李 华

（中共山东省委党校（山东行政学院），山东 济南 250014）

一、问题的提出

城市管理是城市健康运行的重要保障。不断提高城市管理和服务水平，改善城市环境，是适应新时代中国城市健康发展的客观要求。城市管理是一个内涵深刻、内容丰富的概念，本文所指的城市管理，主要是指日常生活中的城市事务管理，属于狭义的城市管理概念。[1]具体内容有：市容环境卫生、市政公用、规划建筑、园林绿化、环境保护（噪声污染、饮食服务业的油烟污染和乱排污水）、工商管理、排水防洪等；覆盖了从行政许可、行政检查到行政处罚和行政强制等多个管理环节。城市管理的职责分布于市、区街道三级政府，涉及市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安、水务等多个政府部门；存在明显的“条块分割”现象。从“条条”来看，职能部门管理边界不清，职责衔接不畅、配合不够，有的只管审批、不履行管理责任，个别部门履行职能过程中对有利于部门利益的“争着管”，对无利于和不利于部门利益的“不愿管、不去管”，出现问题后互相推诿。从“块块”来看，市、区以及街道三个层级的人、事、财权关系没有理顺，三级管理内容和职责时常发生混乱与无序的矛盾。形成了城市管理业务和环节分割、同级政府各部门职能分割以及不同层级政府管理权限分割的“碎片化”，[2]并由此带来管理流程破碎，整体绩效低下、对公众需求回应不足等不利影响。

为改进和纠正城市管理“碎片化”的局面，1997年，国务院选择79个城市开展了城市管理综合执法的试点工作，并于2002年后在进一步在全国范围内推广，开启了我国整体性城市治理的实践。严格来讲，这里的城市管理综合执法，是指城市管理相对集中行政处罚权，就是依据《行政处罚法》第十六条规定，设立城市管理综合执法局，统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商等部门的全部或者部分行政处罚权。城市在设立城市管理综合执法局后的管理逻辑框架大致如表1所示：

表1 城市管理逻辑框架

从表1来看，新成立的综合执法机关与城市管理的职能部门组织边界并没有厘清，旧有职能交叉，责任难以落实和追究的症结未变。城市管理综合执法的开展离不开相关部门的支持和配合，其效率和效果都有赖于其他跨部门机关的配合和保障。[3]城市管理综合执法机关与城市规划、建设以及其他职能管理机关的衔接、合作成为制约综合执法改革取得更大成效的障碍。有鉴于此，各地纷纷建立了由城市管理相关部门参加的城市管理委员会来协调综合执法机构与相关职能部门之间的合作。实践中，城市管理委员会办公室通常设在城市管理综合执法局。在开展数字化城市管理的地方，城市管理委员会办公室通常也是城市的数字化城市管理的调度指挥中心，与数字化城市管理信息平台同步运行。数字化城市管理，是紧随城市管理综合执法而进行的又一整体性城市治理的实践模式，就是将城市划分成一定数量的单元网格（管理责任区），根据管理责任区的范围对城市问题处置责任、处置结果、处置时限、处置执行监督进行明确划分，实现管理对象的权责一致。落脚点则是通过构建一个统一的、互联互通的城市管理信息平台，实现城市管理内部主体的部门之间、城市管理与外部主体的非政府组织、人民团体、企事业单位以及市民之间的有效联系、沟通和互动。

但十多年的实践表明，大多数地区的城市管理委员会以及城市管理调度中心都是有名无实，不能有效发挥作用。[4]数字化城市管理调度中心的指令经常在一些职能部门的软磨硬抗中趋于无效，职能部门对城市管理委员会办公室的交办、协办和转班的事项仍然推诿扯皮。在自身管理职权配备不完整，需要其他职能部门和单位的配合却难以得到相应的支持和合作，数字化城市管理的协调作用无法落实的情况下，城市管理问题主要由综合执法机构单独地直接面对，城市管理综合执法面临低效和失效的困境。[5]

以组织“边界重划”[6]来推行的城市管理综合执法改革，和以信息技术为依托的数字化城市管理变革，是我国政府在城市管理领域进行整体性治理的有益尝试，符合城市管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”的大趋势，[7]但是并未有效改变碎片化城市管理的局面，距离源头上预防和减少城市问题发生，有效回应人民群众对城市秩序、城市和谐和城市生活品质提升的需要更是存在不小的差距。换句话说，城市管理综合执法和数字化城市管理这两种以“管理主体权责一致和责任落实”为导向的整体性治理模式并没有很好地实现整体性治理理论的现实价值。那么，以什么样的整体效性治理模式才能更加有效的解决中国城市管理的碎片化问题，这样的模式如何建构呢？这是本研究的实践问题之所在。

与这一实践问题紧密相连的学术问题是，整体性治理理论作为当代政府治理的新理念，是探究政府改革的学术前沿领域，[8]如何在中国城市治理领域的实践中实现的自身发展，进而丰富更加广阔的国家治理体系和治理能力现代化理论？

二、理论基础与研究设计

（一）理论基础

整体性治理理论是在对传统科层制管理和“新公共管理”分权化理论共同导致的片面追求专业化分工与效率，公共服务价值偏离、功能破碎、沟通缺失，公民需求无法得到有效回应的反思上逐渐发展起来的。率先提出“整体性政府”和“整体性治理”概念的是英国学者佩里·希克斯，他认为“碎片化的治理存在着让其他机构来承担代价，互相冲突的项目，重复导致浪费资源，在对需要做出反应时各自为政，公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑等问题”，进而提出通过共同性的策略、整体性的考量和对话三种策略来构建整合“大部制”的政府部门和跨部门“整体性”协调解决上述问题的路径与方法。[9]整体性治理以公众需要为出发点，强调整体性治理应该以公民、需求和服务为重点，不同于狭隘的公众参与式变革，整体治理的改革应该以简化和变革政府机构及其与整个客户的整个关系为着力点，[10]从纵横两个维度同时行动，实现“无缝隙服务的供给、更有效率地利用资源、增加政策的效果和促进主体之间的合作的治理效果”。[11]挪威学者克里斯蒂和珀利格瑞德认为整体政府是有意识的组织设计或结构重构，组织的演进过程是对内对外压力的双向适应过程，形成独特的、制度化的或非正式的规范和价值。[12]

在整体性治理理论的影响下，英国、澳大利亚、加拿大、荷兰、新西兰、瑞典、美国等西方国家先后在公共服务和管理领域开展了形式多样的整体性治理改革，并取得很大成效。澳大利亚的政府管理咨询委员会对西方各国“整体政府”公共服务实践经验进行了理论总结，从新的工作方式，文化和哲学，新的责任和激励机制，制定政策、设计方案和提供服务的新方式四个方面提出了“整体政府”最佳实践模式。

我国学者结合中国公共管理的实践发展和丰富了整体性治理理论的内涵与意义。胡佳从责任与公共利益导向、无缝隙政府一站式服务供给及优化提出整体化在中国的实践策略，[13]胡象明和唐波勇强调整体性治理以问题解决作为一切活动的逻辑，充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势来自发生成多变的网络治理结构。[14]在对整体政府最佳实践模式的分析基础上，张立荣和曾维和提出了四个方面的借鉴之处：整体政府的意义在于实现公平正义的价值取向，“大部制”的组织结构，跨部门无缝隙的服务供给方式以及信息化的技术手段。[15]推行整体性治理，整体性政府的机构、信息资源、业务、服务与沟通渠道的整合是关键，[2]同时也要注重公众参与、公民需求导向和结果导向，注重整体治理中的信约、责任感和制度化。[16]

具体到城市管理领域整体性治理的研究，金国坤从行政主体理论指出“城市管理职能部门相对于各级政府而言，不过是执行机构而已”，[17]职能部门仅仅是代表政府执行管理活动，其法律效果应由政府主体享有及承担。[18]从而为城市管理部门的整合提供了法理依据，王余生和陈越提出以“树立整体执法理念、整合执法机构、协调执法机制、创新执法方式”的改革路径来构建整体性综合行政执法模式。[19]

总体来说，国外相关理论研究正在不断深入，对我们具有一定的借鉴意义。但是对于普遍性的整体性治理理论如何与具体的管理服务领域的实践相结合还有不足之处，例如，在城市管理和公共服务的应用中，如何根据实际情况来进行“大部门”机构整合和跨部门协调机制的选择和决策，整体性治理主体与社会情境，尤其是文化环境的相互影响、相互作用等；需要更加深入的研究和探讨。

（二）研究设计

1.研究方法

城市管理是一个与日常生活密切相关的当代社会现象，这一现象与其背景相互交融，呈现很强的动态性和复杂性，其中问题的产生、原因、以及问题的影响都在持续的变化中，一定程度上说，很多城市管理问题的研究属于离开具体情境就很难甚至无法开展的研究。[20]民族志的案例研究是针对此类问题的合适方法。民族志案例研究是研究者通过进入到“当地人／当局者”的组织或者社群中，通过分析内部成员的言行，理解其日常生活和行为的建构过程，从而解释组织和社会制度逻辑的建构过程。研究者通过长时间的实地参与、观察、纪录、描述来搜集数据，探寻“他们如何看待自己做的这些事情”，并在此基础上构建对组织结构、功能过程更具有解释力的理论分析框架。这一方法的资料收集和分析是在不断的观察和理解中同步进行、相互印证的。本文以中国北方一个城市（Q市）推行城市管理综合执法和数字化城市管理两个整体性城市治理实践为例，相关数据来自对在Q市城市管理综合执法局各个职能科室和Q市数字化城市管理信息平台／城市管理指挥中心办公室的参与观察，（2001年12月－2012年7月）和（2015年9月－2016年9月）。

2.分析框架

（1）对问题进行分类，确定治理目标：问题导向的城市治理模式建构，就是根据城市管理问题的特点和专业化程度不同进行分类：一般性城市管理问题，主要指定性相对简单、专业技术要求适宜的问题，包括市容市貌、户外广告门头牌匾等；和专业性城市管理问题，主要是指定性相对复杂，专业技术要求较高的问题，包括违章建筑，施工噪声、饮食业油烟、乱排污水等。在分类的基础上确定治理目标，寻找问题解决路径。

（2）对照分类问题的治理目标，明确当前治理模式的差距。以相关城市问题为研究对象，对城市管理综合执法和数字化城市管理的活动和过程进行追踪和展现，找出这两种模式在解决这些城市问题中的缺陷和不足，探寻建构升级版的整体性治理模式的行动策略。

（3）进行制度逻辑分析，构建整体性城市治理制度化的框架。制度逻辑指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。这些制度逻辑诱发和塑造了这一领域中相应的行为方式。城市管理是具体的社会条件和社会网络的产物，这些社会条件主要通过制度的形式直接或间接地影响城市主体和利益相关者的行为与认识，塑造整个城市逻辑的内容。[21]本文采用斯科特的制度逻辑定义，包括管制（法律、政策、规定和细则）规范（职业道德、行业规范、社会规范等）及认知（对某种概念、教义、说教、意识等的认同）三个维度／支柱。[22]

三、“碎片化”城市管理案例分析

Q市是S省政府批复的城市管理相对集中行政处罚权试点，2002年5月Q市城市管理综合执法局正式开展执法活动，2005年设立城市管理管委员会和城市管理办公室，2006年3月率先在S省开通“12319”城市管理公共服务热线，推行数字化城市管理，建立领导决策、指挥调度、市场作业和监督考核四条轴线有机联动，对城市管理问题“随时发现、及时决策、即时调度、限时处理、随时监督、按时奖惩”的运行机制。在体制上采取城市管理信息平台与城市管理指挥调度中心合署办公、同步运转的运行模式。城市管理信息平台履行城市管理问题的入口与出口：受理、交办、核查、反馈、评价等职责；城市管理指挥调度中心履行城市管理问题的派遣、督办、协调等职责。探索实行了以“城市管理志愿者协会”，“门前五包”等为载体的公众参与城市管理的做法。其城市管理综合执法、数字城市管理运行以及引导公众参与城市治理方面走在全国的前列，在全国以及全省城市管理以及“12319”热线工作会议都做过经验介绍和典型发言，具备作为案例研究的典型性。

（一）一般性城市管理问题的碎片化分析

1.市容市貌的碎片化管理

城市市容市貌问题主要有两种，一是无店面依托的流动商贩，单独或三五成群在街面上摆卖商品，再多一些的流动摊贩聚集在一起就形成“马路市场”，二是沿街商家依托门店“伸舌头”占用店外道路摆放物品的活动。Q市的城市管理综合执法局成立之前，市容市貌管理由原来隶属建管局的市容所（后来的环境卫生管理局）和工商局、卫生局、街道办事处等单位共同承担，几个部门对相关的管理责任经常推诿扯皮，“你不管我也不管”。等到摊贩在一些重点路段和时间弄得“乱套了”，引起了市领导的关注，市里就会协调以上述几个单位进行联合执法，开展运动式的“集中整治”——撵摊子，撵完后街面大都会整洁几天，然后就慢慢松懈，各单位的人员陆续回到原单位，街面的市容管理又“放了羊”，等乱到一定程度，市里就再组织人员联合整治，形成整治－反弹－回潮－再整治的怪圈，反复整治，但仍然痼疾难除、去而复来。这种职能导向，以“职权责任清晰、考核任务明确”的部门管理妨碍了涉及到多个领域的整体问题解决。“对职责明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但当问题相互关联时，一个问题不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍”。[23]

成立城市管理综合执法局的目的就是通过设立专门的机构来形成长效管理机制，解决由于多个部门在共同管理和处置一个城市问题时“有利争着管、无利都不管”、互相推诿的现象。但这一整体性治理的初步实践并没有取得预期效果。

（1）占道经营“以罚代管”没有形成管理权威，也没有收到理想的管理效果。按照城市管理综合执法的职能权限划分，综合执法局可以对无照经营和店外经营进行管理处罚；沿街业户的店内经营的管理处罚则仍由工商局履行。管理中，很多业户将店内经营物品的纸壳、模型甚至售卖商品摆在店外，城市管理综合执法局的管理人员来了让其收到店里去，但是管理人员走了以后店主会再摆出来。对这些占道经营的沿街业户来说，其店内经营是它的根本和重点，店外占道经营只是增加自身收益的“副产品”，有效的管理必须从对其店内经营的根本上解决问题。从查验“伸舌头”占道经营的沿街业户营业执照入手实施一般程序处罚，但是这需要拥有此项权力的工商局额的配合与作为。但是工商局人士对综合执法局的相关配合要求提出质疑，类似一般程序的处罚（工商局）基本没有用过，现在还要因为配合你们来用吗？原因就是这种店外经营的事情太多，工商局不愿意在与自身收益毫无关联的地方投入过多管理资源。①所有观点和看法均不代表当事人所在组织的官方立场，仅反映当事人感受和个人观点。

在得不到工商局管理手段的配合下，城市管理人员采取开具先行证据保存单，将其外摆物品拉走，以此来促使相关业户到城市管理综合执法局去交罚款、领回其被保全的物品，从而使其接受教训，不再占道外摆物品，实现城市管理目的。但是，外摆纸壳模型类物品不过几十元，收走了，他宁肯再做一个，无关痛痒，若是收走的物品价值过重，则导致店主与管理人员暴力冲突。这时，就需要公安与法院对相对人的强制执行手段的介入，但是，面对如此大量的店外经营案件的申请，公安与法院也表示不堪重负。

对店内业户的管理手段受限，暴露了城市管理综合执法的“以罚代管”行为的局限性：在成为城市管理责任承担者的同时，却由于职责权限划分导致措施有限和无能为力，或者说无法胜任。事实上，对于一些店外经营的老大难——部分从事餐饮、汽修、洗车等商户来说，店外经营是开设伊始就是必然选项，因为其使用面积狭小根本无法满足营业需求，而对这类店面开设的管理，是应该在规划层面解决的，这些店面不仅占压人行道路，而且还造成饮食业油烟、噪音、乱排污水等其他问题。对此，将其分类设置在专门的餐饮、修理一条街之类的专门服务区是最好的“源头治理”选项。同时，对既有的店面占道经营，可以在赋予统一的城市管理机构“对无营业执照擅自经营的违法行为实施行政处罚”的同时，进一步将工商部门的具有营业执照的处罚权及其相应执法人员一并整合，解决城市管理综合执法机构权限和能力不足。

（2）流动商贩“以撵代管”没有有效回应公众的多方需求，没有建立起长效管理机制。数字化城市管理下流动摊贩的管理逻辑就是将群众举报的占道经营者作为一个城市管理案件来处理，一旦城市管理人员出动，把摊子撵走，然后向城市管理指挥中心汇报，在数字化城市管理中心核查之后结案，案件就算处置了。案件的圆满处理的结果是每月的统计数据也很“好看”。但是，漂亮的数字城市管理数据下掩盖了没有从源头上解决的弊端，很多被举报的流动摊贩是“多地点、多时段”摆卖，很多举报者也是多次“举报”，在数字化城市管理平台的信息登记多次榜上有名。数字化城市管理下的市容市貌管理循环变成“群众反映——数字化城市管理平台受理——城市管理综合执法局派队员整治取缔——回复举报人——问题解决——数日后问题反弹——问题再举报、再受理——……”

实践表明，“撵摊子”撵不出好的城市管理绩效，更谈不上有效实现城市管理目标，“堵疏结合，以疏为主”才是解决问题的出路。对于流动商贩沿街摆卖行为，除了有群众举报自己的出行受到不利影响外，也有附近群众认为这些流动摊贩带来一些生活的便利，方便他们的生活（例如对于修鞋、配钥匙、以及买到一些小吃等）。流动摊贩的存在并不是一味的负能量，在找不到更好的生计之前，他们以此维持自身、甚至一家人的生存。是自食其力的行为，依靠自身的劳作减轻社会负担。同时，其提供的服务与商品满足了一定的社会需求，再者，即便是被举报驱赶，一般也就是转到其他地方继续摆卖而已。能不能让他们在一定的空间和规定的时间段放心安心的经营，应该是更加合理的一个城市治理的政策选项。

事实上，Q市的流动商贩的“源头治理”不乏有成功案例，例如该市东西向主干道之一的山泉路自发形成的早市（马路市场）搬迁到毗邻商业城的步行街，就是在城市管理综合执法局、街道办以及工商部门等协商的情况下，利用商业城步行街早上店面不开，不影响居民出行，而将主干道上马路市场进行“迁移”的成功做法。这一案例的背景是，该道路为城市主干道，但是历史的原因，多年来就有摊贩在此道路摆摊的习惯，附近老旧居民区内缺乏菜市场等配套设施，每年夏季更是形成规模较大的早市，造成其在早高峰交通时段的交通阻滞，出行市民受到极大困扰，城市管理综合执法局每天早上派专人管理、错时上班进行蹲守，资源投入巨大但仍然效果不佳，一度达到当时近一半的管理人员都放在这个马路市场，在整治这个马路市场过程中，同样有来自希望得到便利的市民以及摊贩出于生计的不同的声音，最终得到市领导层面的关注后，责成相关部门调研协调解决。这一成功案例的背后一方面是公众参与的城市治理的体现，顺应民意，以人为本的市容市貌管理应该是“堵疏结合，以疏为主”。另一方面，从以城市管理处罚权行使为主的“末端管理”到以规划疏导为前置的“源头治理”是解决流动商贩的治本之策。问题的关键是如何将这一在市级领导批办的源头治理“个例”变成解决相关流动摊贩和马路市场的普遍性做法，进而成为制度性的安排，相关思考将在下一章进行阐述。

2.户外广告牌匾及乱张贴、乱涂写、乱刻画的碎片化管理

户外广管理执法的许可环节是由建管局负责户外广告的位置，外形等的许可和管理，工商局负责广告内容的相关审查。事项城市管理综合执法改革后，新成立的城市管理综合执法局负责对“对擅自设置户外广告，在市政公用设施、墙体、电杆、树木上张贴、涂写户外广告未经批准时限、地点、种类、规模设置户外广告，对陈旧、脱色、破损的户外广告未及时修复、更新，损坏、遮挡或擅自涂改户外广告等违法行为实施行政处罚”。为解决城市管理与工商、建管的协调问题，Q城市管理综合执法局在城市管理办公室的名义下设置了专门的户外广告管理部来协调相关执法活动。其思路是将工商、建管两家单位的相关人员集中在城市管理办公室，然后与执法局一起三家单位共同开展户外广告管理执法，形成从许可、检查到处罚、强制的完整的行政执法过程。但是，户外广告管理职能对工商局和建管局来说只是很小一块职能，市政府对这两个部门的监督考核中基本不考虑这一项工作，这两家单位在移交出处罚权的同时，同样也把管理责任一并推给了执法局，“没有了执法权，我们没法管啦”。对执法局的协作配合要求基本是能推不揽，因此，即便是迫于分管市领导的压力在同意派人到城市管理办公室一块工作后，这两家单位都是在很短的时间内就又将人撤出来——分管市领导的表态毕竟不是制度的安排。

为了完成户外广告牌匾的治理任务，城市管理综合执法局自己行使起了全部的管理环节的职能，先是逐条街道制定户外广告设置标准，然后根据标准对不符合要求的逐门逐户下达整改通知，逾期没有整改的，就由综合执法局组织人员和资源进行拆除。在专门的拆除作业人员不足的情况下，执法队员架起梯子，拿起钳子、扳手等工具直接作业；好在对这些广告牌匾进行拆除的时候并未受到太多的执法阻碍和暴力抗法，基本达到了管理目的，也就避免了接下来行政强制环节的介入。与“拆牌子”同步进行的还有清理沿街业户橱窗玻璃刻字广告，以及街头路面乱张贴、乱涂写、乱刻画（清理“牛皮癣”）的治理，在处罚权难以行使而管理责任又无法推脱的情况下，综合执法人员自己动手，挨家挨户的将沿街业户门店橱窗的贴字撕下，还得拿起刷子，将这些牛皮癣涂抹盖掉，成了以作业代管理的“城市美容师”。

户外广告牌匾管理中，在“行政审批与监督处罚职能相对分开”的原则下，行政许可、检查、监督、处罚等管理环节分散设置于工商、建管、综合执法等部门，人为分割了完整的管理过程。现实情况是，除了个别体量特别巨大、位置特别醒目的广告设置，很少有业户到建管局和工商局去走审批程序，而工商和建管出于种种原因（人员、经费、资源、精力等）也对数量巨大的户外广告拍片设置采取有意无意的“疏于管理”，或者不屑管理的态度和做法，在这种情况下，本着实事求是的原则，完全可以灵活地将整个管理流程集中到一个城市管理综合执法局，户外广告设置的设置由其以“备案”的形式进行许可审批，这样既简化了管理过程，方便了业户，也提高了行政效率。

（二）专业化城市管理问题的碎片化分析

Q市城市管理综合执法局承担的专业化执法领域主要是违章建筑、施工噪声、饮食业油烟、乱排污水等。建筑违章建筑的管理和查处需要走一般程序，综合执法局处罚所需要的查证、举证以及认定都离不开规划、建管部门的支持：要查清违章建筑情况，包括违法建设的面积、结构、部位等事实，必须现场检查，现场勘验，进行取证，然后需要规划部门及建管部门对违法事实的性质和违法程度出具意见，比如是属于影响城市规划但尚可以采取改正措施的（不必拆除），还是严重违法城市规划，必须拆除。在这一问题的碎片化管理不仅表现为综合执法局与规划局、建管局之间合不合作、如何合作，更表现为合作的意愿、动力和时机的选择，被动合作、拖延应付会加大社会违法成本，造成“多输”的管理局面和结果。

在流量井喷的刺激之下，不少自媒体有了横刀立马、纵横江湖、天下无敌的错觉，网上扒一扒资料，随手裁剪的文章，被冠上一个耸动标题，就能让行业巨头乖乖就范，动辄打造一波舆论热潮，借流量的力量让被打击的对象主动献上真金白银，是何等猖狂和自我膨胀。

例如，Q市区有几条道路两边存在“住改商”问题，一些沿街的住户为了谋取“租金”利益，纷纷破窗改门、破墙改门，将自己住宅性质的房屋作为商业门面出租。对这类行为，负有管理责任的规划、建管部门完全可以在其一露苗头就先制止，然后通过部门内部沟通合作机制告知执法局进行处罚，城市管理综合执法也可以在巡查过程中检查其相应的破墙改门等施工行为是否办理相关手续，但遗憾的是，部门之间沟通互动的缺失错失了将违法行为解决于萌芽之中的时机，放任了“住改商”的蔓延，等到情况严重影响到市民生活（城市管理热线举报）以及引起政府领导的关注以后，才联合行动，逐一堵门，恢复原样。类似的需要城市管理执法与建设管理相互衔接配合的还有对违法违规建筑的查处，很多建筑在建设时没有被及时制止，等到建成了再组织强行拆除，业户的损失很大，建造经济成本自不必说，拆除经济成本也不小，更不要说还有社会成本，以及环境成本的支出，而政府组织强拆的人财物等资源消耗也是不小的数字，政府的城市综合管理能力受到质疑，形象和威信同样受损。

对夜间施工噪音的专业化城市问题的处理，按照数字化城市管理的责任划分，是环保局负责处置，但是城市管理平台通过“转办”程序分派任务后，环保局仍然认为此类案件应该仍由城市管理执法局处理。办理涉及噪音的案件是需要环保局的专业技术人员与设备进行噪音测定和取证的，在环保部门不能主动配合的情况下，执法局的处置与处罚很难实施。虽然数字化城市管理的高位监督可以解决个一次两次的配合问题，但长久之计是让其能够“主动认领”相关问题和任务。毕竟环保局作为政府部门，一旦发挥起自身“撇清相关责任”的主观能动性，是不好硬压给其处理责任的。于是，一边是市民打热线电话要求立刻让噪音停止，一边是城市管理平台座席员和城市管理办人员苦无良策的被动应付与解释。一些环保局人士透露的实际原因就是这些事情（噪音、油烟污染等配合查处）麻烦太多，容易惹事，“多一事就有百件事等着，开开头就收不住了，需要投入大量的人力物力和精力，搞不好还会惹事，关键的是这些事情与我们关系不大”。城市专业问题相关管理职能部门由于特定的领地，加之个人、部门、组织维持自身的存在与发展的正当性（体制内，个人的发展依赖于单位的成功与否，部门和单位的认可取决于自身在整个政府中的地位和作为），导致这些部门之间存在目标与利益上的分歧与冲突，数字化城管的高位监督只能治标。长久之计还是强化城市管理的统筹整合机制，使相关部门能动和积极地配合城市管理主体部门的治理工作。

（三）城市治理公众参与分析

治理是指各种利益相关者共同参与公共事务管理的过程，城市治理就是城市建设和发展过程中利益相关者通过一定的制度安排来应对城市面临的可持续发展的挑战的过程。市民公众作为城市的主人，是理所当然的城市治理主体，通过与城市政府、社会组织等的沟通互动中共同参与实现“城市让生活更美好”的共同目标。但是，现实的城市管理实践中，无论是一般性城市问题，还是专业性城市问题，其处置和解决主要是通过政府系统内部闭环运转来处置。这种问题解决模式制度性的排除了人民群众的有效参与，注重效率目标的实现忽视了价值目标，关注弱势群体和阶层参与城市治理的权利不够。例如作为城市管理利益相关者和参与者之一的街头摊贩们，在目前的城市管理框架内被认为是市容秩序的破坏者，被作为取缔和打击的对象而排除在解决和处置问题的协商范围之外。对流动商贩的一味地打压和撵走既无法解决其市容市貌的不利影响，也没有满足市民对便利生活的需要。在对街头巷尾的乱张贴、乱涂写、乱刻画等“城市牛皮癣”的治理中，由于普通市民普遍认为小广告等城市问题“事不关己”，所以问题的发现、处置都是由城市管理综合执法局自己完成的。对于类似市场失灵和政府失灵的双重失灵的城市问题，公众参与成为公民社会这一“第三方力量”来加入城市治理进行纠偏的必由之路。

Q市自2006年起推动成立的以“同住一座城，共爱一个家”为宗旨的城市管理志愿者协会，和开展沿街业户“门前五包”（美化、绿化、净化、亮化以及门前停车规范化）为主要内容和载体的公众参与城市治理的实践和探索。但是，受到协商组织单位的地位关系，市民参与协商的能力、各部门参与协商的意愿等很多条件的制约，协会的运作过程中，政府部门包办组织活动，独占话语权与活动权，没有与市民等其他成员分享，市民和业户代表等多数普通志愿者相关活动缺乏知情权与话语权；所谓参与就是跟着开开会，听听发言、参加一下城市管理组织的活动，只尽义务、没有权利，大都逐渐丧失参与的主动性和积极性，经历了最初的欣欣向荣后，不到两年时间便陷入停滞不前的局面。门前五包同样如此，因为实施中过多的行政干预和收费（代包费）而无法得到沿街商户的认同，在缺乏业户主动配合的情况下，“门前五包”动力不足，基本上与城市管理志愿者协会相同的时间段内陷入停摆。

这两种公众参与实践没能持续推进和发展的原因很多，但是，内生动力不足，群众自发的能动性没有调动和发挥是其中的主要原因之一。在两种形式的公众参与中，普通公众与政府部门之间没有建立起平等、信任、互相尊重的关系；公众参与象征性大于实质性，沦为政府教化和实现政府管理目标的工具，而这些都有待于治理思想和文化的成熟来实现。

四、整体性治理模式的建构思考

Q市的城市管理实践表明，当前城市管理的症结在于城市管理职能部门的细分和以实现自身职能为导向的管理模式所导致的城市“碎片化”管理，不仅带来了纵向和横向管理环节的衔接与协调难题，而且偏离了为人民管好城市的公共目标，人民群众作为城市管理主体的地位得不到充分的满足和实现。以解决问题导向的整体性治理模式或可以作为一剂良方来对症下药，整体性治理是通过政府机构组织间的充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，以实现预期目标的管理模式”。整体性城市治理的建构路径在于法律政策调整、组织机构整合和文化建设支撑。（图1）

图1 整体性城市治理建构框架

（一）法律政策调整

传统的职能为导向的官僚制制度逻辑与强调分权为核心的新公共管理制度逻辑共同作用导致了城市管理行为的碎片化。作为城市管理综合执法改革产物的综合执法机构，其组织边界内嵌于其他部门“领地”，实际上一直在借助部门之法进行管理和执法，城市管理依据缺乏总体统筹和相互联系，呈现“碎片化”，很多条文落后执法实践。例如，对市容市貌以及广告牌匾的管理处罚是依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《Q市城市市容管理条例》、国务院《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定以及S省实施《条例》的办法和《Q个体工商户管理规定》以及《中华人民共和国食品卫生法》、《城市道路管理条例》、《S省城市建设管理条例》等多个部门的法律法规来实施的。这就导致了一些部门本身对综合执法局“借我法执法”的质疑，“我做不好，你能做得好”的疑问，以及“不要动了我的奶酪”的本位主义的掣肘。

一个完整的管理过程包括许可、检查、监督、处罚、强制执行等多个环节，城市管理综合执法机构的位于管理的中间节点，处罚权的行使必须以行政检查和行政强制为前提和保证。因此，坚持实事求是，灵活运用“行政审批与监督处罚职能相对分开”的原则是整体性城市治理制度创新的客观需要，对一些日常的、需要经常性的作出行政许可权，例如限时“便民市场”的设定、户外门面广告牌匾的许可等行为，相对集中起来交由一个部门行使。正如“三权分立”与“人民代表大会”作为根本政治制度在西方国家与我国有所不同一样，整体性城市治理的出发点在于有效、充分满足公众的需求，责任与公共利益导向在于“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”。

例如对于街头摊贩“堵疏结合、以疏为主”的治理，城市管理重在引导与疏导，疏的过程既是一个规划的过程，也是一个许可和审批的过程，作为城市管理的机构，重点必须放在为民、便民，行政处罚是手段而不是目的，将城市管理的许可、检查、处罚等管理环节整合到一个部门行使可以更加有效，以分权为目标而分散破碎管理环节的作为陡然增加了部门管理之间的缝隙。

不仅如此，在城市管理综合执法需要公安、工商、环保等部门的配合的情况下，各职能部门被限制在以条为主的压力情境中，习惯于接受和执行来自“顶头上司”的命令，缺乏横向合作的意愿和动力。部门需要履行本职使命，对综合执法的协作与义务；部门在协同执法的投入和收益不一致，决定了其对城市管理跨部门协作的态度和回应的不同。

有鉴于此，就法律建设而言，适时出台一部完整统一的城市管理／治理法律法规，以法律的形式明确城市治理的框架，完善城市治理主体的法律地位、行使权利的法律依据以及法律程序。以法律或者规定、细则等形式将公众参与、社会组织参与制度性的纳入治理的决策与实施过程，通过法律规定“大城管”的部门设置以及职能部门的协作权利和义务，从法理上摆脱职能部门的“本位主义”影响。

此外，公众参与应对和解决城市问题，是完善城市治理体系和提高治理能力的必由之路。政府部门高权型的管理模式需要向民主型的多元治理模式转变；[24]单向度的城市管理转向多个权利主体的以协商为基础的城市治理成为必然。[25]畅通城市治理公众有效参与的渠道和途径需要政策方面的安排与引导。在前述街头摊贩“堵疏结合、以疏为主”的治理的案例中，疏的出发点和落脚点都是为人民群众创造一个方便、舒适、整洁、有序的城市环境，如何通过科学规划和设置便民市场和网点，最好的解决途径就是让受到占道经营影响的市民、产生影响的摊贩群体，城市管理综合执法、当地街道、社区等基层政府和自治组织以及规划、民政、工商等职能部门进行沟通、交流和协商，通过社会协商决策的渠道解决问题，从而实现流动摊贩“不进马路进市场”，和沿街店面的“店内经营”。而这一协商对话的机制安排有待于通过政策的创新从制度的层面上予以固定和确认。

（二）组织机构整合

城市管理的碎片化问题亟待通过整体性治理模式对城市管理条块分割的政府部门缝隙予以填充，建立以合作和协调为核心的治理机制，推动以解决问题为导向的跨部门整合，以此实现城市治理能力的提升。

1.对一般性城市问题，通过组织职能和机构整合成立“大城管”部门进行应对和解决。

在改革开放之初，城市规模较小，城市的城市管理是由当时的市级政府组成部门——建委来承担，属于传统的官僚制管理模式，随着经济的发展，城市的繁荣和扩张，一些城市管理职能被逐步细分，并交给独立的政府机构承担，比如环保、土管、环卫、园林、以前都是建委的科室，后来都成为独立市级政府组成部门，城市管理通过不断精细化和扩展的科层组织设置实现；这种分散化、专业化、小型化的新公共管理的模式，成为“七八顶大盖帽，管不好一顶破草帽”问题的根源，也就是在一些涉及方方面面的城市问题时出现“都管又都不管”的局面。实际上，很多城市问题的专业化与技术含量并不是很高，只是限于分权和分散的管理思想以及诸如“行政审批与监督处罚职能相对分开”的机构设置思路才“产生了以隔离为主要特质的高度分散化的组织”。[26]从历史的角度来看，对一般城市问题的管理，在改革开放之初由城建委一个部门行使包括审批与监督处罚在内的全部管理权的做法是有效的，人为割裂管理环节，为分权而对管理过程割裂分散的做法是形而上学的表现。

这些分割的部门以履行职能情况作为自己的工作目标，而不是以解决相关的城市问题，满足群众的需求为己任，产生了在处置一些城市问题时出现“都管又都不管”的碎片化城市管理状况。城市管理使命、资源、职责上的不对称和能力缺陷要求深度的、完整的权力和机构整合：即对于一般性的城市问题，在法律政策调整的基础上，进行以城市规划为龙头、行政许可环节前置的“源头治理”。例如，对于一些市容市貌管理的难点，可以通过设置餐饮、KTV文化娱乐、车辆清洗等营业内容的“一条街”，或者餐饮文化娱乐城，车辆养护和装饰美容的营业广场等。通过这样的规划和行政许可环节的源头把关，就可以减少接下来的检查、处罚以及强制环节的执法活动的难度和强度。城市治理重在预防，处罚绝不应该成为主要的目的，作为手段也应该慎用。一个规划、建设、管理、处罚和强制执行于一体的城市管理“大城管”机构更能适应以人为本的城市治理理念的贯彻和实施。

2.对专业性城市问题，成立城市治理委员会，统筹“大城管”中心管理者和职能分工单位的协调，以及与公众和社会组织的联系与合作。

通过进一步深化城市治理体制改革，通过政府授权建立拥有足够和权威与合法性的城市治理委员会统筹领导专业性城市管理问题的整合处置，让各方城市管理主体认同协调组织的权威，建立起合作的过程和框架。在“城市让生活更美好”的共同治理目标下，统一和落实各自的权利、义务；形成政府、社会组织和公众共治的城市治理体系。具体操作层面上，城市治理委员会的组织结构框架由各级党委、政府牵头来整合城市治理领域相关职能部门，以及人大、政协的相关工作委员会，专家智库和专家及科研人员，非政府组织（NGO），以及群众代表形成一个跨部门、跨领域的混合领导组织，来引导社会公众对城市治理的参与。

这种通过建立包括公众在内的混合领导组织形式可以通过公众参与权的真正落实来制约政府治理决策和实施，是对此前以政府部门为主组成的城市管理委员会有名无实、协调作用流于形式进行改进的动力之所在。公众参与实质并不是改变政府部门的行政决定权，而是通过市民、社会组织与政府的平等、信任、互相尊重的基础上通过“对话”形成共识，实现城市治理事务的共同决策。这是城市治理委员会发挥作用的出发点和落脚点。在城市治理委员会的依托下，加大对社会组织的支持和培育（例如类似Q市的城市管理志愿者协会以及“门前五包”等NGO组织）可以提高公民个人参与能力，有效发挥公众参与的作用。

此外，重新定位数字化城市管理作为协调手段的作用，着重以信息化协调手段弥补法律政策协调、职能组织协调和教育宣传协调等手段的不足。

目前的数字化城市管理仍然是基于高权型管理理论，重点是对职能部门履行职责情况进行高位监督和考核，其出发点仍然是对职能部门职责的划界和分配，以问题为导向的整体性城市治理模式更需要的是其联系各城市治理主体形成城市治理合力的协调作用。

（三）文化建设支撑

有效的治理是建立在制度与组织建构物质基础上的，同时，有效的治理离不开文化、信念、观念等非物质一面，[27]即城市治理“软实力”——城市文化的支撑。“文化影响着组织中的每一件事：从个人的提升到采用什么样的决策”[28]城市管理人员的价值观导向、对政策的理解、对现实情境的解读、自身的社会和工作阅历等在管理行为的决策和执行中发挥很大的作用。[29]可以说，城市治理的有效运转不仅取决于制度安排与组织结构，还取决于各方主体人员对自身工作的态度、行政价值、信仰等因素；[30]而这些因素都是城市文化的范畴，城市文化在一定程度上能够帮助摆脱城市治理单纯依靠制度和组织结构变革所无法实现的“城市治理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升”目标。

城市文化的建设关键在于形成统领城市治理主体行为的共同价值观，以解决问题和满足公民需求为导向的“城市是我家，治理靠大家”的精神内核较好的体现了整体性治理的共同价值观。在此基础上，通过交流互动这一城市主体合作的重要技术工具，增进城市治理主体之间的协作、信任和团队意识，实现政府方面以大城管部门内部以及与其他职能部门之间治理结构的凝合，以及与公众、社会合作关系的“联结”，实现城市治理力量的整合；[31]有效提供城市治理能力和绩效。

城市治理先是一个人化的过程（文化即人化），然后才是一个管理的过程。城市文化的建设应该以更加符合人民群众反思式、多线程式的认知方式，在城市治理各方主体都受到公正对待的实际生活体验下，在自身获得感和成就感大幅提升，对城市治理价值观内化于心的形式来进行；例如升级版的“城市治理志愿者协会”和得到政府资源和财力支持的“新门前五包”等，而不是限于传统的宣传教育以及教化。

五、结 语

借鉴制度分析的理论，在新时代中国特色社会主义建设的背景下，本文通过对中国北方某城市（Q市）开展城市管理综合执法以及数字化城市管理来实践整体性治理理论的民族志案例研究，形成“以问题为导向”的发展和完善整体性城市治理模式的理的分析框架。整体性治理理论的制度化，关键在于必须坚持普遍性与特殊性相结合的原则，根据问题的性质和特点，确定整体性整合的实现形式：机构功能的合并还是机构功能的协调。案例研究的目的不是论证本文的理论观点，而是思考、提炼和发展有关理论观点和思路。

第一，将法律政策作为第一个维度，其作用在于控制和引导，而不仅仅是管制。一方面通过城市法律法规的“立改废”来实现城市治理法律依据的完整性和统一性。另一方面，通过政策的创新，引导公众参与到整体性治理框架中。治理本身意味着既要有效发挥政府功能，又要积极倡导公民群体、社会组织的参与。由于历史的和国情的原因，中国的普通公众参与治理基本还是停留在政府主导的象征性参与阶段和水平，需要公众参与机制建设的改进和完善，而这些很大程度上取决于政策的引导；需要政策创新来设计公众参与，引导和形成注重协商、合作的价值与效率目标兼顾的新的治理行为和方式。

第二，将组织机构作为第二个维度。在中国权威体制主导社会管理的情况下，制度的规范作用主要通过政府机关和事业单位的组织机构运作来发挥作用。“本位主义”的职能导向和“以隔离为主要特征的高度分散化的组织”[32]既是碎片化管理的表征，也是阻滞整体性治理的一系列行为规范的直接原因。[33]因此，以组织机构的“外部输出”，即解决问题和满足公民需要的结果，而不是以其履行自身职能“内部运转”来界定组织机构的责任，从整体性治理所要解决的问题的性质和特点入手，依据不同的管理要素分布情况以及对问题解决的影响不同来确定机构的整合方式：机构的组织职能合并——大城管；还是在保持自身独立性的基础上形成权威领导机构下的合作体系。

第三，将文化建设作为第三个维度。中国历史悠久和博大精深的儒家文化为主流的中华文化不仅包含着西方制度分析的规范维度（职业道德、行业规范、社会规范等）和认知维度（对某种概念、教义、说教、意识等的认同），而且还涵盖了广阔丰富的社会条件和背景，社会治理是问题导向的，而问题是在一定的社会背景基础上产生的。因此，从社会文化的维度来分析就成了一个适宜的途径。整体性整合的核心指导思想，是激发组织机构能动性，形成对实现城市治理共同目标的一致解读，变整体性整合的挑战者为追随者，产生对协同治理的必要性和使命感，并为完成使命而开展协作的意愿，从而积极主动的接受和执行整体性治理模式，这是城市治理文化的要义之所在。

当前，整体性治理理论研究问题已经成为业界和学术界实践和研究的热点，在此背景下，笔者基于对Q市的城市管理整体性改革情况的民族志研究，探讨了整体性城市治理模式建构及持续改进的作用机理，为形成新时代中国特色城市治理模式做了尝试。但是Q市的案例在具有典型性和代表性的同时，也具有一定的局限性，有待更多研究的支持或者质疑，在更大范围内进行观察和评价。