摘要：潜规则是指看不见的、非规定的、非制度的、约定成俗但又被广泛遵循的一种规则。它隐藏在正式规则之下、却在实际上支配着很多事情运行的规矩。当今时代的社会治理，越来越垂青于律令法度等“显规则”的方式，然而在现实中“潜规则”力量不容忽视。

关键词：新时代；社会治理；潜规则

一、潜规则逆化政府社会治理效能的理论体系

习近平同志在党的十九大报告中围绕加强和创新社会治理作出一系列重要部署。完成好这项任务，需要认真分析我国社会治理形势发生的新变化，弄清社会治理面临的新问题和旧积弊，以习近平新时代中国特色社会主义思想指导新时代的社会治理创新，实现社会“善治”之格局。潜规则是指看不见的、非规定的、非制度的、约定成俗但又被广泛遵循的一种规则。它隐藏在正式规则之下、却在实际上支配着很多事情运行的规矩，当今时代潜规则对政府社会治理的逆化效应积弊已深。

（一）潜规则逆化治理主体的权威效能

权威是推进工作的重要基础。无规矩不成方圆。领导权威的建立和维护，归根结底是以制度作为根本支撑的。制度是指人类社会在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的规则和程序体系。具体到领导活动来讲，制度就是领导活动中各要素及各要素之间必须共同遵守的办事规程或行动准则。从这个意义上说，领导活动的最大权威，既不是领导班子的集体权威，也不是领导者的个人权威，而是制度的权威。维护领导权威，首先要维护制度权威：依靠制度权威，才能保持领导权威的稳定性、长期性和合法性。

但是，在实际工作中，有些领导者往往忽视制度的权威性，导致制度形同虚设，同时也使自己的做法备受质疑，权威受到挑战。一是有章不循。决定重大问题和处理重要事情时，本来有制度规定的，却置制度于不顾，不讲程序，不按流程，完全按自己的主观意志来办，把自己的想法强加于他人。或者，表面上讲程序，实际上暗箱操作，用自己的意见“统一”他人的思想。二是无章可循。对于工作中的成功做法，或工作中需要规范的流程，不能着眼于规范的高度上升到制度的层面进行建章立制，而是喜欢以言代“法”，凭经验办事，给自己留下“操作”空间。三是双重标准。制度对下不对上。对下级凡事都讲规矩、讲流程，要求必须严格按制度办事，对自己则自由主义，不受制度制约，想怎么办就怎么办。四是暗度陈仓。热衷于“潜规则”，对体制内无法解决的问题，甚至体制内可以解决的问题，都喜欢用非制度规定的办法和渠道去解决，从而使事情变得诡秘隐蔽，以显示自己的权威和能力。

（二）潜规则逆化治理规制的约束效能

我们经常听说：“上有政策，下有对策”，其中的对策就是典型的“潜规则”，所以造成上面的政策规制贯彻不力。“当某种行政潜规则被组织化时，既会阻碍行政的统一性与规范性，又导致行政系统的整体效率下降。”[6]据报道，中國的法令可以与某些其他顶尖国家相比，但问题是没有办法完全执行，因为地方政府专注于取悦公司的大老板。近年来，中国虽然有严惩贪官的案例，情况有所改善，但中央依然要努力说服地方官员配合政府政策。“如果潜规则大行其道，社会关系的调整事实上主要交由潜规则，法律的调整功能大打折扣、甚至被潜规则架空。”而且，潜规则有很旺盛的生命力，并且不以法律的改变而作多大的变化。一旦 “潜规则”盛行于社会，则意味着管理规制等“显规则”在很大程度上成为一纸空文，法制遭到践踏，制度受到损害。依据“破窗理论”分析，任何一种“潜规则”行为的存在，都源自于突破和践踏规制的“首发现象”。每一个不“首发现象”都在传递着一种信息，都给人们带来某种启示。而这种启示在一种特定的状态下，又必然会引起这“潜规则”行为的蔓延和无限扩展。“潜规则”的盛行，给我们正常的社会带来许多消极的影响和危害。

（三）潜规则逆化治理过程的执行效能

执行，从根本上讲是政府对社会利益进行的权威性调控和再分配， 如果行政执行不到位，执行的权威就会受到损害， 严重的话甚至会损害是管理的合法性。潜规则逆化管理过程的执行效能便现在，它会导致执行者的执行过程往往决心在嘴上，行动在会上，落实在纸上；有的对上级决策部署实行实用主义作法，有利的就执行，不利的就拖着不办，一切工作的取舍完全取决于个人的好恶；有的投机取巧，不是把心思放在如何提高工作水平上，而是想方设法去打制度的“擦边球”；更有甚者，阳奉阴违，弄虚作假、虚报浮夸、欺上瞒下，报喜不报忧，掩盖问题和矛盾。或是责任心不强，只求过得去，不求过得硬，工作浮在面上；或是信心不足，舍难求易，消极保安全，慎重搞创新；或是人情味太浓，不敢动真碰硬，碰到问题时绕道走，追究责任时踢皮球；或是对问题的实质不求甚解，得过且过，敷衍塞责，上下推诿；受市侩关系学的影响，工作中怕影响关系、怕伤和气、怕失面子、怕丢选票，不敢较真碰硬，讲人情、不讲原则，讲交情，不讲制度。

（四）潜规则逆化治理体系的控制效能

治理体系的调控指管理主体根据计划目标的要求，对计划的执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。现代社会潜规则的存在使得治理体系的控制效能大为弱减。主要表现为潜规则导致治理主体的失控，治理主体的作秀之风便是其一斑之见。正如群众所反映的，潜规则似乎给干部的作秀注入了新的灵感，作秀方式也变得“风情万种”。或工于伪装矫饰，或善抓媒体眼球，或精于“轰动效应”，或巧于弄姿作态，或秀出“亲民风范”亦或秀出什么数字、镜头、节会、园区、广场等等，名目繁多，无奇不有。作秀的实质只有一个字：假。如此上行下效，恶性循环，便成为影响政府公信力的又一痼疾。调查表明，决策与执行脱节、部署与落实反差、讲话与办事矛盾、台上与台下迥异、汇报与工作断层、宣传与事实背离、承诺与兑现不符等是造成治理体系的控制危机的重要原因。作秀中“言”与“行”、“真”与“假”的反差越大，群众对政府、对文件、对法令、对宣传的信任度越低，治理体系的控制效能也就越差。

（五）潜规则逆化治理效果的目标效能

调查表明，广大群众对无处不在的潜规则深恶痛绝。“明明国家有规定，他们却揣着明白装糊涂，凡事按自己定的规矩办。老百姓上门办事，如果不懂‘规矩，只能吃‘闭门羹。甚至有些部门利欲熏心，奉行潜规暗则而对国家规定置若罔闻。”一些群众如是说。甚至一些“涉世未深”的干部无时无处不在的潜规则也苦不堪言。在很多时候，依从潜规则意味着放弃原则，挑战潜规则只会被‘逆向淘汰。不懂政策可以，不懂潜规则不行；不懂法律可以，不懂‘规矩不行。很显然，潜规则使公共权力按照另设的一套程序运行，其所对抗的正是显规则的政策、法规、纪律等，所逆化和扭曲的是执行的公信力和管理效果的目标效能。潜规则的发展已是社会的每项事件背后几乎都难乏其影，几乎每一桩“窝案”都能牵出一个“总后台”；每一次矿难事故背后都有一宗“官煤勾结”；每一起违法批地案背后总“惊现”一张领导的“批示”；摧毁每一股黑恶势力的背后都能揪出几名“警匪一家”的干警??于是，执法者成了违法者的保护神，监管者成了被监管者的护身符，警成了匪的通信员，上级成了下级的避风港。社会治理效果的目标效能再也不被社会公正所信赖。

二、多学科视域下规避和清理潜规则积弊的机制构建

（一）深入扎实的法制建设

大多数“潜规则”是对法律的驳逆，属于违法行为。因此，要对其进行清理，首先必须明确地在法律中规定加以反对，并且严惩不贷，以律震慑之，使行为人不敢妄为。“只要刑罚的恶果大于犯罪所带来的好处，刑罚就可以收到它的效果。这种大于好处的恶果中应该包含的，一是刑罚的坚定性，二是犯罪既得利益的丧失。除此之外的一切都是多余的，因而也就蛮横的。”[1]自利欲望是人们行为的动力源，利益得失的权衡不可避免地成为人们行为抉择的重要原则，一旦一种获利的行为方式会有较大的法律风险或者其他风险时，人们常常会迫于对风险畏惧而放弃行为[2]。此外，需要加执法力度，让想运作潜规则的人难存侥幸心理，不给不轨者“后路”。“如果让人们看到他们的犯罪可能受到宽恕，或者刑罚并不一定是犯罪的必然结果，那么就会煽惑起犯罪不受处罚的幻想，既然罪犯可以受到宽恕，那么，人们就认为：无情的刑罚不是正义的伸张，反而是强力的凌暴。”[3] “如果社会上一部分人的非正义行为没有受到有效的制止或制裁，其他本来具有正义愿望的人就会在不同程度上仿效这种行为，乃至造成非正义行为的泛滥。”[4]

（二）社会政治文化的再塑

基于中国传统的社会政治文化——法治不足而人治盛行。延续几千年并仍作于今的人治文化传统为潜规则提供了深厚的生存土壤，因而要消除潜规则必须要从文化层面改造我们的传统政治伦理文化，以适应现代社会的法制和规则。工业文明的时代，必然带来法治、民主、公平、正义观念的扩散。公共事务处理需要增进透明度。与农耕文明相对应的人治、人情、人际网络在社会转型中需要加以改造。社会转型和市场经济为我们全力改造社会政治文化提供了契机。尊重法治，寻求民主，追求社会公正，增强社会责任感和提升公民的公共精神是消除潜规则的文化条件。

（三）体制程序的优化设计

显规则中存在的大量自由裁量权和程序规划中常见的可弹性操作，为潜规则的运行提供了广大的空间。消除规避和消除潜规则，要实现体制的优化与完善，特别是在程序和环节上要避免出现或模糊笼统、或模棱两可漏洞和隐患。对自由裁量权要做出具体的规定，避免操作的权力寻租和暗箱行为，保证自由裁量的公正严明。制定正式的规章制度时要遵循科学、民主、完善的原则，努力详实严密。充分认识程序科学和程序公正的反潜规价值，把公开公共事务的操作程序作为潜规则的克星。对宏观性的制度规定要做出细节的程序补充规定。深入地进行持久性规章制度的完善，杜绝规则执行中的可能出现人为性、随意性。“潜规则”只有在“阴暗”角落才会有施展的空间，一旦遇到光明，就会自取灭亡。因此，阳光是最好的“防潜剂”，而最好的阳光就是监督和制约制度，发挥制度的“阳光”功能，使行为人不能由于权力的易膨胀性、异化性，而潜行窃私。

（四）强力监督的普遍推行

潜规则的泛滥在一定程度上反映出了社会监督的不力，潜规则在社会中的滋生，毒化社会风气，引发社会不满。强力监督是遏制和防治潜规则的有效手段，需要社会建立完备的监督体系，形成综合的监督力量，发揮整体监督的递增功效。为此，要不断健全法律体系、完善法律监督的细节。强化法律监督执行力度，发挥典型案件的示范和警世作用。加大行业不正之风的批评力度，建立民众舆论监督的论坛，对行业的潜规则进行揭露和曝光，提高舆论监督的威慑力。

（五）诚信体系的广泛构筑

《论语》有言：“民无信不立”。诚信，是一个人的立身之本，是一个民族的屹立之根，是一个国家民主法治之源！市场经济以来，出现了大量有悖于诚信的社会现象，也成为潜规则的滋长提供了现实环境。思想是控制一个人，甚至整个社会风气形成的重要因素。构建社会诚信体系，转变个人利益为重的思想，倡导诚实信用为依托，在全社会形成以诚实守信的舆论导向，可以从源头上规避潜规则现象的发生。同时，从逐步完善诚信相关的法律法规入手，提高违法成本，对于屡教不改的人，加大惩处力度。法律是约束个人、组织的强有力方式，完善诚信法律法规，以法律法规为制度保障，提高违法成本。

（六）道德建设的持续推进

道德规范是通过人的内心信念来指导人们的自觉行为，具有根本性。实践证明，品质高的人的行为“底线”比品质低的人要高。“潜规则”的运作，潜滋暗长，暗箱操作，隐蔽而为，不易被发觉，其规避和纠正更需要行为人的自觉、自止。让每一个人都不按照“潜规则”运作以处世，需要以道德建设来提高人们的道德自律，正所谓“心正则身正”。如果社会中的每一个人都形成了行为道德的自觉，自觉按照法律行事，共同参与抵制“潜规则”，那么“潜规则”就难觅生存空间而盾之夭夭。

参考文献：

[1]吴思，“潜规则：中国历史中的真实游戏”[M]，云南人民出版社，2002

[2]陈畅.关于潜规则引致正式制度失效问题的研究[J].求实，2008（1）

[3]王耀海、盛丰.潜规则及其法治矫正探析[J].学术界，2010（5）

[4]汪宛夫，官场潜规则与党的意志“中梗阻”现象[J] 领导科学，2004（22）

基金项目：河南省政府决策研究招标一般课题“河南省社会治理模式创新发展研究”（2017B414）阶段性成果

作者简介：林志军，男，1981年4月生，河南洛阳人，汉族，郑州升达经贸管理学院思想政治理论教学部讲师，郑州大学马克思主义学院硕士研究生毕业，马克思主义理论研究方向。