摘 要：旅游公共服务供给是政府（旅游部门）根据旅游公共需要提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务的总称。危机状态下，公众和社会对旅游公共服务供给的需求尤其急迫和特殊。本文正是在这一背景下，从旅游公共服务的构成探讨着手，分析了危机状态下旅游公共服务供给的重点，提出了强化危机状态下旅游公共服务供给的策略。

关键词：旅游；公共危机；公共服务

近年来，来自旅游领域内的危机事件日益突出，其表现形式多种多样，有来自公共安全领域的突发事件，如2007年4月1日云南丽江导游在四方街砍伤20余人的恶性事件及2008年西藏拉萨“3·14”打砸抢烧严重暴力犯罪事件引起的旅游危机等；有来自安全事故领域的突发事件，如2012年4月22日上海享达旅行社一赴常熟旅行团大巴发生车祸造成重大人员伤亡事件；有来自自然灾难领域内的突发事件，如2008年5月12日四川汶川大地震导致的游客重大伤亡及后续的旅游萧条事件；有来自公共卫生领域的突发事件，如2009年因甲型H1N1流感疫情蔓延导致的旅游危机事件等。这些旅游危机事件的发生不仅仅给游客的人身和财产造成重大损失，也给旅游地的形象带来了严重的负面影响，直接拷问着政府的旅游公共服务能力。但目前国内理论界对危机状态下旅游公共服务供给的相关研究十分薄弱，重视不够，有限的文献仅指向旅游危机状态下公共治理对策研究[1]，旅游危机中政府对信息和传媒的掌控能力分析[2]，及从个案的角度探讨因自然灾难引起的旅游危机的应对策略[3]等，几乎不涉及危机状态下的旅游公共服务问题。而国内旅游公共服务领域内的研究，涉及到旅游公共危机或旅游突发事件的文献也几乎为零，因此本研究很有必要，而且具有十分重要的现实意义。

1 旅游公共服务的构成

旅游公共服务是指政府和其他社会组织、经济组织为满足海内外旅游者的公共需求，而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务。旅游公共需求是旅游部门存在的客观需要，决定着旅游部门活动的范围。随着国家建立“服务型政府”战略的提出，旅游主管部门适应旅游公共需求，加强服务型机关建设，完善旅游公共服务成为了旅游部门对我国旅游业阶段性发展特征的自觉把握，对于推动我国旅游业又好又快发展，实现建设世界旅游强国目标具有重要而深远的影响。

旅游公共服务是一个相对复杂的体系，政府（旅游部门）提供的旅游公共服务主要由三部分组成[4]：

1.1 基础性旅游公共服务

它是政府公共部门生产的、提供全体社会成员平等消费和享有的无差别公共服务。主要包括：（1）旅游基础设施建设。如交通运输设施设备、公共景观和环境建设、交通和景区旅游集散点的休憩设施等。（2）旅游公共信息平台。主要指面向社会、市场、游客和旅游相关企业、从业者提供的公益性、基础性的信息服务。如目的地的道路与旅游设施标志系统、游客服务中心及旅游资讯发布系统等。（3）旅游生态建设与保护。重点旅游区及周边地区、主要风景廊道生态植被保护与恢复，旅游城镇环保基础设施建设，重点遗产环境保护等。（4）旅游公益事业。旅游教育培训，包括旅游专业人才培养、职业技能培训以及国民旅游素质教育等；旅游社会功能，如促进旅游就业、扶贫等公益事业。

1.2 市场性旅游公共服务

它是既能满足公共需要，又能满足企业和个人需要，可以吸收企业、非政府组织共同参与，通过市场竞争方式进行生产的公共服务。主要包括：（1）旅游公共资源开发与管理。如编制区域性旅游开发规划、组织对国家自然和文化遗产的开发管理、协调相关资源的开发利用等。（2）旅游公共安全保障。包括旅游安全监测和预警、旅游安全基础设施建设、旅游公共突发事件应急救助、国际旅游安全合作等。（3）旅游交流、合作与宣传。主要是旅游目的地形象宣传、国家重点产品及市场推广、国家间旅游合作和大型旅游公益活动等。（4）旅游消费促进及福利。比如不斷优化旅游消费环境、保护消费者权益和处理各种利益诉求、鼓励和促进各种旅游福利政策出台等。

1.3 管理性旅游公共服务

它是政府为了维护旅游经营公平，建立有序的旅游市场秩序，对旅游经营单位开展的管制性公共服务。主要包括：（1）对从事旅游经营的企业和个人，进行必要的市场准入审批及复核、年审等。如旅行社经营许可和导游从业许可等。（2）制定和推广国家级旅游服务规范和标准。（3）旅游行政管理部门依据有关法规，对违反法规的经营行为进行行政处罚。（4）协调相关的非政府组织开展合作。旅游行业协会是旅游市场主体的代表，通过协会实施管理是今后的发展趋势。

2 旅游危机中公共服务供给的重点

由于旅游公共危机具有突发性、紧急性、高度的不确定性、影响的社会性及公共决策的非程序化等特点，这就促使危机状态下的旅游公共服务体系建设不仅不能局限于常态，而是要超越一般状态，要从有利于危机预警、识别、隔离、管理及善后的角度，强化重点领域内的公共服务供给，保证将旅游公共危机的负面影响控制在最小范围，将旅游公共危机的善后提高到最佳状态。

由于不同性质的旅游公共危机特点不同，因而，其所要求的公共服务供给重点亦各异：（1）对于自然灾害类旅游公共危机，应突出基础性旅游公共服务供给，特别是应加强旅游基础设施建设和旅游生态建设与保护；（2）对于事故灾难类旅游公共危机，应突出市场性旅游公共服务和管理性旅游公共服务供给，强化旅游公共安全保障，严格市场准入，积极推广国家级旅游服务规范和标准，打击违法违规经营行为等；（3）对于公共卫生类旅游公共危机，应突出基础性旅游公共服务供给，特别是旅游公共信息平台建设和旅游公益事业发展，同时必要的旅游交流、合作与宣传也必不可少；（4）对于社会安全类的旅游公共危机，应突出市场性旅游公共服务和管理性旅游公共服务的供给，特别是在加强旅游公共安全保障，完善旅游法制建设，强化旅游行业自律等方面，政府应有所作为。

正因为危机状态下社会及旅游业对旅游公共服务供给的需求与常态下有相当差距，这就要求各级政府及旅游主管部门应树立危机意识，有计划、有步骤、有重点地进行旅游公共服务体系建设：常态下注重旅游公共服务供给体系的整体建设和不断完善；危机状态下着眼于重点领域内的旅游公共服务供给。在不断建立、完善和优化旅游公共服务体系的同时，积极探索危机状态下旅游公共服务的响应机制，提高旅游公共服务作用于公共危机预警、控制和恢复的能力。

3 强化危机状态下旅游公共服务供给的策略

根据旅游公共危机发展演变的特点，一般情况下，旅游公共危机可以划分为四个相对独立的时期，即前兆阶段、紧急阶段、持久阶段和恢复阶段。前兆阶段是旅游公共危机发生之前各种危机先兆集中出现的阶段；紧急阶段是危机关键性事件已经发生，演变迅速，出人意料，危害严重的阶段；持久阶段是危机性质得以甄别，事件有所控制，但问题没有得到彻底解决的阶段；恢复阶段是事件得到完全解决，恢复重建工作进展顺利，社会价值和行为准则回归常态的阶段。旅游公共危机四个发展阶段特点不同，政府（旅游部门）公共服务供给的内容、方式亦应不同，相应策略也必须符合各个阶段的实际。

3.1 前兆阶段

建立危机状态下旅游公共服务供给系统，包括决策系统、协调系统、执行系统、辅助系统及咨询系统等，制订旅游公共危机应急预案，加强危机监测，保持信息畅通，及时识别危机。从组织机构、危机控制计划、危机应对的人、财、物准备，甚至危机控制模拟演练等方面，强化政府（旅游部门）旅游公共服务的供给保障。

3.2 紧急阶段

启动旅游公共危机应急预案，旅游公共服务供给系统全面响应和高效运转，重视危机决策，优化危机处理的资源配置和社会协调，积极借助新闻媒体，建立信息发布平台，正确引导社会舆论，加大救援力度，本着“以人为本”的基本理念，以保障公民的生命和财产安全为重点，充分发挥政府（旅游部门）在旅游危机中的公共服务供给主体作用，将危机损失控制在最低范围之内。

3.3 持久阶段

及时发现危机产生的根源和扩散途径，积极采取有效手段阻断其发展；采取隔离措施，通过物理手段隔离危害源头，必要的情况下亦可进行人员隔离；对危机受害者进行及时救助、治疗和必要的心理干预；对遭受破坏的财产、场地进行抢救和简易修复；维护危机发生区域的社会治安和社会稳定；必要的公共政策倾斜；寻求社会援助；加强宣传、沟通与合作等。

3.4 恢复阶段

积极进行危机利用，寻求变坏事为好事的策略，制定危机恢复的长远的发展规划，进行危机后的生产、生活设施的恢复和生活秩序的重建，进行公众危机心理创伤的安抚与慰籍，开展危机調查和追究危机责任人的责任，总结危机经验和教训等。近年来，旅游学界不断探索的“黑色旅游”开发，就是寻求危机利用途径，变坏事为好事的一种有益尝试，它为危机恢复阶段改善政府公共服务供给方式提供了新的思路。

总之，随着旅游领域内公共危机的不断爆发，强化危机状态下旅游公共服务供给显得十分重要。危机状态下旅游公共服务供给必须根据旅游公共危机的性质不同突出不同的重点，而不必着眼于整个旅游公共服务供给体系建设。由于旅游公共危机发展演化分为前兆、紧急、持久和恢复四个特点明显不同的阶段，政府（旅游部门）亦应形成符合四个发展阶段特点的公共服务供给策略。

参考文献

[1]毛锦茹.公共政策视野下旅游公共治理探析——关于危机管理的个案研究[J].旅游论坛，2009，2（3）：424-427

[2]马腾飞，李见明. 泰国旅游危机中政府对信息和传媒的掌控能力分析[J].东南亚纵横，2006，（11）：56-59

[3]田敏.大地震后旅游危机应对的思考——基于政府层面的探讨[J]. 特区经济，2008，（11）：154-155

[4]刘小军. 对加强旅游公共服务若干问题的思考[J]. 旅游调研，2007， （9）

作者简介

黄伦宽（1973-），男，汉族，重庆市沙坪坝区委党校副教授，主要从事法学与行政管理研究。