陈周旺,韩星梅

(复旦大学 国际关系与公共事务学院,上海 200433)

中国实行改革开放基本国策已经四十年,整体社会的巨变不仅体现在经济的持续强劲增长,更体现于国家治理体系优化和国家能力不断提高。毋庸置疑,中国的改革开放采取国家主导模式,同时这也是国家与社会之间相互塑造的过程。就此而言,我们不能简单以国家权力在所谓“量”上的增减,而应以国家能力“质”的提升来检视国家的作用,更何况国家权力的“大小”与国家能力的“强弱”并不一一对应。实践证明,改革开放在促进中国社会主义市场经济发展的同时,也在不断强化着国家能力。随着改革开放的深入,从“让一部分人先富起来”走向“共同富裕”成为新时代的要求,国家能力的强化也相应朝向以国家再分配能力建设为重点,因为“共同富裕”已经不再是一个经济增长问题,而是全面建成小康社会的社会发展问题,这就需要我们在国家治理理论上做出根本创新。

1 现代化、政治发展与国家能力

现代化进程在政治发展上的重要副产品,就是现代国家的诞生。马克斯·韦伯对国家的定义其实就蕴含了“现代”因素：国家是一个政治性组织,它拥有一套行政班子,能卓有成效地运用其对物理暴力的正当垄断以保障秩序的实施[1]148。约翰·霍尔指出国家包含三个因素,它首先是暴力与强制手段的机构,其次这些机构处在通常被称为社会的那个以一定的地理界限划分的领土的中心,最后国家垄断领土内的规则制订[2]2。以《威斯特伐里亚和约》为滥觞,韦伯及其追随者们都强调国家的领土性特征以及基于领土边界范围内的主权。作为新型的政治统治权组织,现代国家具有一种“授权”特征,即国家权力的合法性来源于民众的支持。因此,直接关乎国土范围内人民福祉的国家能力建设,便成为政治体系发展的重要指标之一。福山也指出了国家能力建设的重要性：“对于大多数发展中国家来说,强化它们的国家制度的基础力量应是当务之急,只有这样才能提供只能由政府来承担的那些核心职能。”[3]40

作为政治发展理论的重要代表,阿尔蒙德和小鲍威尔的观点颇有见地。他们指出,在政治发展过程中,政治体系必须面对以下五种挑战。第一是渗透和统一问题的挑战,他们称之为“国家建设”。这就是我们通常所说的国家形成或曰国家的缔造,表现为蒂利所指的强制集中与资本集中两个过程,旨在建立一个新的国家权力组织。第二是确立忠诚与义务的民族建设的挑战,也就是如何将领土范围内的人口塑造为统一的民族,赋予其国民身份,将其纳入整个财税-权利体系中来,在国家与其人民之间建立一种基于忠诚的权利-义务关系。第三个挑战来自于政治参与,现代国家将扩大普选权,给民众各种经济权利和政治权利。第四个挑战是众多发展中国家都要面对的经济建设,民众对国家的支持,很多来自于这方面的经济绩效。最后一个挑战,就是分配或福利问题的挑战,它是国内社会中产生的、要求运用政治体系的权力来重新分配收入、财富、机会和荣誉的压力[4]26。他们显然借用了戴维·伊斯顿的“政治”定义,将社会价值的权威性分配作为政治体系最主要的功能,反过来理解,就是国家权力的有效性,集中体现在国家再分配能力上。在阿尔蒙德和小鲍威尔看来,国家形成之后,应扩大政治参与,形成政治体系。但这不是政治发展的全部,恰恰可能是政治发展的开始,因为国家还要面对更大的挑战,那就是如何强化经济功能和再分配功能,提供更多更好的公共品。

由此可见,国家能力事实上就是国家应对这一系列挑战的能力。总体而言,国家能力可以分两个部分,一部分涉及国家自我建设的能力,包括国家的财政能力和军事能力等。早期西欧国家通过资本集中和强制集中,建设“财政-军事国家”,就是这方面的国家能力建设[5]。但是仅仅建立一个稳固强大的国家是不够的,国家还应具备塑造社会的能力。另一部分的国家能力,就是经济开发能力和再分配能力,而国家正是通过再分配能力建设,来达到重建社会的目标。现代国家从当初的“财政-军事国家”转化为公共品的供给者,主要是因应社会发展对国家权力提出的挑战,使之不得不进行调适,更多将资源投入到社会治理、承担公共责任上。

因此,从国家能力的变迁角度可以更清楚地理解“国家产生于社会,但又反作用于社会”这一辩证命题。恩格斯著名的国家定义,强调国家是从社会中产生、自居于社会之上,而又试图去缓和社会冲突的组织。埃利亚斯认为国家对暴力的垄断,既是社会风化的结果,事实上也重塑了社会,让社会趋于和平化、文明化,因为以暴力方式解决社会冲突,已经不再视为是正当、合法的[6]。当然,随着国家自身的发展,国家对社会的塑造机制越来越多样化,单一依赖对暴力合法使用的垄断,已经远远不够。用迈克尔·曼的话来说,现代国家更注重对基础性权力的开发,而不是对专制性权力的掌控。在这种条件下,现代国家对社会的塑造过程将更加隐蔽、更加广泛且更为有效。无论如何,与通过一场战争或者革命缔造一个国家相比,国家治理体系的完善,特别是从单纯向社会提取的集中化体系,转变为更加精致地塑造社会的再分配体系,在复杂性和曲折性方面不遑多让。

这样一来,国家再分配能力的强弱,就成为衡量国家治理现代化水平的标志。再分配是国家以制度权威方式治理社会、推动社会发展的体现,要求在国家与社会之间形成良性的互动,具体而言是指两个方面。

一方面,国家能力建设不再以社会发展为代价,相反应为社会进步提供强大制度动力,引导社会朝向更健康、更有序的发展。按照“诺思悖论”,提取型国家始终面临扩大财政能力和激励市场之间的矛盾,即以社会为代价来提高国家能力[7]。詹姆斯·斯科特更指出,国家有可能借助其强制力,推行野心勃勃的宏大现代化改造工程,破坏地方性合作网络[8]。国家治理的现代化,就是要突破这些悖论,通过国家能力建设来扩大社会合作的广度和深度。蒂利指出,从历史经验来看,国家的信用和介入,是社会合作网络扩大最根本的制度保证。当且只有当国家有足够能力去确保契约履行、建设邮政通讯系统、设立信用体系,才有长期、远距离和大规模的投资和贸易的可能性[9]44。因此,一个强大而积极的现代国家,为现代化进程所不可或缺。

另一方面,社会发展也不再以国家为对立,相反将越来越依赖于国家治理的优化。国家治理现代化水平的提高,国家与社会之间的良性互动,能有效化解贫富分化、避免社会无序发展。国家通过法律、财税和政策手段,可以在一定程度上对社会资源进行再分配,提供公共福利和公共服务水平,使社会总体朝着健康方向发展。国家体系越健全,国家能力越提高,国家治理社会的精准程度和有效程度就越高。事实上社会的发展也不可能以国家为代价,那种要抛离国家作用的孤立社会发展,只是理论上的虚构和想象。总而言之,国家治理现代化进程,从根本上体现为国家能力的提高,尤其是国家再分配能力的不断提高。

2 中国国家能力建设：从“先富”到“共富”的改革开放

现代化及其政治发展的过程也说明国家能力的建设是一个连续的、渐进积累的过程,不可能一蹴而就。国家再分配能力建立在财政、军事和制度建设等方面基础之上,不是孤立发展的。中国从国家体系建设到国家再分配能力建设,是一个统一的过程,共同构成了改革开放的政治成果。

中华人民共和国成立之后,我国在相当长时间面临的主要挑战,是国家体系建设问题。“集中力量办大事”,通过将资源加以集中,按照长期计划发展经济,将我国从“一穷二白”状态建设为一个拥有完整工业体系、强大军队的国家,是当时的主要历史任务。应该说,若以典型的“财政-军事”国家标准,这一阶段国家体系建设的成就无疑是巨大的。然而,仅仅做到这一步还不够。一个强大而集中的“财政-军事”国家,只是为下一步建设治理型的国家打下坚实基础。国家体系基本确立之后,如何重建国家与社会的关系,提高国家治理现代化水平,便成为改革开放的重要使命。

从政治发展的角度看,改革开放可以理解为一个有步骤、分阶段的国家能力建设进程。根据邓小平同志提出的“三步走”战略,改革开放时期的国家能力建设可以划分为两个阶段。第一个阶段是国家主导经济建设。在社会主义初级阶段,首先要做到的是“让一部分人先富起来”,以“先富”来进一步推动市场经济的发展。第二阶段通过国家再分配能力建设,实现“共同富裕”。这两个阶段的国家能力建设是不可分离的。很多人片面认为改革开放的目标就是“让一部分人先富起来”,而忽视了“让一部分人先富起来”从根本上是为了实现“共同富裕”,后者才是改革开放的最终目标。就此意义上,“让一部分人先富起来”是“共同富裕”的环节,或者说是条件。

在国家主导经济建设阶段,我国主要通过扩大市场,推动有计划的商品经济的发展,积累更多的社会财富,为再分配创造条件。GDP的持续增长带来了国力壮大,美国学者蓝普顿称之为财力、军力和智力“三面力量”的同步增长[10]。据统计,改革开放以来,中国的国家财政收入、军事力量、识字率和大学生人数都持续大幅增长。与过去的陈见不同,国家财政收入的增长率远远低于GDP的增长率,在2000年之前,则基本上与识字率和军力的增长率持平。这说明,改革开放以来中国是以相对较轻的财政提取支持了社会的全面发展。

应该说,改革开放之初,我国不可避免在一定程度上、于某些领域沿袭计划时代的做法。以财政集中化和军事集中化为主的国家能力建设,仍是不可或缺。在国家财政与经济增长的关系上,随着改革开放的深入,情况发生了变化。改革开放伊始,是在财政集中化条件下“集中力量办大事”;改革开放发展到一定阶段,财政开始分化,地方自主性的提高支持了GDP的持续增长。不过在这两种情况下,国家财政收入的增长率都显著低于GDP的增长,这是非常值得思考的。

在后一种情况中,改革开放使原来建立在集中化基础上的国家财政能力不可避免遭遇挑战,因为它意味着国家尝试通过“分化”而不是“集中”的方式来提高国家财政能力,也就是通过向社会释放资源,鼓励地方性、自主性经济的成长,来实现经济增长,同时提升国家能力,但这一路径本身面临两个重大挑战。

第一个挑战是对国家财政能力本身的挑战。王绍光与胡鞍钢在1993年时认为改革开放以来“分灶吃饭”的财政体制,使地方财政的增长水平和增长弹性都远远超过了中央财政[11]。当时他们预测,长此以往,中国的国家能力将严重下降。王与胡的观点,不再把国家视为铁板一块,而是引入了央地关系作为关键变量。因为不同层级地方政府和部门利益的存在,使中国的财政增长不能完全转变为整体国家财政能力的增长,相反将形成“财政联邦主义”的倾向。奥尔森的“分利集团”理论进一步为此提供了理论依据[12]。拉什曼也进一步通过对国家财政能力的扭曲机制,即国家财政能力不能完全转化为国家的军事能力,印证了财政集中与军事集中之间的矛盾[13]105-133。当然,接下来改革开放的实践,并未按照王与胡所担忧的情况发展,其中一个原因是分税制的实行,改变了地方财政与中央财政的比例,一定程度上避免了中央财力弱化以至于中央权威削弱的危险。但是从另一个角度,分税制的实行,本质上是基于集中化条件的国家财政能力面临挑战的一个反应,分税制让国家财政能力有效应对了体系分化的挑战。

但是另一个挑战接踵而来,那就是国家财政能力向国家再分配能力转化的挑战。“一部分人先富起来”,在一定程度上不可避免会拉大中国社会的贫富差距。相应地,各种社会分配不公的现象涌现出来。在“三步走”战略第一步基本完成的时候,社会贫富差距明显拉大,国家统计数据表明至2008年时基尼系数达最高值0.491。经济升级与贫富悬殊、阶层固化等矛盾同时出现,意味着传统的国家治理模式遇到了瓶颈。不过中国从2009年起基尼系数开始持续下降,并且不久就降到1990年代的水平。这说明中国极有可能在2008年这个时间节点,开始高度重视国家再分配能力建设。

其实,在中国积极探索国家再分配能力建设路径之前,就不断有学者引用拉美的经验,认为中国很快将面临“拉美化陷阱”,预言“市民社会怼国家”的时代即将来临。据国外学者的不完全统计,市场化改革之后中国社会确实面临严峻的群体性事件的挑战,特别是在1998年之后群体性事件呈几何级增长。这表明转型期国家对社会的治理,在某些方面、某些领域存在一定程度的失效。平心而论,群体性事件的发生,并不必然是社会分配所造成,它的成因可以是多方面的。但是群体性事件往往可以作为国家再分配能力强弱的晴雨表,或者预示着国家再分配能力建设的紧迫性。进一步来说,倘若国家再分配能力建设长期滞后,在经济急剧增长时段,将严重限制国家重塑社会的可能性,使国家治理转型失去先机,不能不引起高度重视。

简言之,从国家建设的角度看,改革开放重要的变化是推动了社会的发育和成长,随着改革开放的深入国家治理的重点也逐渐转变为国家与社会的良性互动问题。按此趋势,即便国家能有效克服财政能力集中化问题且保持其财政能力,国家财政能力的运用也必须向国家再分配能力建设方向转变,即通过财富的再分配逐步从“先富”走向“共富”。

3 实现共同富裕：国家再分配能力建设的核心议题

如前文所述,阿尔蒙德认为国家再分配能力的建设,是政治发展的重大挑战。政治学家派伊也指出,发展中国家的政治发展存在“分配危机”,就是“如何运用政府权力,以影响社会中的商品、服务和价值的分配问题”[14]84。可见,在众多政治学者眼中,再分配能力无疑是国家建设的一个关键门槛。对此,迈克尔·曼直接指出再分配是现代国家最重要的功能之一,因为它最具集体的、公共的特征：“将稀有的物质资源按照不同的生态环境、年龄团体、性别、宗教、阶级等来进行的权威的分配。”[15]596从这个角度,国家再分配能力建设,绝不应仅仅局限于一般理解的诸如国家财政体制及其运作等问题,而涉及国家与社会关系的重构和持续发展等问题。

十八大以来,党和国家领导人不断提出深化改革的要求。深化改革,意味着改革开放从一个初级的阶段向一个更深层次的阶段发展。第一阶段“让一部分人先富起来”的任务已经基本完成,下一个阶段的任务就是“全面建成小康社会”,实现共同富裕。十八大以来,中国共产党提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,并最终落实到共享发展上。对此,习近平同志指出：“我们必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进。”[16]共同富裕,意味着改革开放从单纯的经济改革,走向一个综合性、系统性的改革,相应地,国家能力建设的重点也转变为国家再分配能力建设。

之前的学者,往往把国家再分配能力视为国家财政能力的一部分。在这些学者看来,国家再分配能力建设基本上等同于公共财政的建立。这就把国家再分配能力降格为财政支出结构调整优化的问题了。诚然,国家再分配能力在相当大程度上要通过财政运作反映出来。在某种意义上,现代国家就是产生于现代财税体制,国家财政能力的重要地位直接来自于现代国家权力本身所具有的特征。然而,如果我们仅仅局限于“财政”视域,不仅不能将国家再分配能力从中区分出来加以强调,同时无法理解国家再分配能力建设背后的逻辑。无可否认,国家再分配能力在一定程度上表现为公共财政体系的确立。此前国家财政支出的重点一直都在于投资,即通过资本投入来实现经济增长,这样的财政政策很长时间以来都是非常有效的,但也造成“一放就乱,一乱就收,一收就死”的循环。随着社会主义市场经济的发展,通过财政投入来刺激经济增长的边际效应不断递减,总体效益不高。另一方面,由于投资型财政的主导地位,导致社会保障体系和公共服务体系迟迟不能到位,使国家作为收入调节者的角色被弱化,事实上影响了国家再分配能力。

因此,基于国家财政能力来理解国家再分配能力,只能说明问题的一部分。财政支出结构的变化,不会自动带来公共服务供给能力的提高,更不能自动产生出分配正义和持续发展的效果,因为后者涉及国家治理体系一系列的根本性变革。由此,本文希望重申两点来指出国家再分配能力建设的重要意义。首先,国家再分配能力,从国家职能的角度看,是国家重塑社会能力的根本体现,只有当国家具备再分配能力,并以再分配作为国家能力发展的主导方向,国家与社会才能进入良性互动的进程。因此,国家再分配能力建设涉及公共权力如何更加科学合理地运用,更加有效介入和促进社会发展的问题。其次,国家再分配能力建设,本身也是国家治理体系自我完善、自我变革的过程,国家正是在塑造社会的过程中,将自己发展为一个有机体,推动自身的制度化、规范化,提高权力运作的有效性和支持度。只有立足于这两点,我们才能超越前述国家再分配能力建设的“财政”视域,提升它的理论意涵。

由此出发,国家再分配能力建设的理论意涵,可以说就体现在全面建成小康社会的目标上。习近平同志指出：“全面建成小康社会,强调的不仅是‘小康’,而且更重要的也是更难做到的是‘全面’。‘小康’讲的是发展水平,‘全面’讲的是发展的平衡性、协调性、可持续性。”[16]这就指出了全面建成小康社会三个方面的涵义：首先,从建设目标上,是建成这样一个社会,其特征是消灭贫富差距,实现分配正义,达到共同富裕;其次,从实现方式上,体现了社会的成长和发育,是国家与社会相互塑造良性互动的结果;最后,从建设过程上,强调的是“全面”,就是指小康社会的建设,并不简单等同于经济指标的增长,而是一个系统社会工程。正是基于这些理解,我们可以概括出以下三个核心议题,它们也构成了共同富裕历史阶段国家治理及其国家再分配能力建设的基本特征。

第一是法治化。习近平同志深刻指出全面推进依法治国是国家治理现代化的重要组成部分：“全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。”[17]如前所述,如果将国家再分配能力单纯理解为财政问题,而不是国家与社会的互相塑造,就会片面理解法治化的意义。法治化不仅是指公共财政预算的依法依规,更涉及国家如何规范其权力和能力,实现国家与社会关系的法律化、制度化。在此意义上,法治化也构成国家再分配能力的一部分,只有国家法治化能力提高,才能处理好从先富到共富转型所带来的一系列挑战。再分配体系的变化,将带来社会利益的重新整合、社会结构的剧烈震荡和调整,产生更多的新问题和新矛盾,同时也会不断形成新的法律灰色地带和治理空白点。法治化所强调的,不仅仅是在产生社会分配矛盾之后,如何以令人信服的方式去处理、解决冲突,更重要的是通过法治体系的不断完善,提供一种可信的制度预期,在规范和引导人的行为同时,确立和强化政府的合法性,形成政治信任和支持。能否以法治权威来认定社会价值及其分配,成为国家治理现代化、共富型社会长治久安的关键。

第二是均衡发展。中国是一个超大规模社会,不均衡发展是经济社会发展过程中面临的最大挑战。在全面建成小康社会实现共同富裕的进程中,均衡发展不仅为基本路径,也是共富本身的体现。习近平同志十分重视发展的均衡性,他指出：“协调发展注重的是解决发展不平衡的问题。我国……跑过一定路程后,就要注意调整关系,注重发展的整体效能,否则‘木桶效应’就会愈加显现,一系列社会矛盾会不断加深。”[16]通过各种积极财政政策、转移支付、精准扶贫等政策手段,以先进带动落后、以工业反哺农业等,以富余补不足,是均衡发展的应有之义。然而这些都停留于政策应用层次,在国家治理层次上,均衡发展的要求是预期在有序、均衡发展条件下,形成立体化、多层次的治理体系,应照顾不同阶层不同区域的差异,形成一种包容性的、可持续性的发展模式。

第三是协商民主。这一原则看似与共同富裕无直接关系,却是共同富裕的制度关键。在经过先富发展之后形成的多元化、差异化的阶层分化体系之间,他们如何实现利益整合,成为一个有机整体,政府又如何能够主动去扮演这种有机化政治的角色,协商民主就是一个关键。协商民主强调协商、慎思、程序,主张有序、规范、充分沟通的民主安排,不是以民主为反对的口号,而是以民主为建构、政策落实执行的推力。习近平同志特别强调中国社会主义协商民主是全面而“有用”的民主：“社会主义协商民主……应该是全方位的、而不是局限在某个方面的,应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。协商就要真协商,真协商就要协商于决策之前和决策之中,从制度上保障协商成果落地,使决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际。”[18]协商民主既主张民主决策,更主张民主执行。只有有效落实民主,才是真正的民主。有效而广泛的协商民主,与共同富裕条件下资源的均衡分配相适应,是共富型利益分配在政治上、在不同社会生活领域和层次决策机制上的反映,因而是共同富裕的制度保证。通过协商民主,各差异化利益主体能够在充分尊重各自合法权益的条件下,最大程度达到利益整合。社会价值的再分配当然会造成利益上的矛盾,有时候要诉诸于法治化途径,若然能够结合协商民主制度和机制,再分配同时也可以是一个凝聚共识、互利协作的进程。

一言以蔽之,强调法治化、均衡发展和协商民主等核心议题的重要性,目的就是要指出,国家再分配能力建设绝不可以视为局限于某一个领域、某一个层面的“局部改革”,而应着眼于整体性的体制变革,从国家与社会互动的逻辑来加以理解。

4 结论

现代中国的国家建设超越最初的“财政-军事”国家模式,向更高层次的国家建设道路迈进,关键的历史转折就是改革开放。在此意义上,改革开放不能理解为简单的经济建设,而应置于中华人民共和国成立以来国家建设和国家治理现代化进程的历史维度中来考察。惟其如此方可理解,改革开放的历史实践经历从“先富”向“共富”的战略性转变,不断走向深化,其中关键的制度性转换可以归结为国家再分配能力建设。

不可否认,国家再分配能力与国家的经济开发能力相比,是一个远为艰巨复杂的任务,因为它不仅仅关乎财政支出结构的优化,也涉及国家如何重塑社会,如何与社会力量形成良性互动,以及整体社会治理如何实现法治化等一系列重大问题。这都意味着国家治理的深刻转型,势必会面临巨大的挑战,这些挑战来自于包括经济增长与福利分配之间的矛盾、公平与效率的矛盾等在内的种种发展困境。作为一个后发展的大国,中国的现代化历程一定会遇到许多由来已久但没有标准答案的问题,中国将用积极的实践来回应它们,走出自己实现共同富裕与国家治理现代化的发展道路。