张冉 张博悦 杜俊洁

摘 要： 西亚和北非地区长期以来的动荡局势促使欧洲形成了自二战以来最大的移民潮，对欧盟一体化边境管理产生了巨大冲击。欧盟在危机应对过程中出现一系列制度失灵、政策难以落实的情形，凸显了欧盟内部成员国之间的分裂。但是欧洲一体化边境管理由来已久，相关制度具有独特的优越性。于我国而言，必须结合目前移民管理及边境管理的实际情况，推动相关管理制度的完善与发展，积极探索我国同周边国家的边境管理合作模式，以此应对新时期的发展需要。

关键词： 欧盟 移民危机 应对

一、欧洲移民危机概述

（一）移民危机背景及危机爆发原因探析

由于以美国为首的西方国家在叙利亚、利比亚等中东、北非地区主导的几场局部战争，造成了上述地区局势持续动荡，这成为这次欧洲移民危机的导火索。战乱与贫穷使得人们为了谋求生存而跨越自然和人为的障碍，最终形成一支浩荡的移民大军，涌向欧洲国家。剖析危机产生的原因，主要包含来自欧洲国家的“拉力”和移民来源地区的“推力”，二者共同作用，形成了这场危机。

从地缘上看，西亚紧邻欧洲，危机中移民大部分是以叙利亚籍为主的战争移民，在迁移过程中自然选择从邻近的巴尔干地区进入欧洲，这也是移民大军涌入欧洲的三大路线之一。

从经济上看，大量移民选择涌入欧洲与欧洲各国发达的经济水平和完善的社会福利保障有关。自20世纪60年代后，欧洲国家社会福利水平不断提高， 经济发达，物质生活水平在全球范围内都处于领先地位。而反观移民的主要来源国家及地区，如叙利亚、利比亚地区，历史上受到殖民主义影响，导致这类地区民族之间冲突矛盾不断，政局动乱，人们的基本生存和权利无法得到保障。在此背景下，物质生活条件优越的欧洲国家自然成为了移民群体向往的地方。动乱地区人们的基本生活及需求得不到保障，伴随产生的是巨大的移民推动力，而欧洲国家自身的优势成为了拉动移民群体流向的巨大拉力。

从社会因素上看，20世纪70年代以前，为了解决劳动力短缺的问题，欧洲国家大量引入移民，期间大量难民及海外劳工进入欧洲，移民总人 数高达1000万，出于让移民更好融入的目的，欧洲形成了大量的外来移民社团。这类移民社团的存在，会使得相关移民信息广泛传播，为后续的移民涌入提供了一定程度的便利条件，大大降低移民的成本。因此，欧洲国家大量存在的移民社团也为移民危机的产生起到助推作用。其次，有组织的、有计划的偷渡犯罪集团存在，客观上加剧了欧洲移民危机。20世纪90年代以前，外国移民群体通过合法途径进入欧洲国家的条件较为便利，但是随着相关移民政策的紧缩，进入欧洲的门槛越来越高，于是慢慢产生了有组织的偷渡行为，组织偷渡渐渐形成有利可图的行业。正因为如此，人口走私组织不仅敢于铤而走险，而且善于通过国际合作跨国犯罪集团为渴望移民欧洲而无门的人提供条件，  中新网《欧洲刑警：3万人口贩子偷运难民牟利，比贩卖军火毒品更赚钱》澎湃新闻网，澎湃国际，http：//wwwthepapercn/newsDetail-foward-1372453，访问日期：2019年4月20日 最终形成了一定规模的利益链条，为非法移民持续涌入欧洲提供可能。

（二）移民流向及路径分析

移民群体的路径选择与欧盟后续相关应对措施密切相关。从地理位置因素上看，此次危机中主要移民人群来自于地中海附近国家和地区（除阿富汗），上述地区邻近欧洲，为人员的流动提供了客观便利。2011年至2017年，流入欧洲地区的移民群体主要经过三条路线。地中海东线，主要途径国家有土耳其、希腊、保加利亚、塞浦路斯，由上述国家再辗转进入欧盟地区，人数多达1279864人。地中海中线，主要是通过北非部分国家，如埃及、利比亚穿越地中海至意大利、马耳他，人数达749658人，其中利比亚是移民入境意大利最重要的路线之一，利比亚距离意大利最近的口岸只有200海里行程，因此利比亚一度是难民偷渡前往欧洲最便利的地点。据统计，2013年至2018年第一季度，途经利比亚再到达欧洲的移民累计已经超过了50万人。鉴于现状，意大利政府不得不与利比亚协商，就难民遣返问题最终达成协议，由意大利给予利比亚超过10亿欧元的经济援助，利比亚分批次接收从该国偷渡到意大利的所有难民，并协助阻止难民继续从地中海登陆意大利口岸。移民流动的第三条路线主要是经西巴尔干地区，通过希腊、土耳其、马其顿、塞尔维亚抵达匈牙利、克罗地亚等国家，人数多达980835人。 欧盟边境管理局网站：Frontex， Detections of Illegal Border-Crossings Statistics， http：//frontexeuropaeu/trends-and-routes/migratory-routes-map/ ，访问日期：2018年12月2日

在上述三条线路中，移民群体选择人数最多的两条线路，地中海东线和巴尔干地区的线路均经过土耳其，因此土耳其成为了移民流经最多的国家。这也为2016年3月的欧土协议形成提供了条件。协议中主要内容为欧盟提供相关措施，土耳其每接收一名经土耳其入境希腊但没有合法庇护权的难民，欧盟便会直接接收安置一名土境内的叙利亚难民到欧洲国家。双方达成的协议能够有效的控制非法移民的流向，此外能够最大限度帮助真正有需求的人员通过合法途径获得应有保护，对于加强对偷渡组织的打击也有较大帮助。

（三）欧洲移民危机现状及产生影响

1移民危机发展现状。目前进入欧洲的移民群体总人数已经下降且趋于平稳，但是相关群体对社会带来的影响将会常态化存在。2016年，估计有362万难民和移民冒着生命危险穿越地中海，其中1814萬人抵达意大利，17345万人抵达希腊。2017年上半年，超过105万难民和移民进入欧洲。这种走向欧洲的运动继续对移民的生命造成毁灭性的损害。自2017年初以来，据悉已有2700多人在穿越地中海前往欧洲途中死亡或失踪。联合国难民专员办事处呼吁欧洲和其他国家再提供40000个重新安置地点，为位于地中海中部路线15个优先国家的难民提供安置。抵达欧洲的人需要得到充分的接待和援助，急需为移民群体提供有效的庇护程序，因此，欧盟内部需要更加团结。

目前，联合国难民专员办事处正与相关国家合作，发起了《区域难民和移徙者反应计划》，在欧洲为难民和寻求庇护者提供广泛的支助和援助，为抵达欧洲的迁徙者提供必要的保护。

2移民危机对欧盟产生的影响。移民危机的爆发对欧洲国家产生了极大消极影响，对欧盟一体化进程造成了打击。成员国处于对自身国家利益的考量，导致相关应对危机的措施无法实施，从侧面反映出了欧盟内部成员国之间的分裂。此外，《都柏林公约》在这场危机中的适用，反映出了制度本身存在的问题。公约明确了难民首次到达的国家应当安置难民，明确了难民寻求庇护的申请流程及相关责任主体。难民取得相关合法居留资格后，可以通过申请实现家庭的团聚，但所在国政府也有权针对他们的申请作调查。而对于不能取得合法居留资格的群体，政府可以采取相关的遣返措施。

公约实际上给相关国家限定了繁重的责任，接纳国不仅要对难民进行安置、管理，还需要对数量庞大的难民进行甄别和遣返等，加大了接受国的负担，导致各项政策落实不均。

危机的爆发对欧洲国家的难民法律和共同外部边界造成了冲击，阻碍了欧盟经济的复苏。与此同时，欧洲国家的社会福利体系面临的形势不容乐观，挑战依旧严峻，有可能会刺激欧洲各国内部社会的继续撕裂和冲突。2019年5月19日，约500名非法移民占领法国戴高乐机场，自称“黑背心”，并要求会见法国总理爱德华及法国航空的高阶主管。参与活动的大部分属于非法移民，穿着黑色外套，高喊口号“法国不只属于法国人！人人都有权力待在这里！”，针对法国驱逐难民的行为进行批评和控诉，并主张被关在机场的非法移民能获得更好的待遇及争取合法移民的资格，否则将留在机场阻止旅客登机。“黄背心”运动尚未落幕，涉及移民问题的“黑背心”运动又起，这是移民危机对于欧洲社会影响冲击的现实写照。

二、欧盟危机应对

（一）危机应对“三步路线”

面对大量涌入非法移民和相关难民身份申请者，欧盟层面曾积极探索相关应对措施，初步拟定应对问题的框架。2015年5月，欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会主导的欧洲移民日程应运而生。主要分为三个阶段的措施，包括临时紧急行动、短期的应对措施与长期的应对战略，争取能够分阶段地处理爆发的移民危机，维护欧盟“自由、安全、司法”领域的一体化成果。第一方面，临时的紧急行动主要对海上漂泊的移民实施紧急救援，以此来减轻成员国边境压力。此外从源头采取措施来控制外来移民，防止规模进一步扩大。在欧洲内部，欧盟开展一系列联合行动，针对共同外部边境采取紧急干预等手段;对于外部而言，通过提供经济援助与合作的方式来解决移民危机源头问题。其次，临时进行相关法律的修改以应对形势，改革组建相关边境管理机构，如边境与海岸警卫队，及时调整相关管理体制，推进边境的“智能化”建设以及积极开展非正规移民的遣返。最后是长期战略，针对欧盟庇护制度进行结构性完善，切实维护团结原则。

（二）维护欧洲边界与难民安全四项措施

欧洲移民日程形成的相关文件介绍了难民、移民潮对于欧洲社会的影响，提出欧洲需要应对上述问题。日程提出了维护欧洲边界安全与难民安全的四方面内容：一是“堵”，主要通过与难民流动途经国家进行合作，控制难民潮持续涌入，欧土协议达成初衷就在于此。二是加强对外部边界管理，防止更多非法移民涌入。三是致力于形成更为完善的共同庇护政策，加强对难民的身份甄别和服务管控。四是致力于推出新的政策以适应当前需求。

（三）欧盟应对过程中暴露的问题

首先，欧洲移民日程针对移民危机给予了充分政策建议，内容涵盖各个环节。虽然欧洲一体化已取得巨大成就，但是由于移民政策（包括难民政策）涉及到欧盟国家主权的核心部分，加上各国客观发展水平不一，难民接纳水平参差不齐，因此在欧盟层面上依旧无法形成协调一致的具体应对机制和采取可操作的应对举措，随之而来的结果 便是放任危机发展，最终形成非法移民和难民大军涌向欧洲，直接导致难民危机的出现。

其次，欧盟成员国之间相互推诿指责。欧盟移民问题相关专家认为：“英国指责法国没有负起监管非法移民的责任，致使大量非法移民通过连接两国的海底隧道偷渡至英国，法国则批评意大利和希腊放任难民在欧洲流窜，意大利和希腊又把矛头对准西欧和北欧富裕国家，不满它们袖手旁观。”

此外，政策落实不到位在危机应对过程中体现尤为明显。有关于欧盟难民配额政策的执行情况，欧盟作了相关统计，结果显示，截至2017年2月大部分国家都未能完成计划配额，如法国仅完成14%，德国仅完成计划目标的10%;同时，2016年7-11月，希腊仅对20%的入境人员进行登记甄别，严重违背了《都柏林公约》中的相关原则，对于移民的发展形势置之不理。

由此可见，在对待难民问题以及难民分配方案问题上，欧盟各国之间观点不一，存在巨大分歧和不同的利益考量，移民危机对欧盟内部成员国之间的分裂作用体现无疑。

三、欧盟危机应对对于我国的启示

我国拥有14个陆地邻国，边境线漫长复杂，边境情况多样，如何更好地进行边界管理，筑牢边海空防防线将会是我国需要长期研究的问题。欧盟作为世界上最大的超国家组织，虽然不是主权国家，但是其一体化边境管理模式由来已久，经过实践和发展，具有其独特的研究价值。正如联合国难民事务高级专员古特雷斯所说，欧洲国家不能再以单打独斗的方式应对这一危机，没有哪个国家能够独立支撑，也没有哪个国家可以推卸其责任。对包括德国在内的欧洲国家和欧盟来说，以责任、团结和信任为基础实施一项化解难民危机的长期共同战略，是解决欧洲难民问题的唯一途径。因此，借鉴欧盟边境管理的理念、方式，将有益于我国边境管理制度的完善和发展。

（一）加强合作应对移民危机

难民、移民是一个整体关联性极强的问题，从此次危机应对过程中可以看出，仅仅依靠“堵截”是无法应对大规模的移民群体的，危机的背后相关联的是移民来源国、途经国和接纳国。因此，应对大规模移民危机必须从四个方面入手，一是针对难民来源国家或者地区，加强援助协商，最大限度地将相关群体安置在来源国，从根源上减少移民、难民群体。二是针对途经国，通过加强沟通和合作，做好人员登记甄别或者安置工作，既充分保护移民难民的合法权益，也能保障局势的可控性。三是接纳国应在不损害本国利益的前提下承担相应的国际责任，重视移民难民的合法权益，对于拥有合法手续的移民难民应当做好安置工作，对于不符合相关要求的群体，应当及时安排遣返。四是应当在移民难民信息收集与处理、政策研究、管理经验等方面开展交流与培训。要加强全球难民治理机制建设，加强政治、法治、安全领域的国际合作，在国家、区域和全球层面建立起相应的监控体系、救援体系和综合治理体系。

（二）建立完善相应的难民应对机制

鉴于我国特殊的地理位置，周边国家或者地区的局势诡谲多变，建立完善相关的难民应对机制是有必要的。例如半岛地区局势多变，一旦朝韩产生冲突，东北边境地区会在数小时之内涌入上百万朝鲜难民，对于我国社会稳定及安全将会造成严重威胁。此外，在西南边境中缅边境地区，缅甸地方长期以来存在武装冲突，造成缅方人员涌入我国境内的事例时有发生。不论给予涌入我方的外籍人员何种身份待遇，建立相关机制以应对可能发生的越界事件或者难民事件都是现实且必要的。

（三）正视边境管理的作用

边境管理的重要职能应当是服务于经济建设。欧盟边境管理制度的发展与经济发展息息相关，欧盟内部“无边界”通行和一体化管理为欧盟的经济发展作出重要贡献，但从我国管理实际来看，并不意味着要弱化边界职能或者取消边界管制，而是应当以建设社会主义市场经济为基础，引导边境管理工作主动为经济建设服务，加强法治化建设。结合一带一路倡议，重新定位边界管理的作用，使其充分发挥便利经济建设和人员通行的职能。

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〔张冉（通讯作者）、张博悦、杜俊洁，中国人民警察大学〕