张玉环

（中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100102）

广义的农业保险与大农业概念相对应，狭义的农业保险专指种植业保险。种植业保险中最主要的是雹灾保险和多险种保险。其中，雹灾保险已有近300年的历史，专门针对雹灾一个险种，完全由商业保险公司市场化经营。多险种种植业保险，承保多种气象灾害和病虫害，也称为一切险保险。在绝大多数情况下，多险种种植业保险都有政府支持，以保费补贴形式最为常见。因此，多险种种植业保险也称为政策性保险。无论在种植业保险、还是广义农业保险中，多险种保险都占有主要份额，所以，很多时候，人们所说的农业保险，指的就是多险种种植业保险。①2009年前后的全球农业保险保费构成中，多险种种植业保险占74%，雹灾保险占16%，牲畜保险占4%，纯种马保险占3%，林业、温室大棚（及其内部植物）和水产业保险各占1%。[1]

根据世界银行掌握的信息，2008年，全球大约一半的国家（104个）有某种形式的农业保险，其中65个国家的有关机构答复了世界银行通过邮件发送的调查问卷。这65个国家中的多数，都有政府支持的多险种种植业保险。[2]可能与这项调查的问题和回答有关，世界银行根据这次调查结果形成的报告中，归纳了政府支持农业保险的理由，包括农业风险具有系统性的特点、保险人与被保险人之间存在信息不对称的问题等，却没有给出各国政府支持农业保险的目的，即为什么要支持农业保险。一直到目前，仍然很少见到关于政府支持农业保险的目的的陈述，因此，也缺乏相应的评估，比如是否实现了政策目的、实现政策目的经济效率如何等。[3]

理论上说，农业保险是保险在农业中的应用，属于商业活动。但是，在政府介入之后，农业保险就有了政府农业政策的性质。作为政府的一项政策，明确的目标很重要。首先，一项政策不能有两个以上的目标，因为那是不可能实现的；其次，实现一个目标的途径可能不止一条，需要择优使用；第三，被选择使用的措施是否有效地实现了目标，还需要进行评估。

同其他一些国家相似，中国政府也没有提出支持农业保险的具体目标、对实现目标途径的论证，以及对实践效果或效率的评估。而这些是继续发展中国农业保险不可或缺的步骤。本文是在此方向上的一个努力，以期抛砖引玉，进而为寻找农业保险新的发展方向和突破口提供决策依据。下面第一部分回顾国外农业保险目标和与效果评估相关的研究文献，第二部分描述中国农业保险的进展和现状，第三部分回顾国内与效果评估相关的研究文献，第四部分析农业保险的功能和作用，第五部分为结论性评论。

一、国外农业保险目标和相关评估研究文献回顾

（一）国外农业保险目标回顾①受资料所限，只回顾部分国家的农业保险目标。数据来源于2016年财政部发布的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》。

多险种农业保险最早由德国政治学学者梅耶特（Paul Mayet）于1880年代提出。当时，他是日本政府聘请的顾问。他建议日本政府不仅开展多险种种植业保险，而且还要开展牲畜保险和农户住房保险。他相信，“没有农户家庭经济的稳定，就没有日本经济的增长。”但是，直到1929年和1939年，日本政府才分别设立并实施有财政补贴的牲畜保险和多险种种植业保险项目。[4]1946年土地改革完成之后，为了避免获得土地的农户因为遭受自然灾害、减产、进而返回佃农状态，日本国会合并牲畜保险法和多险种种植业保险法，形成1947年生效的《农业灾害补偿法》。[5]从那时至今，这项法案经过多次修改和调整，但似乎没有涉及到项目目标。

美国也是1938年立法、1939年开始实施多险种种植业保险项目。表面上看，是为了自然灾害管理，实际上，与罗斯福总统竞选连任高度相关。[6]这个项目在较小范围内持续到20世纪70年代。当时，在同时存在农业保险和灾害救济两个项目的情况下，联邦审计署、联邦政府以及一些舆论认为，与农业保险相比，灾害救济对农业生产者完全免费，因而会鼓励他们到生产条件更差的边缘地带种植农作物，以便发生灾害时获得政府救济。于是，国会于1980年出台农业保险法，要求尽快提高农业保险覆盖率和承保率，以取代灾害救济项目。20世纪90年代中期以后，建设农业安全网成为新的目标，这个安全网的大致意思，是为绝大多数农业生产产品和项目等开发出保险产品，从而实现农业保险的全面覆盖。

加拿大在1939年实施了一个类似于地区产量指数保险的救灾项目。1960年，作为对农民组织强烈要求的回应，联邦政府设立了政府支持的农业保险项目。

上述三个国家以外的农业保险实践，基本上有三个比较集中的阶段。第一阶段，是在20世纪50－80年代，在一些国际组织的资助支持下，一些拉美和亚洲国家实施了与农户贷款挂钩的农业保险，即以农户投保作为其获得贷款的前提条件。当时比较受重视的一种观点认为，农业生产风险妨碍了发展中国家的农户采用新的生产技术；通过农业保险管理这些风险，会有利于这些农户采用新技术。第二阶段是20世纪90年代中期，世界贸易组织乌拉圭回合谈判结束前后。根据当时形成的农业协定，一定比例以下的保费补贴属于绿箱政策，为此，许多国家实施了农业保险项目。而且，由于美国的示范作用，不少国家引入了政府与私营保险部门合作的PPP（Public－Private Partnersh）模式。第三阶段是上世纪末期以来，在世界银行等国际机构的大力支持扶持下，大量的发展中国家开始试点以降水指数保险为主的农业指数保险。因为世界银行认为，与传统的多险种农业保险相比，指数保险至少具有以下几个优点。第一，道德风险和逆选择减少；第二，经营管理成本低；第三，保险合同可以标准化且透明；第四，这些保险合同可以在二级市场交易；第五，具有再保险功能。[7]

（二）相关研究文献回顾

国外对农业保险的研究，大体分发达国家和发展中国家两条主线。对发达国家的农业保险研究中，美国学者对美国项目的研究占据绝大多数。研究的内容，以问题导向为主。上世纪末以前，研究的重点包括多险种种植业保险市场失灵的原因、信息不对称导致的道德风险和逆选择问题、农业生产者对农业保险的需求以及提高农业保险参与率的对策等。[8]21世纪以来，随着参与率的提高，项目成本和效率受到重视，因此，农业保险的高成本及其原因成为主要研究内容。此外，关于农业保险影响的研究，主要包括保费补贴对农业生产的影响和保费补贴对生态环境的影响等。[9][10][11]与本研究相关的三篇比较重要的研究是：（1）Wright and Hewitt（1994）发现，以往对农业保险的理论分析选错了参数。他们认为，农业生产者对农业保险缺乏需求的原因，是他们已有一些有效的农业风险管理措施，而农业保险只是对这些措施的替代。[12]（2）Miranda and Glauber（1997）发现，种植业生产中，系统性、不可分散的风险导致了私营保险市场的失灵。[13]（3）Just，Calvin and Quiggin（1999）的结论是，美国农业生产者购买农业保险是为了赚取收益，而不是风险管理。[14]根据Glauber（2013）的计算，1990－2011年间，美国投保农民每支出1美元保费，可以得到1.9美元的预期收入。[15]

对发展中国家农业保险研究得出的比较重要的有关成果，是 Hazell，Pomareda and Valdes（1986）编辑的一本论文集。这本论文集收集的论文，是一次会议的投稿；这次会议的主要内容，是关于1950－1980年发展中国家的农业保险实践及相关问题。在这本论文集的后记中，编者给出了他们的发现：相对于其为农民减少的风险或者给银行带来的收益来说（在农业保险与农户贷款挂钩的情况下），农业保险的成本太高了。一般情况下，这些成本在保险责任的6%上下，远高于人寿保险的1.5%。多险种农业保险在纯费率5－15%的情况下，加上经营成本，农民要支付15－20%的费率。因此，他们谨慎地建议各国政府，在实施大规模和高成本的多险种种植业保险之前，先要详细了解农业保险。[16]

二、中国农业保险的进展和现状

（一）进展

自20世纪30年代以来，中国的农业保险实践大体经历了四个阶段：1934－1948，1950－1958，1982－2006，2007至今。本文回顾2007年以来这轮有中央和各级政府明确补贴的农业保险。

2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了“探索建立政策性农业保险制度”。2004年的中央一号文件提出，“选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。”同年，当时的保监会先后批设了上海安信农业保险股份公司、吉林安华农业保险股份有限公司和黑龙江阳光农业相互保险公司三家专业性农业保险公司，引进法国安盟保险公司在四川成都设立分支机构，并要求黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、安徽、四川和浙江9个省（区、市）试点农业保险。2005年的中央一号文件提出，“扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。”2006年，国务院颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》，“将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系，”“探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例，对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，逐步建立农业保险发展的长效机制。完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”

2007年，中央和地方政府拨款，补贴在吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古6省（区）进行水稻、玉米、小麦、大豆和棉花5种主要农作物保险和能繁母猪保险。2008年以后，政府的财政补贴幅度加大，农业保险的作物品种增加、覆盖范围持续扩大。“至2011年末，全国农业保险保费收入达到创纪录的174亿元，五年的平均增长速度达到82.5%。到2012年春，全国任何一省如果要做农业保险，都可以向财政部申请，并获得中央财政提供的保险费补贴和税收优惠政策。中央财政补贴的保险品种已经扩大到包括粮、棉、油、橡胶、土豆、生猪、奶牛、藏系羊等16种。农业保险在商业财产保险公司中的业务比重已经上升为车险以外的第二位”。[17]

2013年，国务院《农业保险条例》生效。2014年，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，提出“积极发展农业保险，鼓励农民和各类新型农业经营主体自愿参保，扩大农业保险覆盖面，提高农业保险保障程度。”2016年，财政部更新升级2007年版的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》。2017年，财政部发出通知，在13个粮食主产省选择200个产粮大县，面向适度规模经营农户开展农业大灾保险试点。

（二）现状

经过十年左右的时间，中国的农业保险体系初具形态，稳定了补贴水平，达到了一定的规模。

1.组织形态。（1）基本原则。根据《农业保险条例》的规定，中国农业保险的基本原则是：政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进。根据2016年《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》的解释，政府引导指的是财政部门通过保险费补贴等政策支持，鼓励和引导农户、农业生产经营组织投保农业保险；市场运作的含义是商业保险机构市场化经营农业保险；自主自愿的意思是，农户、农业生产经营组织、经办机构、地方财政部门等各方的参与都要坚持自主自愿；协同推进经的是，财政、农业、林业、保险监管等有关单位积极协同配合，共同做好农业保险工作。（2）组织结构。因为政府方面没有专门的管理机构，多年来形成的组织结构大致为：财政部负责提供补贴资金、规定补贴资金的使用和管理办法；省级金融等有关机构根据预算规定当年的承保种类、产品和任务，并将保险任务分解到各县；县、乡政府的农业部门负责农业保险的实施和管理，保险监督部门负责监督和管理。（3）经营机制。在政府与商业保险机构合作的框架下，主要由保险公司负责经营。因为保险公司的基层分支机构大多设在县政府所在地，而且，为了压缩经营成本，基层分支机构的雇员也少，难以在短时间内完成大量的承保工作，所以，聘用村委会干部或基层农牧业技术服务公司人员作为“协保员”，负责承保工作。

2.保险补贴品种和水平

根据2016年《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》的规定，中央政府参与补贴的品种有：（1）种植业，玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物，（2）养殖业，能繁母猪、奶牛和育肥猪，（3）森林，已基本完成林权制度改革、产权明晰、生产和管理正常的公益林和商品林，（4）其他品种，青稞、牦牛、藏系羊、天然橡胶，以及财政部根据党中央、国务院要求确定的其他品种。

3.补贴标准。

（1）种植业，在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对中西部地区补贴40%、对东部地区补贴35%；对纳入补贴范围的新疆生产建设兵团、中央直属垦区、中国储备粮管理总公司、中国农业发展集团有限公司等，中央财政补贴65%。（2）养殖业，在省级及省级以下财政（以下简称地方财政）至少补贴30%的基础上，中央财政对中西部地区补贴50%、对东部地区补贴40%；对中央单位，中央财政补贴80%。（3）森林，公益林在地方财政至少补贴40%的基础上，中央财政补贴50%；对大兴安岭林业集团公司，中央财政补贴90%；商品林在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政补贴30%；对大兴安岭林业集团公司，中央财政补贴55%。藏区品种、天然橡胶：在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政补贴40%；对中央单位，中央财政补贴65%。①数据来源于2016年财政部发布的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》。

下面表1是根据2007－2016年的数据计算的全国总平均的实际保费补贴水平。

表1 2007－2016年的政府补贴水平

4.完成情况

2016年，全国总计投保农户2.04亿户次，为2007年的4.1倍；承保作物17.2亿亩，覆盖农作物播种面积的70.2%；各级政府补贴保费317.8亿元，为2007年的8.2倍；经办机构达到31家；向4575.51户次投保农户支付赔款348.02亿元。[24]

三、国内与效果评估相关的研究文献

（一）对农民收入的影响

樊丰、刘小春（2017）使用省级面板数据固定效应和随机效应分别回归，检验农业保险对农民人均收入的稳定作用。结果显示，在考虑人均保费收入影响的同时加入生产规模、人力资本等控制变量。使用面板数据检验的结果显示，人均保费收入对人均收入波动性有正向影响。[25]

阮贵林、孟卫东（2016）使用省际面板数据和PVAR模型，通过GMM估计、脉冲响应函数分析和方差分解分析考察农业保险、农业贷款、农户人均纯收入三者之间的相互关系。研究发现：农业保险在当期与农户人均纯收入负相关，农业贷款和农业保险都能促进农户人均纯收入的提高，但存在1－2年的滞后期。农业贷款对农户人均纯收入的促进作用大于农业保险对农户人均纯收入的促进作用，农业贷款和农业保险对农户人均纯收入波动的贡献率分别为44%、5.7%；农户人均纯收入的提高和农业贷款的增加都能促进农业保险的发展；农户人均纯收入的提高和农业保险的增加短期内对农业贷款有一定的负向促进作用，但从长期来看，能有效促进农业贷款的增加。[26]

周稳海等（2014）使用2008－2012年省际面板数据，构建动态面板系统GMM模型对该作用机制进行实证分析。研究表明，农业保险灾前效应对农民收入具有显著的负向影响，灾后效应对农民收入具有显著的正向影响。实证结果进一步表明农业保险总效应对农民收入具有显著的正向促进作用，但作用力度较小。[27]

张小东、孙蓉（2015）以2007－2012年31个省份的面板数据为样本，按照聚类分析的思想，根据农业保险对农民农业经营收入影响程度的差异将31个省份划分为6个区域。从估计的结果来看，除北京地区因特殊因素影响外，其余省份的农业保险对农民第一产业经营收入都有正向的促进作用。并且研究结果还显示出，较早获得中央财政农业保险补贴政策支持和重视农业保险发展的省份，农业保险对农民第一产业经营收入的贡献度更大。[28]

（二）对农业生产的影响

张跃华等（2006）用福利经济方法，上海的农业保险数据进行实证分析，发现农业保险对产量的影响不显著，提高农户收入的作用也并不明显。[29]

周稳海等（2015）使用河北省11个市2007－2013年的面板数据，构建静态和动态面板计量模型，实证分析了河北省农业保险对农业生产影响的方向和力度，结果显示：农业保险对农业生产具有显著的促进作用，并且其对农业生产的促进作用依赖于各地区的农业风险水平，其影响力度会随着农业风险水平的增加而增大；另外，人均农作物播种面积、农业保险赔付率、人力资本对农业生产也具有正向影响，而农业风险对农业生产具有负向影响。[30]

陈俊聪等（2016）基于2005－2014年的省际（地区）面板数据，通过运用Nerlove提出的适应性预期模型与似不相关回归方程组模型，重点探讨气候变化背景下中国粮食生产能力以及农业保险政策的影响效果。研究发现：农业保险缓解了自然灾害对粮食生产的负面冲击，其中农业保险承保规模扩大对粮食单产增长具有正向作用，农业保险灾后赔付对粮食总产量具有显著的正向影响。[31]

宗国富、周文杰（2014）使用吉林省616户参保农户的面板数据、实证方法和经济计量工具，对农业保险与农户生产行为的关系进行了研究。得出的主要结论是：农业保险通过同一生产行为内部和不同生产行为之间的收入替代水平和农业保险补偿程度，从而影响农户生产行为。当前的农业保险收入补偿水平满足了大多数农户的收入风险分散预期，从而对农户的主要农作物的生产行为产生固化作用。[32]

刘蔚、孙蓉（2016）使用全国31个省的粮食作物面板数据，构建静态和动态面板计量模型，对2007年中央财政农业保险保费补贴政策实施前后两阶段进行比较分析，研究农业保险保费补贴对农户参保行为和农户生产行为的影响，以及对种植结构的传导机制。实证结果表明，在农险财政补贴下，农业保险需求与农业种植结构之间存在着相互制约关系，传导机制为农险财政补贴激励农户参保行为，并引发种植结构调整影响农业保险需求；农户参保后农业收入水平预期发生改变，对农户生产行为产生影响，又反过来引发种植结构调整。在农险财政补贴下，农业保险对粮食作物收入起到稳定作用，一定程度上固化了农户生产行为和种植结构，并引发种植结构从低保险项目向高保险项目转移。[33]

马述忠、刘梦恒（2016）基于2007－2012年的省际面板数据和计量模型，实证检验了农业保险与农业生产率、农业技术进步之间的关系，并运用分位数回归方法进一步分析了农业保险与不同区间的农业生产率和农业技术进步的相关关系。研究结果表明，农业保险发展对农业生产率和农业技术进步都有显著的抑制效应。该项研究揭示了农业保险与农业生产率之间的效应传导路径，即农业保险→农业技术进步→农业生产率。具体来说，农业保险发展会抑制农业技术进步，这种抑制效应最终会反映在农业生产率上，形成农业保险发展抑制农业生产率的结果。与此同时，农业保险对农业技术进步的抑制效应又受到农业风险的影响，并反映到农业生产率上，而且风险越大，农业保险对农业生产率的抑制效应越强。[34]

代宁、陶建平（2017）基于2007－2015年全国31个省份的面板数据，利用面板分位数回归方法从农业保险发展水平与农业保险赔付水平2个维度实证分析了政策性农业保险对中国农业生产的影响，并针对实证结果进行了子样本的稳健性检验。分析结果表明：农业保险发展水平可以显著促进农业生产水平的提高，但在不同分位下其影响效应存在差别。在较低分位上，农业保险发展水平对农业生产水平促进作用较大；随着分位点的提高，农业保险发展水平对农业生产水平的促进作用逐渐降低。然而农业保险赔付水平对农业生产水平的促进作用相对较小。[35]

四、中国农业保险功能和作用分析

（一）风险分担功能实现情况

保险的原理，是承保风险在空间和时间上的分担。空间分担指的是，众多风险相似的载体，用支付保费的形式，把资金聚集起来；在少数投保人发生灾害损失时，为其提供赔偿。风险的时间分担指的是，因为单个投保人支付的保费在额度上远小于损失赔偿，所以，不仅需要赔偿资金在空间上的分担，而且需要通过时间上的积累。

根据2007-2017年全国农业保险总数据计算，总保费（政府补贴与农户保费之和）的70%赔偿给了投保农户（见表2）。70%的简单赔付率也是保险行业的平均盈亏临界点。

保险经营中，总的收入是保费。在私营企业经营的情况下，保险的总支出由损失赔偿、经营成本和经营企业的适当利润三部分构成。我国农业保险的经营成本，“十多年前，全国的农业保险费率大约在10%左右，最近几年已经上升到18-20%”[36]；“目前我国农业保险的费用率已经高达24%，有的省还要高于这个比率”。[37]这样，上述赔偿与经营成本支出两项，就已经达到总保费的90%上下，再加上保险公司的利润，所剩无几。因此，可以说，2007-2017这11年间，我国的农业保险未能实现风险在空间和时间上的分担。

表2 2007-2017年全国的农业保险赔款及其与总保费之比值

（二）农户受益情况

根据2013-2017年的数据计算，全国平均的简单赔付率更高，达到73%，即总保费的73%赔偿给了投保农户。然而，在此间得到赔偿的投保农户为4123万户（次）／年，只占投保农户总数的19%。可以说这符合保险的空间风险分担原理，即用多数投保人的保费积累，赔偿少数投保人的损失。

然而，再进一步看这些投保农户得到的赔偿额度。2013-2017年五年平均，户均赔款673元；扣除农户支付的平均39元保费／年，每个得到赔偿的农户平均每年得到的净赔款（相当于政府补贴）为634元（见表3）。这个结果是根据农牧林业保险的总保费和总赔偿计算的。假设这些赔款全部发生在种植业上，按第三次农业普查户均9.8亩耕地计算，每亩不到65元。

表3 2013-2017年间得到赔偿的农户数量、赔款额和份额

五、结论性评论

本文尝试在全球农业保险的宏观背景下，回顾分析中国农业保险的进展、功能和作用。

1.多险种种植业保险最早是由一位政治学学者提出的。当时没有任何相关实践，所以，他关于农业保险的优点和作用都是凭空想出来的，缺乏事实支撑，以后也没有事实证明。后人的类似说法，在一定程度上，存在人云亦云、以讹传讹的问题。

2.国外的农业保险实践，普遍缺乏政府对支持农业保险的目的性和效果评估，但项目却持续存在，甚至在有些国家屡败屡试。这可能与思维惯性、路径依赖以及美国等发达国家的示范作用有关。

3.几位美国学者的研究成果可能揭示了农业保险中的一些本质性问题。（1）系统性风险可能是农业保险成本过高的根本原因。实际上，同种生产风险具有空间相关性是问题的一个方面，在另一方面，因为各局部地区生产条件差异大、技术水平也不同，风险和灾害具有多样化特征，不同地区同时遭受不同灾害也是常见现象。这也是农业生产风险难以空间分散的重要原因。（2）在长期的农业生产实践中，人们已经形成了一些有效的风险管理手段，而农业保险只是对这些已有手段的替代，所以，不受农民欢迎。（3）在保费补贴水平较高的情况下，虽然农民购买农业保险的意愿相应增加，但他们购买农业保险的目的已经不是为风险管理，而是为了取得收益。

4.尽管有证据表明农业保险经营成本过高，研究者也提请各国政府注意。但这些研究成果和提醒并没有引起重视。

5.国内还没有对农业保险功能实现与否的评估。现有关于农业保险对农民收入和农业生产影响的分析，主要使用的是计量方法，多数结果是对农业保险的正面评价。这可能与数据的可获得性和准确性有关。

6.本研究用可获得的数据和简单的方法，计算了中国农业保险的风险功能分担情况及其对农民收入的影响。结果表明，目前的农业保险经营，没有保费积累、没有实现风险的空间和时间分担。这使得目前的经营方式和制度失去了意义。为此花费的成本也没有价值。而且，农户得到的损失赔偿微薄，无论对救灾还是稳定收入，都是杯水车薪。