窦艳玲

（上海工程技术大学，上海 201620）

社会保险基金是社会保险事业持续发展的物质源泉。社会保险基金是老百姓的保命钱、养命钱，关乎着国计民生，也承担着国家“稳定器”的功能。社会保险基金的保值增值，直接影响着参保人的切身利益，决定着参保人的生活质量。如何将这份沉甸甸的“保命钱”管好并用好，以实现基金的保值增值，并使其具备长期支付能力，其重要性不言而喻。

一、问题提出及文献综述

就目前情况而言，由于法律限制过严，社保基金只能存入银行或者购买国债，社保基金的投资渠道较为单一，且收益率较低，还备受高通货膨胀率和物价持续上涨等刚性压力的影响，保值皆难，更不要说增值，可以说其长期支付能力面临着严峻的考验。因此，我们有必要探讨一下如何实现好社保基金的保值增值问题，找到其现存症结所在并对以良策一一解决。

近年来，我国一些学者对社保基金的保值增值问题进行了许多积极的研究。石康桥和苏时鹏认为，在通货膨胀和人口老龄化的压力下，我们必须要做好社保基金保值增值的工作；周伟和邓波认为，社保基金的投资运营理念过于强调安全性，投资工具和方向单一；王延中认为，应该建立社会保险基金专业投资机构，创建基金投资监管框架；魏志华、林亚清认为，社保基金投资管理的相关法律限制过严，且统筹层次低，呈现出“碎片化”管理的格局；张丽云认为，应该适度放宽投资渠道，理性看待安全与效益的关系；赵伦钧、石金明认为，应该提高统筹层次，实现规模效应；郭爱英、靳秉强认为，应建立和完善多层次的社会监督体系、统一的社会保险机构，以及完善立法，努力实现社会保险基金管理的法制化。

二、社会保险基金保值增值的必要性

1．通货膨胀带来了巨大的基金贬值压力。市场货币供给量超过货币需求量而引起的货币贬值、物价上涨的经济现象，即指通货膨胀。快速的经济增长必然会导致高的通货膨胀率，随着通货膨胀率的居高不下必然会造成人们生活费用的同步增加以及已筹集的社会保险基金的贬值损失，要想更切实地保障参保者的基本生活，必须保证让其领取更多的保险金。因此，我们必须竭力做好社会保险基金的保值增值工作以规避通货膨胀的不良影响[1]。

2．人口老龄化带来了巨大的社会保险支付压力。目前，中国已经成为世界上老年人口最多的国家，据相关统计数据预测，截至2050年，全世界老年人口将达到20．2亿，其中中国老年人口将达到4．8亿，约占全球老年人口的1/4[2]。严峻的人口老龄化形势，意味着养老保险支出的大幅度增加。如果某地区退休人员月均领取2 000元退休金，那么到了2050年，将需要为新增的近3亿的老人一年支付约60 000亿元的养老金。显然，要想获得更多的保险基金，且保证在缴费率不增的前提下，只能设法让基金保值增值。

综上可见，由于通货膨胀和人口老龄化等压力的迫近，社保基金面临着巨大的贬值风险和增值压力，因此竭力实现社会保险基金的保值增值已经刻不容缓。那么，该如何更好地保证社保基金的安全性和保值增值，更大程度地减轻参保者的生活负担和提高其生活质量呢？关键之处就在于先要抓准社会保险基金保值增值的问题所在，然后对症下药。

三、社会保险基金保值增值存在的问题

1．投资运营理念过于强调安全性，投资工具和方向单一。目前，我国社会保险基金的投资方向主要用于银行存款和国债，而二者的利率较低，生息能力较差，且不具备规避通货膨胀风险的能力，投资模式明显单一，投资运营理念过于偏向保守，过于强调安全胜于收益。然而，收益与风险呈正相关，风险越高，则收益越大；风险越低，则收益越小。倘若一味地过于强调安全性而规避风险，将社会保险基金的结余部分“保护”起来，那么就等同于放任这笔庞大的社会保险基金遭受贬值，更不要说是增值，甚至连最基本的保值都很难保证。社会保险基金的保守自闭的投资运营理念和下文即将论及的法律限制过严的现实，这两方面的原因共同导致了社会保险基金的投资方向较为单一狭窄，不允许基金进行其他风险性的金融和经营性投资。虽然这在一定程度上规避了风险，但是其实际收益率极低，增值效果微茫。同时，由于国家发行的债券都有一定的时限和规模，而且保险基金的积累额都是按月或按季不断波动变化的量，这样就会导致一定数量的保险基金在一定时期内处于闲置放空状态，何谈保值，甚至可以说是在贬值[3]。

2．相关法律规定严格，限制过于严苛。目前，我国对于社保基金投资管理方面有相关明确且严格的规定。比如，在1997年的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第7条中着重强调，即基本养老保险基金结余额应全部购买国债和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业。此外，2012年3月财政部发布《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》也强调，即应转存定期存款和购买国家债券，地方财政部门不得动用基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资[4]。一方面，法律限制过严确实在一定程度上保证了社保基金的安全性。另一方面，也确实导致了投资渠道过于狭窄自闭，难以获得较好的投资收益。鉴于社保基金日益面临着居高不下的通胀率、严峻的人口老龄化形势以及沉重的社保支付压力，国家也需要尽快将适度调整相关法律和适当放宽社保资金投资渠道提上日程。

3．统筹层次较低，管理碎片化。目前，我国尚存2 000多个省、市、县级社保统筹单位，各个统筹单位规模都比较小，而且养老金地区分布严重失衡，东部省份结余过多，而劳动力流失严重的省份则收不抵支，大量依靠地方财政补贴。而且从统收统支的实质标准来看，真正实现省级统筹的只有天津、北京、上海等7个省市，而其他省份采用的是一种过渡形式——省级调剂金制度。由于参与社会保障基金的管理和统筹的各部门和各级别相关机构在总体数量上较多，在空间结构上较分散，所以社保基金的管理主体过于分散且庞杂，突出表现为“碎片化管理”和异地社保关系转续难等问题。此外，根据2012年《全国社会保障资金审计结果》，截至2011年底，全国仍有17个省份尚未完全达到基本养老保险省级统筹的“六统一”标准，总的来说，社保管理体系的统筹层次水平较低。社保基金的“碎片化”管理，一方面，使得基金的投资运营难以形成合力，基金的投资收益较低，且增加基金管理的难度和成本。另一方面，使得劳动者跨地区流动或者进行转换职业时，由于养老保险转移缴费基数和缴费比例等方面不同，从而导致社保关系难以转续。

4．监管体系不健全，监督机制松懈。目前，由于相关监管法制的不健全，导致我国对于社保基金的监管有些力不从心，事实上陷入“松监督、严管制”的窘境。“松监督”意指由于监管立法滞后导致监管松懈乏力，“严管制”意指政府对社保基金投资运营出台限制过严的政策。具体而言，一方面，从法制外部环境来看，即使我国于2010年10月出台了《社会保险法》，但不可否认的是，我国对于社保基金的收、支、管、运等各个环节的监管工作的指导和落实依然处于章法缺位的状态，缺乏可操作性的条例、办法和政策来具体指导实践。由于上位法本身规定具有空泛性和模糊性，比如，在相关法律条文中都会呈现诸如“依法予以查处”“依法进行处罚”或“及时给予纠正”等字眼，但具体依据什么法、如何处罚和谁来处罚这样的问题就让人摸不着头脑了，而且监管机构并没有贯彻落实相应的执法权和处罚权，只能建议整改，仅停留在表层意义的隔靴搔痒，由此造成难以追究落实相应的法律责任，对违法违规行为根本不足以产生约束力和震慑力[5]。在现实生活中屡有发生的挤占和挪用社保基金等问题皆是明证。比如，一些地方政府部门将社保基金私自挪用于弥补财政赤字、大兴楼堂宿舍和购买小汽车等。此外，甚至有少数管理人员对社保基金萌生了贪念，中饱私囊。这些现实中暴露的诸多问题皆可证明社保基金监管立法和执法规范力度明显不够。另一方面，从监管实践自身来看，监督力量较为乏弱，即专职从事社保基金监管工作的机构和人员缺位不足。此外，社会保险基金监管部门不可避免地会受到地方政府的横向行政干预，而且各级行政监管部门的监管职责模糊，行政管理与业务管理冗杂，容易滋生政出多门、互相掣肘等难题。总体而言，竭力加强我国社保基金的投资运营监管已势在必行。

四、社会保险基金保值增值的对策

为了解决上述问题，笔者总结出了以下几条有针对性的良策。

1．正确处理安全与效益的关系，适度放宽投资渠道。现行社会保险基金投资管理理念过分保守，而忽略了效益的价值。这样一来，由于投资方向单一而严格，容易致使社会保险基金实际上陷入更大程度的投资风险境地。从投资角度而言，过分保守求稳会导致贬值亏损，与社会保险基金保值增值的要求背道而驰，应当鼓励社会保险的经办机构从实际出发，采取多途径、多渠道、多元化的保值增值的投资手段，赋予投资者更多的选择权[6]。不仅仅聚焦于安全性较高的政府债券，也可以适当选择收益性高、但风险也较高的项目，比如公司债券和股票，优先选择大额资本股票。当具备一定投资经验后，可以选择小型股票、一小部分的风险投资和实业项目，如房地产、基础设施项目等。总之，就是要理性把握安全与效益的关系，促进投资品种多元化，拓宽投资渠道，从而合理地分散风险，在真正意义上实现保值增值。

2．提高整体统筹层次，打破“碎片化”管理格局。目前养老保险基本上已经实现省级统筹，但还应在助力实现全国统筹上下真功夫。提高统筹层次，一方面能够提高抵御风险的能力，增强互济功能；另一方面也可以提高基金的管理水平，简化管理环节，扩大保险基金的规模，使保险基金在更大范围内实现统一管理和统一运营，更大程度地分散基金管理的风险，从而更好地促进社会保险基金保值增值，实现基金的规模效益[7]。因此，我们应该设定一个实现全国统筹的长远愿景，努力让社会保险实现全国联网，社保基金集中统一管理，并且能在全国范围内流动。当个人选择跨地区流动或者进行职业转换时，不用再受制于社保不能转移所带来的不便，解决社保关系异地转续难题。

3．完善监管体系，提高监管效率。第一，完善监管立法，加大执法的规范力度。鉴于以上问题，首先，我们应该进一步细化和落实《社会保险法》的相关条文，使我国对于社保基金的收、支、管、运等各个环节的监管有章可循、有法可依，抓补空白，切实制定具体的可操作性的条例、办法和政策来指导实践以及规范不法行为，营造出良好的法制监管外部环境。其次，在依据什么法、如何处罚和谁来处罚模糊无解的前提下，我们应在相关条文中翔实填补此块空白，更应落实赋予相应层级一定的执法权和处罚权，这样有利于提高其对违法违规行为的震慑力和规范力度，使不法分子心有余悸，行要三思，不敢再犯。第二，建立和完善多层次的社会监督体系。既然监管力量薄弱，我们就应该广泛动员各方力量，壮大监管队伍，夯实监管力量。一是加强社会监督。建立社会监督组织，其通过制定完善的监督制度和明确的监督目标，对基金管理和使用情况定期进行检查监督，并定期向社会公布，以提高其透明性和科学性。二是加强审计监督。《中华人民共和国审计法》第24条对社会保险基金的审计监督有相关明确规定。各级审计机关应检查企业是否按时按量缴费，社会保险机构是否按规定管理和使用保险基金，检查政府及有关部门是否公权私用，借用行政手段挪用、贪污基金。三是加强舆论监督。有关新闻媒体应定期向社会公布社会保险制度改革的进展情况，保险基金的收、支、管、用与保值增值的情况，提高其透明度并增强其公开性[8]。第三，建立统一的社会保险机构，实现政事分开。由于养老保险基金管理过于依附政府权势，主要表现为政事合一，各级行政监管部门的职责不够明确，呈现出互相掣肘的局面。对此，我们应该设立统一的独立的专门管理保险基金的机构，努力做到执行机构与监督机构相分设，行政管理与基金管理相脱钩，基金应交由社会保险经办机构专门负责管理，管理经费应直接列入国家财政预算，不得擅自挪用资金，更不准从基金中直接提取，从而保证专款专用，使养老基金全部用在刀刃上，不滥用基金的一分一毫。

4．完善立法，努力实现社会保险基金管理的法制化。尽管《劳动法》明确规定：“任何组织和个人不得挪用社会保险基金。”但挤占、挪用、滥用、贪污保险基金的问题仍屡见不鲜，这些由于监管不力所导致的问题，究其深层原因主要是保险立法的滞后。相较而言，国外社会保险管理体制最显著的特征就是立法先行、法制健全，“他山之石，可以攻玉。”这对我国具有重要的借鉴意义。因此，应该向国外立法看齐，必须尽快逐步完善基金管理立法。一方面，应打破基金投资工具和方向单一的严格规定，并以立法的形式鼓励放宽投资渠道，推行投资手段多元化。另一方面，应该进一步出台和细化《社会保险法》的相关基金监督管理条例，使处理和监管实际情况时有法可依，有章可循。另外，在立法的同时，也要加强执法力度和监管力度，以保证社保基金的相关管理机构规范运营，努力实现社保基金管理和运营的法制化。

社会保险基金是老百姓幸福生活和安享晚年的“保命钱”，社保基金的保值增值与社会安定、经济发展和政治稳定皆息息相关，做好社会保险基金的保值增值的保驾护航工作已经刻不容缓。因此，国家及相关部门应该对“保命钱”管理和运营过程中所存在的问题给予足够的重视，并及时出台相应的改善措施，对症下药，尽力做到药到病除。在加快社保制度改革步伐的同时，更切实地保障参保人的切身保险利益，从而促进社会和谐、国泰民安。