谷永健

浙江财经大学 310000

序言

对于政府权力运行机制的划分，马克思·韦伯将合法的统治方式大致划分为法理型、传统型和“卡里斯玛型统治”。“法理型支配（统治）要求人们服从的并非是支配者个人，而是服从一个非人格性的无私秩序；组织内行政管理人员在处理组织成员理性地追求其利益等事务中，要遵循法律规范而设的行政程序并且遵循这些一般化的基本原则。”其具体特征表现为：1.遵循法律至上原则，在法理型统治下，统治者与被统治者都被要求遵循法律所赋予的权力与权利义务；2.区别于传统型支配下的人治模式，法理型统治下实施的是客观化的、非人格化的管理，即理性官僚制；3.法理型统治要求以法律规范为基础建立完善的管理权限和责任制度。1978年到2016年是中国特色社会主义法治理论的逐步建立阶段，也是法理型政府权力机制逐渐完善与发展的阶段，部分学者认为我国于1978年之后，逐步成为法理型政府权力运行机制。虽然中国政治体制的表述仍存在争论，但是鄢一龙教授提出的“六权分工”体制基本符合我国的实际情况，政府权力作为中国政治体制实际运行架构的关键一环，讨论政府权力的运行机制绕不开中国的政治体制，其外部脱离不开党的领导与政府权力的关系、人大的立法权与政府权力的关系、全国政协的协商权和两高的司法权与政府权力的关系。法治新常态下的政府权力运行机制首先要求我们解决好在政治体制内部与其它权力间的关系。从中外政府权力结构比较来看，我国类似于大陆法系国家，政府注重行政上的协调统一；从历史发展上来看，政府强调突出宏观调控职能，但仍然享有广泛的资源配置权，含有计划经济的色彩；从对内关系上来看，政府权力作为我国政治体制“六权分工”中的重要一环，需要掌握好，政府权力与党中央的领导权的关系、与人民代表大会的关系、与人民政协的协商权的关系、与两院司法权的关系、与中央军委的军事权的关系。在十八届四中全会中中共中央作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在深化三中全会加快法治中国的论述的基础上，提出一系列的新思想、新观点、新论断。《决定》中对于“依法行政，加快建设法治政府”的论述是基于我国政府权力运行机制的现状以及对政府权力运行机制提出的新目标和新规划，中共中央在《决定》一文中着重提出了深入推进依法行政，加快建设法治政府，在法治新常态的背景下，意味着我们政府要切实遵守依法行政原则，落实权力清单制度，明晰权力来源，完善权力监督，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

一、“六权分工”体制下的党的领导与政府权力的关系

党的领导权是最高国家权力，在“六权分工”体制下处于纵向权力分工的最顶层，对整个国家的发展方向起到引领功能，对其他五项国家权力具有支配和整合功能，党的领导权具体体现在决策过程中，恰恰是要指明方向、提出目标、设计路线图。在十八届四中全会中，中共中央做出的《决定》提出：

“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来。”“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

从中共中央发布的文件中可以看出，法治新常态下要求实现法理型统治，政治体制中的支配者（中国共产党）与被支配者（政府）在行使权力的过程中都要求遵循法律至上原则，党的领导权既体现在领导立法，同样体现在带头守法；政府要深入推进依法行政，加快建设法治政府，因此党的领导权与政府的行政权都要在法律法规规定的范围内行使，任何人没有超越法律的特权；同样，法治新常态下要求政府必须坚持在党的领导下，在法治的轨道上运用法治的思维开展工作，法律赋予了政府行政权，政府的权力运行要在法律允许的范围内行使，党的领导则为政府指明了方向，同时党也要带头守法，党的领导不能超越法律，不能以言代法，以权压法，保障法律权威得以实现。

二、“六权分工”体制下的权力机关与政府权力的关系

政府的权力受传统文化、政治和经济的影响，行政权十分发达，是国家权力中最广泛的权力。具备行政法规立法权、国防权、外交权（管理对外事务，同外国缔结条约和协定）、经济社会管理权（编制国家规划、管理经济社会各项事务等）、组织管理权（管理行政区划、管理民族事务、管理编制、审计、监察等）。伴随着宽泛的行政权力，我国距离实现推进国家治理体系和治理能力现代化目标还有一段距离，正如《决定》中所提出的：

在过去，人大对于政府的监督是柔性的，人民代表大会没有执行机关，完善人大及其常委会对政府权力的监督是建设法治国家，推进依法行政的题中应有之义。人大的监督主要体现于立法监督，同样要求政府要在人大闭会期间，向人大常委会“负责并报告工作”，具体体现于《宪法》条文中，《宪法》第三章国家机构第62条第5、9、10款、第63条第2款及第67条第2、5、6、7、9款，全国人大对政府首脑的任免权体现了对政府权力的制约、对工作报告的审查权则体现了人大对政府权力的监督权、对政府的行政法规、决定和命令的撤销权则有助于规避行政立法过程中的部门化倾向，避免权责脱节、多头执法、选择性执法现象的出现。正如林彦教授所言：”作为身兼立法者与监督者的人大，其组织地位高于政府，人大对于政府的监督不应和行政诉讼一样仅停留在对某个行为、某个个案的检视，而是从根本上追问和检讨为什么某一部法律无法得到实施并在此基础上探究完善实施机制的途径。”人大的监督权体现在宏观层面，是对整个政府权力的制衡与监督，完善人大的监督制度有利于限制政府行政权力的天然扩张性，同时我们也应该认识到人大的监督仍然存在许多的不足之处，最突出的表现就是人大监督的刚性缺失，人大只有建议权而无执行机关。因此何深思教授提出，“对人大的监督进行刚性植入的制度设计，即确权于民，确保选民对候选人的生成具有决定权；程序保障，确保选举完成后，代表仍然将维护选民的权利作为自己的职责；最后要保障运行的公开性，保障监督活动的持续刚性。”

法治新常态下的政府权力运行机制要求我们理顺国家最高权力机关与政府权力的关系，政府由全国人大产生，也对全国人大负责。法治新常态下为避免执政体制权责脱机、多头执法、选择性执法现象的出现，首先要求政府在行使权力的过程中自觉遵守法律的规定，自觉接受人大的监督，保障自身行政立法权与上位法的协调，保障行使权力符合自身的法定职权，同样也要对全国人大的监督权进行完善，切实保障人大的监督权实现有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，避免《宪法》中赋予人民代表大会及其常务委员会的监督权流于形式。

三、“六权分工”体制下的协商权和司法权与政府权力的关系

全国政协主要的职能体现在政治协商、民主监督、参政议政，全国政协的协商权代表了我国各个职业团体共同参与政治决策，这一权力同样体现在政府权力的行使过程中，政协的协商权提高了政府决策的科学性与民主性。“从政府过程的视角看，政府运作表现为一个动态的过程，主要体现为意见表达、意见综合、决策、决策的施行这几个环节的渐次推进和贯穿其中的政务信息传输和监督过程。”“全国政协的协商权介入了政府过程的动态链条，贯穿于政府过程中的意见表达、意见综合和决策等环节，是中国政府过程中至关重要的运行机制，在重大问题的决策上，中国已经形成了政治协商、人大决策和政府实施相结合的决策模式。”

法治新常态的政府权力运行机制是依法治国背景下对政府权力动态的运行过程提出的新目标和新要求，明晰全国政治协商会议在政府权力的运行机制下所处的地位和作用，有助于更好的发挥政治协商会议的协商职能与监督职能，促使政府的决策更加科学化与民主化。正如政治协商会议的组成是由全国各个团体组成，代表了绝大多数公民的权益和意见，政协的意见表达反馈到政府的决策中，满足了不同职业群体多元的价值诉求，很大程度上体现了决策的民主性。同时，政协会议对政府权力的民主监督体现在重大方针政策的执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议批评进行监督，保障了政府权力运行过程中的科学性。政协会议作为一项正式的国家权力是在《宪法》序言中明确确认的，政府权力的动态运行过程中要主动听取政协会议的意见，与政协进行协商，自觉接受政协会议的民主监督，虚心接受民主党派、无党派人士的批评与建议，切实做好在重大问题决策过程中，发挥政协会议的协商权与全国人民代表大会的决策权的优势，保障政府决策的科学性与民主性。

国家权力的天然扩张性要求政府的权力在动态运行过程中必须受到制约。政府权力的广泛性既体现在其在宏观上具有立法功能（行政法规立法、行政命令），在微观上的具体操作过程中也具有司法性质（行政处罚、行政复议）。因此，正如R·M·昂格尔所说：“行政必须与立法相分离…….审判必须与行政相分离。实际上这两个分离恰恰是法治理想的核心。” 最高人民法院与最高检察院所行使的司法权是与政府权力处于平行地位，都是由人大产生，对人大负责，而由于相互之间的权力分工的不同，最高人民法院与最高检察院的司法权与政府权力的运行更多的体现在两高被动的对政府运行过程中存在的问题所提起的诉讼的受理与裁判，从微观层面，即通过行政诉讼制度对政府过程中的个别行为和个案进行检视，相对于党的领导、全国人大的立法权、政治协商会议的协商权，司法权对政府权力的运行在微观上进行了纠偏和监督，弥补了微观层面对政府行为监督的缺位，更重要的是保障了公民的权力，对政府权力的天然扩张性进行了限制。

在全国人民代表大会制度下行政权与司法权的分工，司法权对于政府权力的监督与制约作用是毋庸置疑的，但是站在实际运用的过程中我们可以发现，行政诉讼制度存在着巨大的缺陷，使司法权的监督流于了形式。法治新常态下提出了改革司法机关人财物管理体制，建立了巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和商事案件，调整行政诉讼案件管辖制度，避免司法权从属于行政权，司法机关的人财物供给受制于政府，改善了行政诉讼的管辖条件，也完善了行政诉讼制度。同时法治新常态下要求严禁领导干部干预司法活动，建立责任追究制度，确保司法机关能够独立公正的行使职权，使司法权对政府权力的监督落实到实处。

结语

在法治新常态下，中共中央在此常态下做出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我国逐步建立法理型支配的政府权力运行机制的重要一环，阐述全面推进依法治国的重要意义，为我国建立法治社会与法治国家提供了指导思想。政府权力运行机制在不同的历史时期中呈现出不同的历史形态，正如马克思·韦伯所划分的，政府权力结构可以分为传统型、“卡里斯玛型统治”以及法理型统治。由于政府权力具有天然的扩张性，不同于传统型与卡里斯玛型统治，法理型统治更强调一切遵循一种严格无私的秩序，由此避免政府权力的恣意妄为。在法治新常态下，全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进治理体系与治理能力现代化，在这一总体目标下，我们应当不断完善社会主义法治体系，要求政府在法律规定的范围内活动，公权力遵守于法律这种严格无私的秩序，严格遵守宪法，维护宪法，加强宪法实施，一切政府权力都应当是由法律所赋予的，依此来处理复杂的政府权力运行机制。党与政府都应当在宪法允许的范围内活动，宪法也要对全国人大、政协、两高与政府之间的权力关系加以明确，不断完善人大监督、司法监督与政治协商制度，对政府权力加以监督与制约。推进国家治理体系与治理能力现代化，也要建立完备的权力清单与责任清单制度，完善人大监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督方式，实现有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。在全面推进依法治国的过程中，我国也深刻的认识到法理型统治存在其天然的缺陷，严格无私的秩序应当是一种理想的状态，在实际的社会生活中，法律往往滞后于社会的发展，且一切都由法律加以规制与约束，往往造成法条的纷繁复杂，不利于人们的应用，也极大的制约的人们的积极性与主动性，因此在全面推进治理体系与治理能力现代化的过程中，也应当处理好政府与社会组织之间的关系，充分发挥社会组织的积极性与能动性，充分发挥政府的引导与监督职能，避免产生治理危机。法治新常态下，政府权力运行机制是在社会主义法治理论与社会主义法治体系建立并不断完善的基础上形成的明确、有序、高效的运行机制，同样在日新月异的新时代中，要不断加强政府权力运行机制的适应能力，切实建设成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

【2】关于法治新常态的若干思考，光明日报，2014年12月24日。

【4】关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，新华社，2014年10月28日。