范静 杨曦

摘要：基层人民银行开展了多领域金融消费权益保护专项检查，有效维护了金融消费者的合法权益。但在实践中仍存在一些问题，在一定程度上影响了履职效果。从工作实际出发，对监督检查工作中存在的问题进行分析，借鉴发达国家的经验，对金融消费权益保护监督检查工作提出建议。

关键词：基层央行金融消费权益保护监督检查

2015年，国务院办公厅印发《关于加强金融消费权益保护工作的指导意见》，首次从国家层面对金融消费权益保护进行具体部署。2016年，人民银行发布《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，规范了金融机构各项消保工作，实现了人民银行各项消保业务有机串联，也为人民银行开展监督检查提供了制度依据。但在实践中仍存在一些问题，影响了人民银行履行金融消费权益工作职能和效果。

一、存在的问题

（一）法律体系不健全

2013年新修订的《消费者权益保护法》（以下简称“消保法”）虽未能针对“金融消费者”设立专章，但第十八条“安全保障义务”条款点明了“银行”，第二十八条“告知义务”条款点明了“证券、保险、银行等金融服务的经营者”，由此可见，银行等机构作为公共场所安全保障义务以及金融服务经营者的告知义务主体，是《消保法》重点规范的内容。但是，由于金融产品和普通商品之间有着本质区别，金融消费者权益保护比一般消费者保护更为复杂，一些金融监督管理的特殊性要求难以通过消保法解决。此外，《中国人民银行法》《商业银行法》《征信业管理条例》等金融法律法规、专业规章大多重在规范经营管理，在金融消费权益保护方面的条款规定不充分。由于法律法规的缺失，没有金融消费权益保护的专门法，影响了人民银行金融消费权益保护工作检查实效，

（二）监督检查手段受到局限

目前，基层人民银行消费权益保护监督检查以现场检查为主，检查手段较为单一，缺乏动态化、常态化的监管措施，制约了监督检查效果。在金融消费者投诉方面，人民银行和各金融机构的咨询投诉工单处理系统未能衔接联通，且投诉分类标准未能统一，基层人民银行不能及时全面掌握金融机构的投诉情况。在金融机构违法违规行为处理方面，虽然《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》明确人民银行可以援引《消费者权益保护法》对金融机构进行行政处罚，但在实际工作中，人民银行对于金融机构金融消费权益保护违法行为采取的措施主要是约谈、通报等柔性监管手段，很难使其真正重视金融消费权益保护工作，缺乏将其真正纳入公司治理、企业文化、经营发展战略的手段。

（三）内外部监管协调有难度

在人民银行内部，各业务监管和金融消费权益保护监督管理存在一定的交集。金融消费权益保护检查涉及金融信息、支付结算、征信等多个专业，金融消费权益保护职能和人民银行各业务部门职能之间存在交叉或重叠。金融机构侵害金融消费者合法权益的行为，同时也违法相关职能部门的业务管理规定。对于金融机构同一违法行为的检查、处罚不适宜由不同部门重复处理。在协调金融机构和金融消费者投诉方面，基层人民银行缺乏手段和方式，特别是涉及到金融产品、销售、金融行为具体业务方面也缺乏有效方法，调解某些金融消费者投诉有一定难度。在与金融监管部门间的协调方面，存在协作机制不畅，监管协同性差的问题。在当前混业经营的形势下，人民银行和银保部门对银行机构业务均有监管权限，但两者在监管方式和监管目标上存在差异，容易造成监管摩擦或监管空白，影响监管效率。

二、国外监督检查工作的经验

（一）美国的做法

2010年7月正式生效的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》第十章明确规定设立消费者金融保护局（CFPB），负责监管消费金融产品和服务，将原分散在不同监管机构的金融消费权益保护职能予以整合。法律明确赋予CFPB相应权限和手段，以保证其独立性。CFPB制定和发布的规章不受美联储干涉，并有权独立向国会提交立法建议。目前已颁布诸多规则，涉及住房按揭贷款、私人学生贷款、电子汇兑、信用报告等领域。CFPB具有现场检查权和行政裁决权，CFPB的现场检查人员数量占全部员工的30%，必要时还可以委托有关审慎监管机构对金融机构的消费者权益保护情况实施检查。CFPB可以直接传唤证人或向法院申请传唤令。当CFPB认为相关违法行为危害金融消费者利益时，可命令停止违法行为。CFPB可以对违反消费者金融保护法律的行为人实施罚款，并提起民事诉讼。涉嫌犯罪的，移交检查机关。法律还授权CFPB留存处罚款项，可用于偿付未能获得补偿的受害人，还可以用于金融消费者教育项目。

此外，美国还建立了金融消费权益保护的协调机制。1979年3月，成立了联邦金融机构检查委员会（FFIEC），委员会成员包括FPB、FDIC、OCC、OTS、NCUA等负责人。委员会主席由各成员机构负责人轮流担任，每2年轮换一次。CFPB在成立后也加入FFIEC。CFPB在制定消费者金融保护方面的法规时，会咨询委员会各成员的意见。

（二）加拿大的经验

2001年6月14日，加拿大出台了《金融消费权益保护署法》。同年10月24日，金融消费权益保护署（FCAC）成立。该机构独立于金融监管体系，统一行使银行业、证券业、保险业金融消费权益保护和金融教育职能。在监管方面，主要实行“风险为本”的合规性监管（着重于行为监管），并具有一定的执法权限。合规性监管主要通过金融机构定期报送合规性报告、签署合规协议、书面审查、现场检查、风险评估模型等方法开展。FCAC对于不合规的金融机构可以处以最高50万加元的罚款。对于拒绝执行其决定的金融机构，可以在FCAC网站上予以披露，也可以起訴拒绝执行其决定的金融机构，由法院予以强制执行。

加拿大由专业的机构负责保护个人金融信息安全，并受理涉及金融隐私权保护的投诉。1983年，加拿大成立隐私专员办公室（OPC）。OPC主要监管个人信息保护的收集、使用和披露活动，不监管法人或商业机构的信息保护。OPC受理的投诉中，涉及金融隐私权保护方面的投诉量最大。

从美加两国的金融消费权益保护经验看，CFPB虽设于美联储体系之下，但《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》明确赋予CFPB规则制定权、现场检查权、行政处罚权、行政裁决权等，FCAC是独立于监管部门的金融消费权益保护机构，而FFIEC是一个运行良好的协调机构。

三、完善金融消费权益保护监督检查工作的建议

（一）制定专门的法律

国家没有出台有关金融消费权益保护的法律，目前专门针对金融消费者权益保护的规定是中国人民银行等监管部门发布的，只是规范性文件，应制定专门的《金融消费者权益保护法》，体现金融行为的特殊性规则。对《中国人民银行法》、《商业银行法》等与金融消费者权益保護有关的法律进行补充完善，明确设立相应金融消费者保护部门的立法依据，增加对金融服务关系与金融消费权益保护调整的相关规定。

（二）设立统一的保护机构

目前建立在分业监管体制基础上的金融消费者保护机构管理，已经难以适应金融业的混业经营和金融产品的界限日益模糊新趋势下保护金融消费者权益的需要。可以考虑整合现有金融管理监管机构，建立横跨金融各业的金融专业监督管理机构，专设一个主管机关，负责金融消费者权益的保护。

（三）探索有效的监管手段

人民银行等监管部门应进一步规范金融消费权益保护检查的内容和组织形式，在做好现场监督检查工作的基础上，进一步探索常态化的非现场监管方式，加强对金融机构经营行为和金融产品的监管，探索新型监管手段，及时纠正侵害金融消费者权益的行为。同时，要做好监管结果的公开和运用，探索建立社会舆论监督方式，增强对金融机构经营行为的约束性。

（四）建立运转顺畅的协调机制

人民银行和其他监管部门应加强信息沟通，可以在宣传教育、调查研究、投诉处理等方面探索建立专项工作的联动机制。此外，在人民银行内部进一步明确金融消费权益保护和业务监管的差异，科学统筹各职能部门的监管力量，建立健全长效、稳定的金融消费权益保护协调机制。

参考文献：

[1]焦瑾璞.金融消费权益保护[M].北京：中国金融出版社，2015.

[2]刘丹丹.金融消费权益保护监督检查工作存在的问题及对策建议[J].华北金融，2015（09）.

[3]杨正东等.人民银行金融消费权益保护监督检查机制研究[J].区域金融研究，2014（05）.

（范静、杨曦，中国人民银行秦皇岛市中心支行。）