张婧

摘 要： 高校养老保险制度改革意义重大。广东省全面部署、稳慎推进，因地制宜，彰显广东特色。本文通过对广东省高校养老制度发展历程、改革特色及实施进程的梳理，总结其阶段性成效、反思仍存在的问题，提出相应的优化意见与建议，以期对广东省完善后续改革工作及对我国其他省份实施高校养老保险改革工作提供借鉴和参考。

关键词： 广东省 高校养老保险改革 优化

养老保险是社会保险制度的重要组成部分，是国家立法强制征集社会保险费（税），并形成社会养老保险基金，当劳动者退休后支付其养老金，以保证其基本生活需要的社会保障制度[1]。我国企业职工社会化的养老保险制度建立较早，机关事业单位仍一直实行财政负担的退休养老制度，始终未全面参与养老保险的社会化改革之中，形成机关事业单位与企业养老保障的“双轨制”，引发社会对养老保障公平性的诟病。现阶段，改革高校养老保险制度是国家依法建立和完善社会保障体系、体现社会公平、提高政府效能的现实需要；是深化高校人事制度改革、促进人才合理流动、扩大用人自主权的迫切需要；是切实维护高校教职工合法权益、满足其基本养老保障的重要举措。

我国公办高校归属为公益二类事业单位，其编制内教职工为机关事业单位工作人员身份，本文所探讨的广东省高校养老保险改革即为广东省属高校编制内教职工的养老保险制度改革，规范与指导其改革的政策文件即为机关事业单位养老保险改革的相关文件。

一、广东省高校养老制度发展历程

我国高校养老保险制度改革是在国家机关事业单位养老保险制度改革框架下进行的。回顾其发展历程可分为以下三个阶段：

（一）1992年以前财政统包退休养老制度阶段。

我国现行的高校退休养老制度建立于20世纪50年代，1955年国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等法规，标志着国家机关事业单位职工退休退职制度的建立。国家机关事业单位的养老待遇费用由国家机关行政经费和事业单位的事业经费直接支付，综合管理工作由国家人事部门负责[2]。尽管20世纪60年代至80年代期间我国养老保险制度经历了调整、挫折与恢复，但高校财政统包型的退休养老制度框架并未改变。

（二）1992年至2014年期间探索建立基本养老保险制度阶段。

1992年原国家人事部印发《关于机关事业单位养老保险改革有关问题的通知》对机关事业单位养老保险改革提出了一些比较笼统的原则意见。在此号召下，1994年起，云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省先后下发有关机关事业单位养老保险改革的文件，在不同范围和人员中开始试点[3]。广东省高校养老保险制度亦做出改革尝试，合同制人员仍执行企业养老保险制度，而在编统发人员从1994年8月起开始扣缴个人基本养老保险费直至本人退休时一次性退回，退休后仍享受财政统发退休待遇。实质上，高校仍实行的是财政预算拨款和单位自筹经费相结合的退休养老制度。高校与企业养老保障的“双轨制”仍然存在。

（三）2015年以后建立与企业职工统一的基本养老保险制度阶段。

2015年1月，国家印发《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），以此为标志开启了高校建立与企业职工统一的基本养老保险制度的“并轨”改革阶段。2015年12月，广东省印发《广东省人民政府关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》（粤府〔2015〕129号），并召开全省启动实施会议，标志广东省机关事业单位养老保险制度改革正式“落地”[4]，也标志着广东省正式进入高校养老保险制度改革的实质性启动阶段。

二、广东省高校养老保险“并轨”改革特色及其实施进程

《广东省人民政府关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》（粤府〔2015〕129号）是广东省实施机关事业单位养老保险改革的核心文件，是广东省高校养老保险改革的政策依据与实施指南，彰显广东特色。

（一）改革特色。

粤府〔2015〕129号文件严格按照国家文件框架和规范进行表述，并根据国家授权和广东省实际进行创新，特色如下：“一个中心”即保持改革后养老保险待遇水平不降低。“两个原则”：一是政策统一，国家有规定的，严格执行；国家授权省确定的，由省统一制定；二是问题导向原则，着眼解决广东省实际问题。“三个创新”集中体现在视同缴费办法的制度设计上，一是将视同缴费指数分设职务指数和职级指数；二是设立地区系数；三是设立平衡视同缴费指数。“四个统一”：保持基本制度与企业职工基本养老保险制度统一，机关事业单位养老保险政策全省统一，养老金计发基数和纳入基金支付的项目全省统一，经办规程和信息系统全省统一。“五个保障”：保障“老人”原待遇水平不降低，保障“中人”待遇平稳过渡，保障“新人”待遇合理衔接，保障试点地区参保人员养老保险权益，保障机关事业单位与企业之间流动养老保险关系可接续[5]。

对于高校而言，简言之，改革的核心是改变过去财政统发退休养老制度，高校教职工退休养老向社会化过渡；改革规定高校自2014年10月1日起建立基本养老保险和职业年金制度，个人养老待遇与缴费挂钩，养老保障机制开始向具有流动性的社会统筹模式过渡。

（二）改革实施进程。

广东省对改革工作全面部署、稳慎推进。2015年6月印发《关于机关事业单位人员办理社会保障卡的通知》（粤人社函〔2015〕1228号）等，全省高校于2015年底先行完成了与养老保险改革相配套的教职工社保卡申领、发放与激活工作。2016年11月印发《关于省驻穗机关事业单位办理养老保险参保登记有关事项的通知》（粤社保函〔2016〕255号）等，各高校陆续启动养老保险参保登記工作，经过为期一年的档案核查、缴费基数统计、参保信息确认等，于2017年10月全部完成。2017年12月印发《关于征缴机关事业单位养老保险费的通知》（粤社保函〔2017〕385号）、《关于发放机关事业单位退休人员养老保险待遇的通知》（粤社保函〔2017〕387号）等，从2018年1月起，广东省属高校在编在职教职工养老保险缴费基数和个人养老保险缴费的征缴方式由原财政统发工资中代扣代缴转变为“单位申报、社保核定、地税征收”模式，同时，在编退休人员的退休待遇发放方式由原省人社厅发放退休费转变为省社保局发放养老保险待遇至个人社会保障卡，退休待遇标暂按粤府〔2015〕129号文件规定的“中人”老办法待遇计发标准发放，后续将再按新办法重新核定与补发差额。至此，广东省高校养老保险“并轨”改革初步实现“入轨”。

三、广东省高校养老保险改革工作阶段性成效

广东省高校养老保险改革正沿着国家政策方向和广东省特色发展路径逐步推进，制度框架科学、实施工作扎实、广大高校配合，改革阶段性成效明显。

（一）与高校岗位设置与聘用、收入分配改革相衔接，实现平稳“入轨”。

高校养老保险“并轨”改革的重要意义之一在于解决过去养老“双轨制”而导致的人才流动性差的问题，以扩大高校用人自主权。岗位设置与聘用制旨在建立人员“能上能下”、“能进能出”的灵活用人机制，首先从思想认识和制度设计的前端为高校养老保险“并轨”改革建立了缓冲区。高校收入分配改革是继岗位设置与聘用制改革后实施的又一重大人事制度改革，以岗定薪与岗位设置相衔接，调整工资结构，逐步调增基本工资标准，并实施与事业单位类别相对应的绩效工资总量控制，其从制度设计的中端为高校养老保险“并轨”改革清除障碍、铺平道路。广东省于2010年下发《广东省高等学校岗位设置管理实施指导意见》（粤人社发〔2010〕105号）启动全省高校岗位设置管理工作，于2011年下发《广东省其他事业单位绩效工资实施意见》（粤人社发〔2011〕262号）启动全省高校绩效工资改革工作。在省厅指导下，上述两项改革在各高校得到了扎实推进与落实，为高校养老保险“并轨”改革奠定了成熟的条件，现阶段广东省高校养老保险“并轨”改革得以实现初步“入轨”。

（二）高校及教职工个人的养老保障意识逐步增强。

近年来，高校人事制度改革深入推进，教职工对相关改革的意义的理解逐渐加深，对改革举措的接受程度明显提高。高校收入分配改革关系教职工在职时期的待遇水平，在职收入是对个人岗位工作及其绩效表现的报偿，是对在职时期个人和家庭生活与发展成本的一种补偿，收入水平高低、分配制度的合理性及薪酬的内外部公平性为教职工所密切关注；养老保险制度是对教职工因年老退出岗位劳动后生活的一种基本保障，是在职时期对养老生活的一种延迟保障。养老保险“并轨”改革将高校及教职工个人对收入分配的关注延伸至对退休之后养老保障形式与保障水平的关注。目前，各高校更加重视本单位的养老保险经办工作，教职工普遍关心改革后的养老待遇水平，养老保障意识增强。

（三）高校退休人员管理开始向社会化方向发展。

养老保险“并轨”改革旨在“逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系”[6]。改革前，由省人社厅财政统发退休费的办法实行的是退休人员单位管理制，即退休人员变动、退休费核定均由单位按月报送省人社厅审批生成发放数据，且退休费的核定只与教职工退休时岗位职级所对应的基本工资及其工作年限所对应的计发比例有关，退休费发放至其在职时的统发工资账户，退休费调整随在职人员的工资调整而进行，直到其生命终点仍由单位核算发放抚恤金、丧葬费，单位对退休人员管理负全责，高校管理服务负担沉重。2018年1月起，广东省高校退休人员统一由省社保局核定发放养老保险待遇至社保卡，初步建立起独立于各单位之外的养老待遇发放渠道，是高校退休人员管理服务开始向社会化方向发展的体现。

（四）为高校深化人事制度改革、构建灵活的用人机制提供了新思路。

深化高校人事制度改革旨在通过理顺政事关系，落实高校办学与用人自主权。然而，因养老“双轨制”存在，高校编制内人员缺乏正常的退出机制，限制了人员流动性，并且，尽管经费来源的多样性使得高校在给付在职人员薪酬待遇时具有灵活性，高校有条件参照编制内人员薪酬水平实现编制外聘用制人员同工同酬，但养老待遇差别依旧强化了编制内与编制外的身份区别，因而高校始终难以真正实现灵活用人。养老保险“并轨”改革是高校人事制度改革的攻坚堡垒，改革后编制内人员实施与企业职工相同的养老保险缴费制度，并且基本养老金计算规则一致。同时，机关事业单位养老保险由基本养老保险和职业年金组成的制度框架，为高校在编制管理之外建立校内“准编制”体系提供了制度设计的思路与可能性。高校可参照编制内人员养老保险制度框架及其缴费基数水平，为编制外聘用制人员建立相应的“企业职工基本养老保险+企业年金”的养老保障体系，实现编制内人员与编外聘用制人员在职、养老同待遇，以解决因学校事业发展而面临的原编制岗位职数不足的矛盾困境。

四、现阶段仍存在的问题及优化建议

广东省高校养老保险“并轨”改革稳慎推进，阶段性成效已显现，但仍存在不足，现阶段反思改革仍存在的问题、探讨其优化建议十分必要。

（一）改革部分实施细则尚不明确，细化过程中应充分考虑高校的适切性，加大财政支持力度。

具体说来，目前，广东省高校养老保险“并轨”改革还有如下工作待实施：一是个人缴费清退与补缴。二是职业年金建账补缴。三是改革后养老保险待遇差额补发。上述工作具体何时实施、怎样实施，尤其是基本养老保险和职业年金的单位缴费如何清算，有待明确。按照政策规定“单位缴纳基本养老保险费的比例为参加机关事业单位养老保险工作人员的个人缴费工资基数之和的20%”、“单位缴纳职业年金费用的比例为参加机关事业单位养老保险工作人员的个人缴费工资基数之和的8%”[7]，这必将使在编教职工人数规模较大的高校面临巨大的财务负担，甚至难以为继。高校以人才培养、科学研究、公共服务和文化传承为使命，具有公益性，并非是以营利为目的的企业组织，且高校有限的经费还需用于学校基本建设等公共支出，人员经费支出有一定限度，因此，养老保险“并轨”改革应充分考虑高校组织特性、尊重教育事业发展的基本规律，政府应加大对高校的财政支持力度以确保广东省高校及高等教育事業的持续发展。

（二）政策宣传与解释不够，应面向广大高校教职工开展系统、有针对性的宣讲工作。

养老保险“并轨”改革直接涉及个人切身利益，为广大教职工所关心。然而，由于一些教职工普遍对改革的相关政策和文件精神了解不够深入，仅停留在对企业职工养老保险制度的经验性了解之上，因此，目前部分高校教职工对自己改革之后的退休待遇情况存在疑虑与担忧，不利于改革工作的顺利推进。广东省机关事业单位养老保险改革“一个中心、两个原则、三个创新、四个统一、五个保障”的改革特色与路径既已形成，政府部门应加大宣传力度，准确解读各项政策，正确引导社会舆论，指导和帮助高校营造有利于改革的良好氛围，维护校园稳定与和谐，动员广大教职工关心和支持改革工作，保证改革的顺利实施。

（三）高校存在的养老保险历史问题待与政府部门共同理顺、协同解决。

养老保险是在职时期为退休养老提前做出的保障，对个人而言，必然涉及历史追溯，对高校养老保险改革工作而言，必然涉及历史问题清理。由于高校一般建校跨度时间长，人员规模大、类别多、结构复杂，上级业务主管与经办部门多，且高校人事制度一直出于沿革之中，无可避免在与养老保险制度改革相衔接时存在一些历史问题须理顺。这些问题的形成和问题的解决涉及多个政府部门，难以靠高校自行消化与解决。为保证改革顺利实施，维护和谐与稳定，政府部门应和高校共同面对，在尊重历史事实和改革政策的基础上，灵活处理有关问题，简化处理程序，实现共同理顺、协同解决。

（四）缺乏专业化的高校养老保险工作人员队伍和功能全面的机关事业养老保险信息管理系统，应全面加强业务培训、加快信息系统建设。

人才队伍是事业发展的基础，对于高校养老保险改革与发展而言，专业化的工作人员队伍亦至关重要。高校养老保险经办人员的政策掌握水平、业务能力等将直接影响养老保险政策的宣传效果、办事效率及整个学校和教职工个人的利益。机关事业单位养老保险涉及工资政策、工龄核定与退休政策、养老保险待遇精算等，专业性较强，因此，政府部门应系统组织对高校养老保险工作人员的业务培训，帮助高校及其工作人员全面、准确掌握政策，提高政策水平和业务能力。同时，应加快集中式的机关事业单位养老保险信息管理系统建设以便于政府部门实施精准管理、方便高校经办相关业务及教职工查询个人的养老保险权益。

（五）高校自身应以养老保险改革为契机，完善薪酬体系设计，促进本校事业发展。

养老保险“并轨”改革为高校深化人事制度改革，构建灵活的用人机制提供了新思路，于高校发展而言是机遇。高校应充分利用此契机，将养老保障作为延期福利考虑，站在战略性薪酬管理的高度，设计各类人员的薪酬计划，以制度创新解决因学校事业发展而面临的原编制与岗位职数不足的矛盾困境，扩大并用好用人自主权，促进人才队伍发展，以人才这第一资源优势促进本校教育事业发展。

参考文献：

[1]李珍.社会保障理论[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2016：174.

[2][3]臧宏.中国事业单位养老保险制度改革研究[D].长春：东北师范大学，2007.

[4][5]广东省人力资源和社会保障厅.学习贯彻机关事业单位工作人员养老保险制度改革专题讲座会议材料[Z].2016：1-3.

[6]国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定（国发〔2015〕2号）[DB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce /content/2015-01/14/content_9394.htm，2015.7.13.

[7]廣东省人民政府关于贯彻落实《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的通知（粤府〔2015〕129号）[DB/OL].http：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/201601/t20160114_639222.html，2015.9.12.