周铭川

(上海交通大学 凯原法学院，上海 200030)

为规范和保障公安机关和人民警察依法履行职责和行使权力，加强对人民警察的监督，建设高素质的人民警察队伍，自2014年以来，公安部根据中共中央关于全面深化公安改革的决策部署，将修改《人民警察法》作为全面深化公安改革的重点项目，着力推动修法工作，并于2016年12月1日在其官网公布《人民警察法》(修订草案稿)(下文简称《修订草案》)，向社会公开征求意见[1]。此后，学术界围绕该《修订草案》的内容，对《人民警察法》的各重要问题展开探讨，取得了丰硕的研究成果，但是仍然存在一些不足。笔者拟对《修订草案》的若干重要内容进行分析，以求为《人民警察法》的修改提出一些建议。

一、《人民警察法》的定位和立法宗旨

法律的定位和宗旨对法律具体内容的确定具有重要指导作用，探讨《修订草案》内容的优劣，首先得探讨《人民警察法》的定位和宗旨问题。

(一)《人民警察法》的定位

从内容来看，现行《人民警察法》(1995年2月28日颁布实施，2012年10月26日修改了第6条第11项)是综合法，其内容涉及警务工作的各个方面，包括警察职责、警察义务、警察组织、警察人员、警察行为、警务保障等，涉及组织法、人事法、行为法等内容。本次《修订草案》沿袭了《人民警察法》的综合法定位，在内容上仍然兼顾组织法、人事法、职权法、责任法和行为法等内容，在篇章结构方面与原法几乎没有差异[注]在篇章结构方面，《修订草案》与现行《人民警察法》相比，是将第二章“职权”修改为“职责和权力”，删除原第三章“义务和纪律”；将原第四章“组织管理”调整为第三章，并增加二级标题“机构管理”与“人员管理”；将原第五章“警务保障”调整为第四章“保障”，并增加二级标题“警务保障”与“职业保障”；将原第六章“执法监督”调整为第五章“执法和监督”；将原第七章“法律责任”调整为第六章。但条文数量从原法的52条扩充至109条，数量增加了一倍，内容更加充实。。但对于该定位，学术界有不同观点。

肯定说赞成综合法的定位。例如，有学者认为，《人民警察法》应当成为警察法体系中统一规范各种警察组织的职权和综合适用的“基本法”，应当规定警察权的基本类型，包括第一层次的公共安全管理权与警察刑事执行权，第二层次的治安、消防、出入境、道路交通等公共安全管理权和刑事调查、刑事侦查、刑罚执行等刑事执法权，既应当规定各种警察行为、强制措施、执法方法等职权表现形式，又应当规定作为警察权的基础的警察组织[2]。还有学者认为，《人民警察法》是规制人民警察制度和队伍管理的“基本法”或综合法，具有组织法、任务法、授权法和行为法的性质，核心是对警察的授权与管理，既是警察管理法又是警察行为法，既是赋权法、行为法，又是保障法和责任法[3]。

否定说则认为，应当将《人民警察法》定位为人事法而不是组织法或综合法，这样能够推进警察队伍的职业化建设，保障警察的合法权利，规范警察执法，重塑警民关系，避免立法交叉、重叠与模糊，为此，应当删除《修订草案》中关于行为法和组织法的内容，那些内容由其他法律法规规定即可[4]。

笔者认为，将《人民警察法》定位为综合法是正确的。其一，目前只是正在修订这部法律，而不是要全面、分别制定《警察人事法》《警察组织法》《警察职权法》《警察行为法》等“单一性质”的法律，试图将其定位为人事法或组织法等的建议是行不通的、不切实际的。其二，制定《人民警察法》的主要目的，应当是让老百姓和人民警察知道警察具有哪些职权、应当承担哪些义务，立法重点应当在于警察行为法，特别是其中规范警察权行使的法律条文。虽然警察行为法的内容在《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》等法律中也有规定，但将其主要内容统一规定到《人民警察法》中，以让人民警察和普通百姓一看就能明白，仍具有重要意义，可以避免需要同时查阅多部法律才能明白警察职责和义务的窘状。其三，虽然在不同法律中规定同样内容会产生一些交叉，但是可以通过繁简不同的规定方式来减少重复交叉，例如，可以在《人民警察法》中简略规定警察有权采取刑事强制措施，而在《刑事诉讼法》中详细规定刑事强制措施的种类和适用条件。其四，从立法科学性来讲，与其将《人民警察法》制定为《警察人事法》，不如将《人民警察法》制定为警察法中的“基本法”，而另行制定《警察人事法》，这样更加名正言顺、不易混淆。

(二)《人民警察法》的立法宗旨

《修订草案》第1条规定：“为了规范和保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使权力，加强对人民警察的监督，建设高素质的人民警察队伍，根据宪法，制定本法。”根据该条规定，《人民警察法》有三个立法目的：一是规范和保障人民警察依法履行职责和行使权力；二是加强对人民警察的监督；三是建设高素质的人民警察队伍，其中，前两个目的与人民警察履行职责和行使权力有关，第三个目的与人民警察组织法有关。不过，此条仅规定了该法的立法目的，而没有规定该法的主要任务，或者说，没有规定该法的立法宗旨。鉴于全心全意为人民服务是党和国家机关的根本宗旨，鉴于警察制度存在的意义和作用，笔者认为，《人民警察法》应当突出以下立法宗旨。

一是预防和打击犯罪。打击犯罪是《刑法》的立法目的和主要任务之一，与《刑法》这种事后处罚法不同，《人民警察法》除了要打击犯罪，还应当包括预防犯罪的内容。因为，在现实生活中，警察的主要作用，或者说警察存在的主要意义，就是预防和打击犯罪，以便通过预防和打击犯罪来维护社会秩序。为了突出该重点，应当删除《修订草案》中与预防和打击犯罪无关的内容，比如主持部分类型民间纠纷的调解等。诚如有学者所言：“可以借鉴相关立法经验，把诸如介入经济纠纷、市场管理等一些在实践中得到确认的、不应当属于警察职权范围内的事项，通过排除列举的方式列入负面清单加以排除。”[5]不过，虽然经济纠纷需要法院裁判，不应由警察调解，但一些容易导致刑事犯罪的民间纠纷，例如，村族之间的水源、土地纠纷，邻里之间宅基地的纠纷等，如果公安机关不提前介入进行调解，单靠村委会或居委会，就很可能无法控制，容易激化为恶性犯罪，所以，类似纠纷还是跟预防犯罪有关，还是需要警察提前介入进行调解。其他任务，比如在重要时期对重点场所进行安全保卫、相关行政管理权限等，因为直接或间接与预防和打击犯罪有关，与维护社会秩序有关，则应予以保留。并且，既然警察的主要任务是预防和打击犯罪，则警察的形象，是应当让“罪犯”感到恐惧，具有强大的威慑力，因此，警察对“罪犯”行使警察权的条件应当尽可能宽松。

二是保护人民。警察作为国家机关的代表之一，其另一重要任务就是保护人民，打击犯罪和预防犯罪、维护社会秩序的目的，也是为了让人民安居乐业，尽可能保护人民的利益。因此，凡是与保护人民利益相悖的警察权，特别是可能侵犯公民权利的警察权，应当严格限制甚至禁止使用。反之，像《修订草案》第13条规定的对公民的紧急救助义务，则应当保留。

三是提升社会道德水准。虽然许多法学家认为法律与道德是分离的[6]，但不可否认两者都是维护社会秩序的重要手段，具有相辅相成的作用[7]。一个具有道德的经济和社会是实现可持续发展所必需的。在社会转型时期，更应当强调道德提升的重要性。警察作为直接与民众接触的国家机关工作人员，其执法形象代表国家形象，有义务提升自身道德水准，其一言一行应当服务于提升道德水准，在道德水准方面为人民群众作表率。2012年《治安管理处罚法》第112条、第113条都要求警察文明执法，给人们留下有文明、有道德的良好印象。《修订草案》第7条第1款规定：“人民警察必须以宪法和法律为行为准则，尊重和保障人权，严禁滥用、超越权力。”第62条第6项规定：“人民警察不得有下列违纪违法行为：……(6)刑讯逼供或者体罚、虐待违法犯罪嫌疑人、被监管人。”这些规定均体现了讲文明、讲道德的要求。

四是促进警民和谐。警察是保护人民的、服务于人民的，《修订草案》第59条中也规定，人民警察应当“竭诚为民”“甘于奉献”，所以警察要给人民留下正面形象，要让民众感到放心安心，不能让民众感到恐惧憎恨。警察权的设置和行使，应当有利于促进警民和谐，凡是可能不必要地损害人民权益的警察权，其设置应当高度慎重。

二、《人民警察法(修订草案)》需要与现行法律相衔接与融合之处

科学合理的立法应当充分注意不同法律之间的协调统一问题，注意不同法律之间的衔接与融合，才能有利于法律的统一适用。而《修订草案》中的一些条文与现行法律的相关规定之间在这方面还需要改进，特别是要注意与《刑法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》等法律的衔接与融合问题。

(一)《修订草案》与《刑法》的衔接与融合

《修订草案》第68条(妨碍执行职务的处理)规定：“1.拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务，有下列行为之一的，依法从重给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(1)侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截正在执行职务的人民警察的；(2)阻碍人民警察调查取证、拒不提供证据或者作伪证的；(3)拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、检查、搜查、救险、警卫等任务的；(4)故意阻碍用于依法执行职务的警车和警卫车队通行的；(5)拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为。2.对正在执行职务的人民警察实施前款规定的行为，人民警察有权予以警告和采取措施制止。”该条第1款第1项至第5项中的许多行为在现行《刑法》中并不构成犯罪，或者能构成其他犯罪但不能构成妨害公务罪。

依《刑法》第277条及相关司法解释的规定，对人民警察实施以下行为的，将构成妨害公务罪：1.以暴力、威胁方法阻碍人民警察依法执行职务的；2.故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，虽然未使用暴力、威胁方法，但是造成了严重后果的；3.暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的；4.以暴力、威胁方法阻碍人民警察解救被收买的妇女、儿童的；5.以暴力、威胁方法抗拒海关警察缉私的，以走私罪和妨碍公务罪数罪并罚；6.以暴力、威胁方法阻碍人民警察依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施的；7.醉酒驾驶机动车时，以暴力、威胁方法阻碍公安机关依法检查的。

可见，对人民警察实施某种行为可能构成妨碍公务罪的情形只有两类：一类是对正在执行公务的人民警察使用了暴力或者威胁方法；另一类是故意阻碍人民警察执行国家安全工作任务并且造成严重后果。而《修订草案》中规定的许多情形都不符合妨害公务罪的构成要件。比如，在第1项中，“侮辱”行为情节严重的，可构成侮辱罪而不是妨害公务罪，“谩骂”“围堵”“拦截”情节恶劣的，可构成寻衅滋事罪而不是妨害公务罪。在第2项中，明知他人有间谍犯罪或者恐怖主义、极端主义犯罪行为，在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供，情节严重的，将构成拒绝提供间谍犯罪、恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪而不是妨碍公务罪；在刑事诉讼中，证人对与案件有重要关系的情节故意作虚假证明，意图陷害他人或者隐匿罪证的，将构成伪证罪而不是妨害公务罪；除这两种情形之外，其他阻碍人民警察调查取证、拒不提供证据或者作伪证的行为，均不构成犯罪。而第3项“拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、检查、搜查、救险、警卫任务”、第4项“故意阻碍用于依法执行职务的警车和警卫车队通行”、第5项“拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为”，均只有使用了暴力或者威胁方法，才能构成妨碍公务罪，否则，将不构成犯罪。

《修订草案》第69条(袭警的处理)规定：“1.暴力袭击或者组织、协助、煽动暴力袭击正在执行职务的人民警察，构成犯罪的，依法从重追究刑事责任。2.以报复、泄愤为目的，威胁、恐吓、故意伤害、杀害人民警察及其近亲属或者实施其他侵犯人身权利、财产权利的行为，构成违反治安管理行为的，依法从重给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法从重追究刑事责任。”而《刑法》第277条第5款规定：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第1款的规定从重处罚。”仅规定自己暴力袭击警察时要从重处罚，而没有规定协助、煽动他人暴力袭击警察时也要从重处罚；《刑法》中也没有条文规定威胁、恐吓、故意伤害、故意杀害人民警察及其近亲属或者实施其他侵犯行为均要从重处罚。因此，该第69条的规定与《刑法》相关条文不匹配，法官在定罪量刑时，应当只依法适用《刑法》，而不应当适用该第69条来对被告人“从重处罚”。换言之，《修订草案》在《刑法》之外规定“从重处罚”不妥。

《修订草案》第70条(警用标志装备管理)第3款规定：“违反前两款规定的，没收非法制造、买卖、持有、使用的人民警察警用标志、制式服装、警械、警用装备、证件，由公安机关处十五日以下拘留或者警告，可以并处违法所得五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而《刑法》第281条中仅规定了非法生产、买卖警用装备罪，处罚非法生产、买卖人民警察制式服装、车辆号牌等专用标志、警械的行为[注]《刑法》第281条(非法生产、买卖警用装备罪)规定：“非法生产、买卖人民警察制式服装、车辆号牌等专用标志、警械，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”。纵观整部《刑法》，没有任何条文规定非法持有、使用警用标志或装备要构成犯罪。虽然，有的行为人可能非法持有、使用警用标志或装备去冒充人民警察招摇撞骗，构成招摇撞骗罪，但这种情形是冒充国家机关工作人员招摇撞骗的应有涵义，直接依招摇撞骗罪论处即可，刑法所处罚的是冒充人民警察招摇撞骗的行为，不是非法持有、使用警用标志或装备的行为。因此，由于非法持有、使用警用标志或者装备的行为不可能构成犯罪，此条中不应规定对此类行为“依法追究刑事责任”。

(二)《修订草案》与《刑事诉讼法》的衔接与融合

从内容上看，《人民警察法》与《刑事诉讼法》之间具有交叉和互补关系，公安机关和人民警察承担行政执法和刑事侦查的双重职责。在刑事侦查方面，《人民警察法》与《刑事诉讼法》均规定了公安机关的侦查权及其具体内涵、行使原则，并且都遵循和体现法律保留原则、比例原则、正当程序原则，只是规范重点有别、详略不一[8]。不过，《修订草案》和《刑事诉讼法》的若干条文之间仍然存在需要衔接与融合的地方。

《修正草案》第22条(检查搜查)规定：“1.人民警察为履行职责需要，经出示工作证件和检查、搜查证明文件，可以对与涉嫌违法犯罪有关的场所、物品、人身进行检查或者搜查；对确有必要立即进行检查、搜查的，经出示工作证件，可以当场检查、搜查；被检查、搜查人拒不配合的，可以强制检查或者搜查。2.检查或者搜查应当经县级以上公安机关负责人批准，确有必要立即进行的除外。3.遇有制止违法犯罪行为、抓捕违法犯罪嫌疑人，或者保护人身、财产安全的其他紧急情形，人民警察经出示工作证件，可以进入公民住所检查、搜查或者实施救助，但事后应当及时向县级以上公安机关负责人报告。”根据这条规定，只要是“为履行职责需要”，只要自认为“确有必要”“情况紧急”，任何警察都可以在未经上级领导批准、未依法取得《搜查证》的情况下，对任何公民的人身和住宅进行搜查。而《刑事诉讼法》第136条规定：“进行搜查，必须向被搜查人出示搜查证。在执行逮捕、拘留的时候，遇有紧急情况，不另用搜查证也可以进行搜查。”根据该条规定，只有在执行逮捕或拘留时遇有紧急情况，才可以不另用搜查证进行搜查，否则，应一律经法定程序取得搜查证。此外，《刑事诉讼法》第137条规定：“在搜查的时候，应当有被搜查人或者他的家属，邻居或者其他见证人在场。搜查妇女的身体，应当由女工作人员进行。”而《修订草案》中却无类似限制性规定。可见，在搜查制度上，《修订草案》和《刑事诉讼法》的规定有差距。

《修正草案》第28条(保护性约束措施)规定：“1.人民警察对实施危害公共安全、他人人身、财产安全违法犯罪行为或者可能自伤、自残的疑似醉酒人、吸毒人、精神障碍患者，以及其他丧失辨认或者行为控制能力的人，可以采取保护性约束措施，送至医疗机构、救助机构，或者通知其监护人、近亲属领回。2.需要送往指定的医疗机构、救助机构加以监护的，应当报请县级以上公安机关批准。除无法通知的情形外，应当及时通知其监护人或者近亲属。”根据这条规定，人民警察对正在或已经实施危害公共安全行为、侵犯他人人身和财产安全等违法犯罪行为，或者可能实施自伤、自残行为的“疑似”醉酒人、吸毒人、精神障碍患者、其他丧失辨认或者控制能力的人，可以采取保护性约束措施，并且，只要报请县级以上公安机关批准，就可以将以上四类人员送至指定的医疗机构和救助机构强制监护。这条规定也与《刑事诉讼法》的规定有距离。而根据《刑事诉讼法》第284条至第289条的规定，只有对因实施暴力行为而危害公共安全或者严重危害其他公民人身安全的精神病人，经法定程序鉴定确认依法不负刑事责任的，在其可能继续危害社会的情况下，才可以决定强制医疗，并且强制医疗必须由人民法院合议决定，公安机关无权自行决定，仅有权在人民法院决定采取强制医疗措施之前，对无刑事责任能力的精神病人临时采取保护性约束措施。而《修订草案》却将可以送至医疗机构和救助机构强制监护的人员范围扩展至“疑似”醉酒人、吸毒人、精神障碍患者，无论这些人是否完全丧失辨认或控制能力、是不是无刑事责任能力的精神病人。

此外，在《刑事诉讼法》中，技术侦查措施的适用条件相当严格。根据该法第148条至第150条的规定，技术侦查适用的对象仅限于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪案件[注]《刑事诉讼法》中还规定，人民检察院在立案后，对于重大贪污贿赂犯罪案件、利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。此外，追捕被通缉或者批准、决定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人，经过批准，可以采取追捕所必需的技术侦查措施，也不受案件性质限制。，适用的程序是必须经过严格的批准手续，适用的条件是侦查犯罪所需要并且必须严格按照上级批准的措施种类、适用对象和期限执行。而《修订草案》第26条规定：“人民警察因侦查犯罪活动的需要，可以依法采取侦查措施和刑事强制措施。采取技术侦查措施，应当根据国家有关规定，依法履行严格的批准手续。”该条与《刑事诉讼法》相关条文的区别在于，一是没有案件性质限制，任何刑事案件，只要是因侦查犯罪所需要，都可以采用技术侦查措施。二是没有“法律”规定的程序限制，只需要“根据国家有关规定”进行即可，而“国家有关规定”的范围显然比《刑事诉讼法》宽泛得多，参照《刑法》第96条的规定，“国家规定”是指全国人大及其常委会制定的法律和决定、国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令，换言之，只要根据国务院颁布的决定或命令，即可对任何刑事案件采取技术侦查措施，从而大大增加警察的权限。

(三)《修订草案》与《治安管理处罚法》的衔接与融合

《人民警察法》与2012年《治安管理处罚法》是同级别的法律，都以人民警察的职权职责作为主要对象，其规定应当高度一致才对，然而，两法之间也有需要衔接与融合的地方。

根据《修订草案》第28条的规定，人民警察对实施危害公共安全、危害他人人身、财产安全的违法犯罪行为或者可能自伤、自残的疑似醉酒人，可以采取保护性约束措施，或者送至医疗机构或救助机构，或者通知其监护人、近亲属领回。而《治安管理处罚法》第15条第2款规定：“醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。”两者的区别在于，一是适用对象不同，前者是“疑似醉酒人”即可，后者必须是“醉酒的人”；二是处置措施不同，前者除采取保护性措施以外，还可以强行送到医疗机构或者救助机构，或者通知其监护人、近亲属领回，后者是采取保护性措施约束至酒醒。两者的主要区别在于，对于“疑似”醉酒人，能否强行送到医疗机构或者救助机构监护看管？

《修订草案》第23条规定：“人民警察对于危害公共安全、人身安全，或者认为与违法犯罪有关的交通工具，有权予以拦停检查；对于有吸食毒品或者饮酒嫌疑的驾驶人员，可以进行毒品检测或者酒精浓度测试。驾驶人员和乘客应当服从人民警察的指令。”由于“违法”“犯罪”的范围相当宽泛，几乎所有违法行为、犯罪行为都可以作为警察拦车检查的理由，因而该条不可避免地会被警察用来作为检查的替代规定，以规避检查的批准程序。

根据《修订草案》第22条的规定，只要人民警察认为是履行职责所需要，并且“确有必要”或“情况紧急”，就可以在未经县级以上公安机关负责人批准的情况下对任何人的人身、物品、场所(包括住宅)进行检查。与之相反，根据《治安管理处罚法》第87条的规定，即使情况再紧急，在检查公民住所时也应当出示县级以上公安机关开具的检查证明文件；换言之，无论情况如何紧急，在入户检查时，都必须同时持有《人民警察证》和《检查证》[9]。此外《治安管理处罚法》第87条中还规定，在检查时人民警察不得少于二人，检查妇女的身体应当由女性工作人员进行，而《修订草案》中没有这些限制性规定，因此在理论上，即使一个男性警察单独对一个女性公民的身体进行检查，在形式上也不违反《人民警察法》的规定，但却违反《治安管理处罚法》的规定。

三、警察权扩权与限权的辩证统一

据公安部官网介绍，《修订草案》是在“经深入调研论证、反复修改完善，并多次征求有关部门、专家学者和地方公安机关的意见”的基础上才形成的，说明本文稿的出台并非一时冲动，而是经过了深思熟虑、集思广益，表明此文稿必然有其立法的现实基础和科学合理之处。那么，如何解释《修订草案》与《刑法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》之间产生距离的原因？这存在两种可能，一种是《修订草案》太超前，一种是现行法律太保守。《修订草案》的这种扩权是否合理？是否会引起对警察滥用权力的倾向？这些担忧应当引起立法者的足够重视。笔者认为，一概否定或者肯定《修订草案》中的超前内容都是不妥的，应当区分不同的对象，分别决定相关警察权限的废弃或者保留。

(一)对暴力恐怖等严重犯罪的警察权应当扩大

暴力恐怖等严重犯罪包括恐怖犯罪、邪教犯罪、黑恶势力犯罪、正在进行的行凶、杀人、抢劫、强奸犯罪等。对于这些犯罪，警察权的行使条件应当尽可能放宽，包括及时使用武器(开枪击毙)或警械的权力，对黑社会性质组织、恐怖组织、邪教组织的住所、据点、集会场所突击搜查的权力，对恐怖分子、邪教分子、黑恶势力的技术侦查权、秘密侦查权等。比如，可以规定，办案警察对以上人员可以自行决定实施监听、监视，对正在行凶、杀人、强奸、抢劫的歹徒可以在口头警告无效之后直接击毙，对恐怖组织、邪教组织、黑社会性质组织非法聚会的场所可以随时突击检查、搜查等。即使事后证明有错误，也应尽可能免责。

区分暴力恐怖等严重犯罪与普通刑事犯罪，是《刑法》等法律长期贯彻的思想，也是宽严相济刑事政策在打击和预防刑事犯罪方面的具体运用。《刑法》中有许多条文体现了这种区别对待政策。例如，第17条第2款规定年满14周岁未满16周岁者仅需要对故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪等8种具体犯罪负刑事责任；第50条第2款规定对累犯、故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质、有组织的暴力性犯罪的罪犯，如果被判处死刑缓期两年执行的刑罚，就可以决定对其限制减刑；第66条规定，犯危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪的罪犯，在任何时候再犯以上任一类罪的，都要构成特殊累犯；第81条第2款规定对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质、有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子不得假释，等等。

实际上，《修订草案》中的一些条文也体现了区分暴力恐怖等严重犯罪与普通刑事犯罪的思想。例如，第30条、第31条、第32条分别从正反两方面体现了区分两类犯罪的宽严相济刑事政策，其规定的严重犯罪包括“严重危害国家安全、公共安全行为”“危及他人生命安全行为”“骚乱、暴乱、行凶、脱逃”“暴力袭击、破坏”等，对于怀孕妇女和儿童则一般不能使用武器。

(二)对普通刑事犯罪和一般违法行为的警察权应严格限制

对于普通刑事犯罪和一般违法行为，警察权的行使应当受到严格的限制，因为这些犯罪和一般违法行为的社会危害性相对较小，对他人法益的侵害不太紧迫，对嫌疑人使用强制力的必要性不大。例如，对于侮辱、诽谤、虐待、遗弃等轻微犯罪，警察权的行使条件应当更加严格，特别是警械和武器的使用应当特别慎重甚至严禁使用。又如，对于普通刑事犯罪和一般违法行为的嫌疑人进行搜查或检查，应当经县级以上公安机关负责人批准并取得《搜查证》或《检查证》，不能适用“确有必要”“紧急情况”的例外规定。

同理，虽然公民住宅也可能涉嫌违法犯罪案件，比如，是犯罪嫌疑人或者毒品、赃物的藏匿地点等，但由于住宅对公民基本权利保障的重要性，对社会心理影响的巨大性，对住宅安宁权的保护应当高度重视，所以对公民住宅进行搜查、检查的条件应当更加严格，应当依法经县级以上公安机关负责人批准并取得《搜查证》或《检查证》，并持《人民警察证》才能进入他人住宅搜查、检查，否则，公民有权拒绝开门，并打110报警求助，110则有义务出警协助公民制止其他警察的违法搜查、检查行为。实际上，除了住宅安宁权极端重要的理由之外，对公民住宅缺乏紧急搜查、检查的必要性，也是不能允许未经批准、未取得《搜查证》或《检查证》就进行搜查、检查的重要原因。

(三)要善于甄别人民与“罪犯”

除了区分暴力恐怖等严重犯罪与普通刑事犯罪之外，警察权区别行使的另一重要前提是准确区分人民与“罪犯”，因此需要有一套合理可行的甄别制度，目的是尽可能限制警察权的滥用。对于恐怖犯罪、邪教犯罪、黑恶势力犯罪要有前期认定，比如确认某犯罪嫌疑人是某恐怖组织、邪教教派、黑社会性质组织的成员，确认某办公大楼、工厂、公司、民宅是某恐怖组织、邪教组织、黑社会性质组织的非法集会场所、联络接头据点或资金筹集场所等。对于隐藏在居民公寓楼里的上述犯罪地点，即使同时被作为公民住宅使用，也应依法认定为恐怖组织、邪教组织、黑社会性质组织的非法场所，人民警察进入该场所搜查、检查时，可以不经上级领导批准，不需要取得《搜查证》或《检查证》。

综上所述，无论是扩权还是限权，目的都是为了更好地预防和打击犯罪、保护人民利益、维护社会秩序，是“重其所重、轻其所轻”[10]的宽严相济刑事政策在《人民警察法》立法中的体现，两者之间具有辩证统一的关系。

四、对《修订草案》条文的修改建议

虽然《修订草案》大多数条文比较科学，能够适应现实生活的需要，但是仍有少数条文存在与其他法律有距离等问题，需要修改完善。

第一，《修正草案》第3条中规定公安机关的任务之一是“维护社会治安秩序和社会稳定”、第12条中规定公安机关的职责之一是“维护国家安全和社会稳定，防范和打击恐怖主义”，其中，“社会稳定”是政治术语而不是法律术语，其含义相当抽象、含糊而难以界定。在法治国家，公检法应当严格依法办事，不能为了维护社会稳定而和稀泥或者滥用权力阻碍公民合法维权，因此，“社会稳定”词语应予删除，或者修改为“社会秩序”。

第二，《修正草案》第12条规定了公安机关的职责范围，其中，第11项“调解处理民间纠纷”应予细分，因为有些民间纠纷属于民事范畴，公民可以请求社区组织居间调解，或者直接向人民法院提起民事诉讼，没有必要全部都由人民警察居间调解，只有对于那些很容易发展成刑事犯罪的民间纠纷，才需要人民警察提前介入进行调解。诚如学者所言，民间纠纷的范围非常广泛，有婚姻纠纷、财产纠纷、劳资纠纷、土地纠纷等，如果《人民警察法》对此界定不明确，就会造成警察职能过宽、越俎代庖，不仅无法从“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的怪圈里解放出来，还会成为“有困难找警察”的又一翻版[11]。

第三，《修正草案》第22条中规定了“对确有必要立即进行检查、搜查的，经出示工作证件，可以当场检查、搜查”，而无须经县级以上公安机关负责人批准，甚至规定，“遇有制止违法犯罪行为、抓捕违法犯罪嫌疑人，或者保护人身、财产安全的其他紧急情形，人民警察经出示工作证件，可以进入公民住所检查、搜查或者实施救助”，此条应当根据区别对待的政策进行修改，将可以不经上级领导批准、未取得《搜查证》或《检查证》进行搜查、检查的案件范围限制在黑社会性质组织犯罪、邪教犯罪、恐怖犯罪、暴力犯罪的范围内。至于入户实施救助，则与搜查、检查的性质完全不一样，就连隔壁邻居都可以入户实施救助，何况人民警察，因此不宜写进此条中。

综上，可以将该条文修改为：“第22条(检查、搜查)：人民警察为履行职责需要，经出示工作证件和检查、搜查证明文件，可以对与涉嫌违法犯罪有关的场所、物品、人身进行检查、搜查。对涉嫌黑社会性质组织犯罪、邪教犯罪、恐怖犯罪、暴力犯罪，确有必要立即进行检查、搜查的，经出示工作证件，可以当场检查、搜查。被检查、搜查的人拒不配合的，可以强制检查、搜查。检查、搜查应当经县级以上公安机关负责人批准，但确有必要立即进行的除外。搜查、检查女性的身体，应当由女性工作人员进行。进入公民住宅检查、搜查的，应当出示工作证件和检查、搜查证明文件。但是，对于涉嫌黑社会性质组织犯罪、邪教犯罪、恐怖犯罪、暴力犯罪的，人民警察可以随时对与这些犯罪有关的场所、物品、人身、住宅进行检查、搜查，无须持有检查、搜查证明文件。”

第四，《修正草案》第28条第1款中规定，人民警察对于有实施违法犯罪行为或者自伤、自残行为的可能性的疑似醉酒人，可以送至医疗机构、救助机构强制监护。这种规定可能严重侵犯公民的人身自由，与《治安管理处罚法》中仅规定对醉酒人应当采取保护性措施约束至酒醒相比，在立法科学性、合理性方面则有待商榷，因为醉酒人经过半天或一天通常都能够自行解酒恢复清醒，规定将醉酒人或疑似醉酒人送至医疗机构或救助机构强行监护并非完全有必要。至于吸毒人，由于吸毒是违法行为，根据《禁毒法》的规定可以送往戒毒机构强制隔离戒毒，此条规定没有什么问题，将戒毒机构解释为戒毒医疗机构即可，但是对于“疑似”吸毒人，则不宜直接强行送往戒毒机构；至于无刑事责任能力的精神障碍患者，如果具有暴力倾向，也应当将其送往医疗机构强制监护，但是，如果仅仅是“疑似”而没有经过法定程序鉴定确认的，则不能送往医疗机构强制监护。而将“其他丧失辨认或者行为控制能力的人”与“精神障碍患者”并列规定也不合理，因为，这类人也属于精神障碍患者的一种，只不过可能是暂时丧失辨认和控制能力而已。

另外，在语法结构上，“疑似”是仅修饰“醉酒人”，还是也修饰“吸毒人、精神障碍患者、其他丧失辨认或者行为控制能力的人”，容易引起歧义，但修饰“醉酒人”则是没有歧义的。所谓“疑似醉酒人”，从字面含义来讲，是指“看上去好像是喝醉了酒的人”，无论其实际上是否醉酒人。为了立法科学严谨，“疑似”两字应当删除。

综上，可以将该条第1款修改为：“第28条(保护性约束措施)：人民警察对实施危害公共安全、危害他人人身、财产安全的违法犯罪行为或者可能自伤、自残的吸毒人和精神障碍患者，应当先采取保护性约束措施，再视情况决定送至医疗机构、救助机构或者通知其监护人、近亲属领回。对可能实施上述行为的醉酒者，应当采取保护性措施约束至酒醒，并可以通知其监护人、近亲属。”

第五，《修正草案》第51条中规定人民警察的录用条件之一是“具有高中毕业以上文化程度”，此规定是沿袭1995年《人民警察法》的规定，已经落后于社会生活实际，将此条件修改为“具有大学专科以上学历”比较合适。相应地，由于我国学生一般是17、18岁高中毕业，20、21岁专科毕业，建议将年龄由“年满18周岁”修改为“年满20周岁”。有学者建议修改为“具有本科毕业以上文化程度”[3]，这种建议过于超前，特别是在广大中西部地区，即使对法官、检察官也不能保证必须是本科毕业生。此外，第6项“志愿从事人民警察工作”也完全多余，既然是自己报考警察职位，自然不存在非志愿或被强迫的问题。

第六，第65条第3款规定：“人民警察对明显违法或者超越法律、行政法规规定的人民警察职责范围的决定和命令，应当拒绝执行，并向作出决定和命令的上级报告。上级应当及时予以答复。”第4款规定：“人民警察执行第3款规定的决定和命令造成损害后果，未经报告的，由作出决定和命令的上级、执行决定和命令的人民警察分别承担相应的责任；已经报告的，由作出决定和命令的上级承担责任。”

其中，第4款的规定不合理。其一，既然下级已经知道上级作出的决定和命令明显违法，并且依第3款其应当拒绝执行，就不能因为其在违法执行之前向上级作了报告而免除责任。其二，与民事侵权行为只有造成损害后果才承担责任不同，刑事犯罪即使尚未造成损害后果，也可能需要承担刑事责任。其三，无论是共同侵权还是共同犯罪，都是共同承担责任而不是“分别承担相应的责任”。

因此，第4款应当修改为：“人民警察执行第3款规定的决定和命令的，应当与作出决定和命令的上级共同承担法律责任。”

第七，《修订草案》中不规范的词语应予修改。例如，第40条规定：“(应急处突专门力量)国家建立由国务院公安部门统一管理的人民警察应急处突专门力量。”其中的“处突”，《现代汉语词典》《辞海》《汉语大词典》中都查不到，互联网上的解释是“处理突发事件”，使用“处突”明显不规范，因为“立法语言表达应该完整，不能使用缩写”[12]。对其他用词如“个人”“明显”“接触”“用于”“要求”“无条件”“疑似”等，也有学者指出并非法律用语，使用这些词语很不规范。

五、结 语

警察权是关系人民群众生命、健康、自由、财产、名誉等基本权利的国家强制力量，其依法谨慎行使是国家稳定和社会和谐的重要保证。现行《人民警察法》制定于二十多年前的1995年，许多规定已经落后于社会现实，迫切需要修改，因此本次修改意义重大。立法者应当慎重考虑各方面的意见，高度重视立法的科学性、合理性，既要立足于保护人民利益和维护社会秩序的现实需要，又要注意不同法律之间的衔接与协调以便统一法律适用。贯彻宽严相济刑事政策，对暴力恐怖等严重犯罪扩大警察权限，对普通刑事犯罪和一般违法行为严格限制警察权限，不失为一条可靠可行的道路。《人民警察法》的修订对于保护人民利益、维护社会秩序、促进警民和谐，具有十分重要的意义。