利于实现立法的预期效果。当一部法律距离人们很遥远的时候，无论它多么公平公正，也不能让人们产生信服感。立法话语权使公众参与立法，那就意味着法律要与绝大多数社会主体的利益相符合，要受到社会成员的广泛支持。于是法律的外在控制功能就会转化为社会成员们的内在约束力量。其次，立法话语权是实现程序正义的有效途径。[1]立法话语权给予了公民广阔的参与立法途径，公民可以通过行使立法话语权使自己的诉求得到实现，从而产生高质量的法，来实现立法的程序正义。再次，公众行使立法话语权有利于法律协调不同的利益群体之间的矛盾。立法的目的之一就是在法律中设立不同的法律原则和法律规范来创设主体的不同利益，为解决利益冲突提供依据。公民行使立法话语权可以将自己的想法诉求告诉立法机关，使立法机关能够及时了解公众的呼声，使社会中不同主体的利益在立法中得到考量，以此来平衡各种利益主体间的矛盾，实现社会的公平正义，促进社会的和谐安定。最后，立法话语权有利于保证法律的科学性。一方面，公众行使立法话语权，这使得立法机关能够及时了解不同群体的观点和看法，因而立法机关能有效的避免立法的封闭性。另一方面，当立法机关遇到疑难的问题时，可以通过邀请相关的专家学者组织召开座谈会、论证会、听证会来解决问题，使立法的科学性得以增强。

二、农村宅基地立法的现实考察

为改变城乡区域发展的严重失衡，党中央国务院始终明确“三农”问题是全党工作的重点。为了加快培育农业农村发展的新动能，从开始提高农民的收入到之后进行的提高农业的生产力、积极发展现代农业、加大统筹城乡发展的力度、推进农业科技创新、推进农业供给侧结构性改革，这一切都是通过中央指导宅基地制度改革进行的。2018年，国家推出“乡村振兴”战略，加快推进宅基地制度改革是解决“三农”问题的重要步骤。

从近20年来的农村土地改革历程可以发现，宅基地制度改革已经进入新的阶段。在新时期全面深化改革总目标的驱使下，针对城乡建设用地供求失衡的问题，国家选择若干试点以渐进的方式来稳步推进宅基地制度改革以切实保障宅基地的用益物权。党的十八大以来党中央国务院积极推进全面深化改革，提出要大胆探索集体经营性建设用地入市和农村土地产权制度等敏感地带，这使得农村宅基地改革成为制度创新重要领域。2018年初的中央“一号文件”将农村宅基地“三权分置”改革推到了建设现代化经济体系的最前沿。农村承包地的“三权分置”逐步到宅基地的“三权分置”制度。改革的意义不仅可以促进城乡的优化配置和城乡发展一体化，而且还可以解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展的主要矛盾。但是，目前农村宅基地立法过程中缺少农民话语权。

（一）农民参与立法的能力不足

农民参与立法在目前多以个体的形式出现，并且农民参与立法的意识比较薄弱。这主要是由于农民参与立法的能力不足。这些能力的缺乏主要表现在利益团体组织化程度不高，个人能力的限制以及经济基础薄弱。目前来说个人的影响力程度低，因此需要借助利益团体来表达共同的利益诉求，利益集团在农民参与立法过程中发挥着不可或缺的作用，但目前我国在这方面还有欠缺。由于农民的组织化程度低，加之缺少公共生活的经验，因此很难在话语权的表达中形成整体力量，从而不能充分的行使话语权。农民的生活环境相对较差，其所受的教育程度较低，导致了农民文化水平相对较低，不能对国家相关的政策、法律等进行有效的了解，对自己所享有的相关权利也缺乏相应的了解，因而不知道该如何去表达自己的利益诉求。而且“人治”是中国长时间的传统的政治文化，在这种文化下形成了家长式的管理，因此，长期以来处在社会最底层的农民形成了逆来顺受的性格。他们逐步养成了不愿也不敢表达的习惯。经济基础决定上层建筑，在中国农村，贫困人口仍然保持在一个相当的数量。因此，即使农民想参加立法，但是对于大多数处于弱势地位的农民来说，其话语权很难引起重视，严重地削弱了农民的话语权。而立法的科学性、民主性要依赖于农民参与立法的积极性、主动性，因而立法机关应当有效地组织和引导农民参与立法。

（二）农民缺少参与途径

随着社会主义法治建设的不断深入，农民参与立法的途径不断拓宽，但从总体上看农民参与立法的渠道还不够宽，因此，立法机关要树立“开门立法”的意识，扩展农民参与立法的途径和平台，来建立代表广大农民利益的法律规范。立法参与权不仅是农民的基本权利和维护自身利益的行为，而且也是建立良好制度的基础和保障。平等参与可以使农民感受到法律体现了他们的意志与利益，进而使他们产生对法律的信任和对法律权威的认同。农民参与立法是全过程的参与，农民有效参与必须具备三个基本条件，即合适的参与渠道、积极的参与意愿以及一定的参与能力。[2]公众参与地方立法的方式主要有听证会、论证会、座谈会、研讨会等等。除此之外，我国还要结合我国国情和实际情况不断寻找并创新农民参与立法的途径和形式，进一步拓宽农民参与立法的途径。

（三）农民参与立法的制度不健全

农民参与立法的实现需要具有可操作性的具体制度，而在我国现行的立法机制中，尚未确立各项具体制度。“一元两级三个层次”可以概括为我国现行的立法体制。[3]我国各级人大及其常委会是宪法、立法法、地方组织法等法律明确规定的最主要的立法主体，可见立法机关掌握着农民参与立法的最大控制权。“国家政治经济学派的立法理论认为国家的积极干预和正确的政府决策，可以促成一国的经济发展。”[4]但是随着社会的发展，这种立法活动逐渐演变成为各种实权部门特殊意志的伸张，与立法精神相背离。目前农民能否参与宅基地立法一般都由立法机关直接决定。当农民的意见和立法机关的意见不一致时，农民的意见不能完整、准确地反映，并且立法机关对农民意见采纳的标准以及采纳后的反馈都缺乏相应的制度约束。

三、农村宅基地立法过程中农民话语权的实现路径

（一）培养农民参与立法的能力

1.培育农民参与立法的主动意识

农民参与立法意识的缺失是阻碍农民主动参与立法的重要因素。为提高农民参与立法的意识，一方面要培养农民的法律思维和法治意识，农民通过学习法律知识加深对立法的重要性和必要性的认识，从而使他们的立法的主动意识得到加强。另一方面，要充分发挥立法机关在立法中的主导地位和的优势，引导农民群众积极的参与立法活动，使农民参与的广度和深度得以扩大，建立立法机关与农民群众的良性互动模式，逐步培养农民的立法参与意识。但是由于我国经历了漫长的封建社会，农民缺乏公民意识以及参与社会事务的意识。[5]为此，农民要树立民主和平等的意识，进行个人主体意识的教育，树立权利和义务意识。

2.加大法规规章的宣传和解读

立法机关应当及时在官方网站、公报以及地方主流媒体上公告新的法规规章的出台。同时还要充分发挥媒体的法律解读功能，既要利用传统的媒体，也要大胆利用新兴媒体，建立立法信息网络共享平台和发布平台。当前，因为法律文本的日趋复杂化和专业化，普通大众因此会对理解法律文本产生困难因而影响了公众参与立法。因此，要要改进立法表达技术来消除这种理解上的困难，所以要充分进行法律法规的解读。

3.建立农民参与立法的激励机制

农民群众参与到立法过程中需要耗费一定的时间和精力，因此应该给予他们一定的物质和精神激励，所以构建农民参与立法的激励制度非常重要。首先，要给积极参与立法的农民以必要的补贴来补偿农民所付出的时间和精力；其次，要对积极参与立法的农民给予精神激励，使参与立法的农民获得成就感和满足感，以此来激发农民参与立法的热情。制定农民参与立法的激励制度，相关的立法部门应听取农民群众的意见，赋予农民充分的话语权，如果立法机关采纳了相关的建议，可以奖励对相关个人，并且要公布参与立法的农民名单以此进行精神激励，从而激发农民群众参与立法活动的积极性。

（二）扩大农民参与立法的渠道

立法调研。具有立法权的各级人大常委会和专门委员会组成人员在法案的起草阶段和审议阶段都应深入基层，实地开展立法调查。农民群众可以通过立法调研向有立法权的工作机构反映自己的诉求和意见建议。这是坚持问题导向、提升立法质量的必然要求。

座谈会。立法机关应在立法前的调研阶段以及在立法过程中的起草、修改阶段召开不同形式的座谈会来广泛听取公民的意见和建议。农民群众参与座谈会是参与立法的一种形式，通过座谈会农民可以发表观点看法，立法机关应当对农民的意见和建议进行审慎思考。

立法听证会。立法听证具有公开性、法定性、程序性的特点。立法听证给农民群众参与立法提供了法律依据，使农民权利的实现变成了可能，这在客观上推动了我国民主立法的进程。立法听证保障了立法的程序性，在立法听证中农民群众有了监督权，使立法者在立法程序中进一步体现公平与合法。农民参与立法属于参与对资源的分配，立法听证给予了农民更多的话语权以此来表达他们的意愿，这可以对资源进行公平合理的分配。为了保证立法听证的实效，需要建立健全立法听证程序，避免听证流于形式。[6]一是要把立法听证的事项范围进行明确，把必须性立法听证和非必需性立法听证进行区分。二是要把立法听证的启动机制进行完善，使得农民参与的自主选择权得到增加，因此立法机关应当认真加以研究决定对于那些农民要求进行立法听证会的建议。三是要把听证陈述人的选举机制进行完善。作为陈述人应当具有完整的表达能力；选举的陈述人是和立法听证的事项是有利害关系的人；选举的陈述人要尽可能的使各个年龄段的人员包括在内，以此来使观点达到平衡性。四是要把立法听证程序进行细化。因此要发布立法听证的通知，向农民公布听证会的时间、地点和内容；应当全过程的制作听证记录并向社会公开。五是听证的结果必须公开透明。要对合理的意见进行采纳，并把没有采纳的意见进行书面答复并说明理由。

立法联系点制度对我国依法治国有重要意义。立法联系点是指立法机关在基层设立的协助收集和反映立法及相关工作意见建议的单位或者组织。设立基层立法联系点有助于提高立法质量，推进我国科学立法和民主立法；基层立法联系点是农民群众参与立法的有效途径，农民群众可以通过基层立法联系点表达自己的意见，为我国依法治国献计献策；设立基层立法联系点有助于构建自下而上的法律法规，更好的与农民群众对接，收集立法建议，使立法更加“接地气”。因此，首先，要建立一支专业化水平高、综合能力强的人员队伍，提高立法联系点的专业化水平；其次，应注重基层立法联系点的管理制度，确保农民群众意见传递的准确性与便捷性；基层立法联系点的设立是为了畅通立法机关与农民群众的联系渠道。基层立法联系点应广泛收集农民群众的意见，引导农民群众参与立法活动，帮助农民群众进行立法语言转换以提高表达的准确性。基层立法联系点的设立是推进我国立法工作的重要步骤，通过立法联系点收集农民群众对立法工作的意见和建议，以此来提升地方立法的科学水平和民主水平。

（三）健全农民参与立法的程序

蔡定剑教授认为：“因为立法和重大事项的决定，要把社会各种意见和利益反映表达出来，社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同的观点，只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促使双方调查研究，广泛听取农民意见，从而增强立法的科学性和民主性。”[7] 454农民参与立法辩论，可以使立法项目得到民意基础，有利于得到农民的信任并遵守出台后的立法项目。立法辩论首先要有辩论的议题，当具体的辩论议题存在争议，立法机关不能很好的协调各方面的利益与冲突时，就应该将此立法事项进行立法辩论；其次按照我国立法法的规定，法律委员会是法律草案的起草单位，因此由法律委员会主持立法辩论是最适宜不过的；最后在立法辩论过程中，只要辩论人员不对国家、集体等作出不利影响，在法律规定下进行合理的辩论，那么该人员的言语应当受到法律的保护，不能对其行为进行追责。

要实现立法机关和农民之间的理性对话，建立有效的农民参与反馈机制是不可或缺的。回应型立法是以民意为基础的立法模式，如果对农民参与不予以回应，那么农民参与立法的动力就会消失。同时，因为这样的法规规章遵循了“从群众中来，到群众中去”的模式，所以农民必然把守法变为一种自觉的行动。立法机关在立法的过程中应把农民的意见和建议进行收集、整理、分析、论证，通常可以采取以下两种反馈方式：一是集中回应或概括式回应。二是单独回应或逐一回应。只有把农民参与和立法机关反馈二者之间结合起来，才能提升立法的质量。

立法公开是农民参与立法的前提条件，是衡量社会民主程度的一把标尺，也是构架社会主义民主以及和谐社会的内在要求。农民只有知道政府的立法信息，才能加强对立法的了解来实现真正的立法参与。如果立法信息不进行公开，就会出现权力被滥用的局面。立法信息公开有利于农民群众对立法进行监督，避免立法机关寻租和腐败、滥用决策权和决策不公的行为；公开立法信息有利于打造阳光型政府，使政府决策透明化，更容易获得公众的理解和支持；对立法信息进行公开，有利于政府的执政能力和质量受到广泛关注，促进政府的办事效率，提高决策的质量。

党的十九大报告对新时代中国的全面依法治国进程构建了蓝图。目前在我国专家参与立法逐渐成为一项制度，十八届四中全会明确提出要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。专家具有专业性和技能性，他们可以帮助农民群众来更好地实现参与权利；专家在立法过程中可以为具体问题提出解决方案，还可以为立法者提供参考与决策信息，这有助于制定出高质量的法律。为了使农村宅基地的立法决策科学、合理、公正，我们首先应当作出专家参与立法制度的具体规定，对专家的筛选程序进行进一步的规范，使得专家的筛选程序可以公开、透明、民主；其次要调整专家的来源，立法机关应当平衡专家的比例，这其中既要包含理论基础深厚的专家也要包含实践经历丰富的专家；最后在筛选专家时应当对其道德水准进行评估，以便了解其品行，对有不良记录的专家应予以慎重考虑。