匡 兵，卢新海，，陈丹玲

（1.华中师范大学公共管理学院，湖北 武汉 430079；2.华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

1 引言

耕地轮作休耕是解决耕地生产能力弱化、农业生态环境恶化、粮食生产结构性失衡等问题的国际通行做法[1]，也是中国在耕地资源开发利用强度过大、国际国内粮食供给宽裕等新形势、新背景下，创新耕地保护和粮食安全路径的政策选择[2]。

自中共十八届五中全会提出探索实行耕地轮作休耕制度试点以后，耕地轮作休耕就成为理论界关注的焦点和热点话题。从已有研究来看，学者们主要从制度经济学、地理学、生态学、社会学等学科视角出发，或探讨耕地轮作休耕过程中的制度规范[3]，或揭示耕地轮作休耕所导致的社会经济及生态环境效应[4]，或分析耕地轮作休耕过程中的农户行为选择[5]及不同区域耕地轮作休耕试点的实践总结[6]等，对于保障耕地轮作休耕在全国更大范围的推广实施具有重要意义，但是却鲜有对耕地轮作休耕这一政策安排本身的探讨。作为中国新发展常态下耕地保护政策和土地管理政策的创新设计，耕地轮作休耕实际上是一个具有明显正外部性的公共政策安排，是中央政府委托地方政府及农业农村管理、土地资源管理等相关职能部门代理耕地轮作休耕工程监督和管理等一系列行为的综合[7]。在这种多环节的委托代理关系链中，是否设计和选择了有效的政策工具不仅是实现耕地轮作休耕政策预期目标的基本路径，还将直接决定其执行的顺畅程度及整体绩效[8]。……