文/牧子犁

2018年研究建立符合国情、适应市场规律的房地产业发展基础性制度和长效机制（以下简称长效机制），将由理论层面进入实践层面。结合2017年全年各地房地产政策的一系列举措，从今年年初提出的差异化供地政策，到租赁住房、共有产权住房等公共住房建设的持续推进，再到党的十九大重申“房住不炒”和“租购并举”，完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制呼之欲出，清晰表明这些年的房地产政策举措的布局脉络和决策意图：一手抓楼市调控，一手抓长效机制建设，并且努力以短期楼市调控成效赢取长效机制建立的时间空间。

一、精准施策、完善调控事关宏观经济大局

当今，新形势下的房地产市场调控越发凸显其重要性，因为这是我国经济稳定增长的重要领域之一。据中国社科院财政战略研究院课题组预测，2018年的全球经济形势错综复杂，全球复苏态势出现分化，美国经济增长继续强劲，欧日经济复苏势头出现逆转。国际经济分化、美联储加息、中美贸易摩擦升级、部分新兴市场国家经济风险加大，严峻的外部环境对我国经济产生多重负面影响。课题组指出，下半年在聚焦三大攻坚战的同时，宏观经济领域面临着一些需要密切关注的突出问题，比如中美贸易摩擦及走向、结构性去杠杆与金融风险、房地产市场发展、投资增速下滑过快等，我国经济面临前所未有的挑战。在国际环境不利的情况下，保持国内经济平稳健康发展就成为政府工作的重中之重。房地产业发展与国民经济发展密切相关，房地产市场健康发展对于国民经济稳定发展具有重要的促进作用；反之，房地产市场波动甚至崩溃，会对国民经济带来巨大冲击。因此，通过政府调控促进房地产业持续稳定发展事关宏观经济大局。

从短期看，房地产市场风险是当前最突出的风险领域之一。首先，重点城市房价泡沫较大。目前一线城市住房均价在6万-7万元/平方米，而二线城市住房均价普遍在3万-4万元/平方米，三、四线城市房价也多数过万，就连中国的五线城市，房价也涨到了9000元/平方米。从目前情况来看，现在各城市的房价已远远跑在了居民收入的前面，已经脱离了民众的支付能力范围。其次，金融机构的房贷比例偏高。根据有关部门测算，2017年我国的住房抵押贷款与房地产价值比达0.593，如果房价降幅超过50%，不少家庭或将选择“弃房弃贷”，断供的风险增大。再次，居民部门债务率偏高。根据中国人民大学经济学院测算,中国居民部门杠杆率（48.4%）低于发达经济体的平均水平（76.1%），但2017年居民部门债务占可支配收入比重达到110.9%，已高于美国家庭部门的杠杆率水平（108.1%）。房地产资产占我国居民总资产的比重，在2017年就达73%，远高于美国的水平。最后，开发企业负债率过高，多数企业超过国际公认的60%红线。同时，债务到期偿还压力巨大，但销售回款速度却放缓。因此，当高杠杆率到了一个警惕值时，就很可能形成金融风险，当风险积累到一定程度或遭遇突如其来的外部冲击时，就更可能形成风险放大机制，并迅速传导至实体经济部门，继而引发系统性风险。

精准施策、完善调控是当前楼市稳定发展的主要任务。由于我国房地产市场在人群需求和地域特点上存在明显差异性，各城市、各地区之间的市场情况不一样，甚至一个城市内不同区域的住房供求状况也千差万别，住建部强调，要抓好房地产市场分类调控，继续严格执行各项调控措施，防范化解房地产市场风险,始终保持高压严查态势，严厉打击房地产企业和中介机构违法违规行为。看起来，2018年房地产市场调控政策会维持中性趋紧态势，主要表现在：一、二线城市的行政性限制政策仍将持续，限售政策可能会推广至三、四线城市，从而防止市场过热；货币政策保持中性，宽松环境不再；在调控力度不断加强的同时，将分清中央和地方事权，实行差别化调控，其目的就是通过房地产市场调控政策，使一、二线城市房价泡沫不被刺破，避免引发全局性的系统性金融风险，而对于三、四、五线城市，则通过3-5年的限售令把这些城市房价泡沫的破裂进程向后拖。

伴随着调控的深入，问题也接踵而至。例如，本轮调控已经持续一年多，尽管力度逐渐加大、范围不断扩大，但政策效果在边际上却在下降，各类市场主体都试图通过各种“创新”来放松调控。与此同时，有些调控措施也产生了很多意料不到的问题：一些一、二线城市供不应求，出台摇号政策，其一、二手房价格倒挂幅度过大，造成市场价格信号紊乱，引发市场哄抢；一刀切的限价与市场经济的原则相悖......值得警惕的是，在一些地方楼市泡沫增大的情况下，一旦未来房地产市场形势和预期发生逆转，房价下降失速，可能导致企业和家庭部门信贷违约等一系列问题。这些问题均暴露了短期调控政策的捉襟见肘和顾此失彼，由此社会更强烈地呼唤长效机制“横空出世”，来担当规范房地产市场健康发展的重任。正如清代学者陈澹然所言，“自古不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一隅”，房地产市场调控长效机制即为“万世之策”——治本之策。

二、 建立房地产市场调控长效机制有一个不短的时间过程

住建部部长王蒙徽在接受《求是》记者采访时说：“解决好住房问题是重大民生工程，我们将从两个方面协同发力：一是深化住房制度改革，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度；二是抓好房地产市场分类调控，促进房地产市场平稳健康发展，防范化解房地产市场风险。”这两个方面是密切相关的，完善住房制度是基础，对稳定房地产市场具有支撑作用。长期以来，我国房地产市场调控只具备短期效应，限售、限价、限购、限贷政策均属于短期调控政策，唯有综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段建立长效机制，才能推进房地产健康发展。因此，建立长效机制是深化住房制度改革的基础和核心。又由于“深化住房制度改革”的目标、内涵和手段与建立长效机制的趋同性，我们可以将王蒙徽部长的这段话引申为当前要从“抓好房地产业发展基础性制度和长效机制建设”和“抓好房地产市场分类调控”两个方面协同发力。

关于房地产市场调控长效机制建设，有两点需要说明：一是从宽泛的意义上说，我国房地产市场调控长效机制建设并不是近几年才着手进行的事情，而是与房地产业发展同步进行的，其起始点恐怕要以《城市房地产管理法》颁布为标志。在房地产市场发展过程中，一方面房地产开发、交易、物业管理等基本制度逐步确立（但非常不完善），另一方面市场运行、监管、调控等问题和矛盾层出不穷，成为经济社会不稳定的重要因素之一，引起社会强烈不满，呼吁重塑房地产业发展模式、规范房地产市场秩序，从而提出研究建立房地产业基本制度和长效机制的问题，其实质是对加强房地产业制度、机制、法制建设的再次强调。二是我国房地产市场调控长效机制建设，并非是顶层设计先行，而是在实践中一点一点探索，即在实践中探索长效机制，在深化改革中建立长效机制。因为长效机制是一个动态发展的概念，它是在房地产业发展中，随着新情况、新问题不断出现，应对的新措施、新手段不断充实而形成的与时俱进的制度体系。如果这样理解是对的，便可以解释这几年长效机制为什么始终未见系统表述或者表述语意不详。

按照中央要求综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段建立长效机制的要求，经过这些年的探索，房地产长效机制的思路、框架已初见轮廓。

一是建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，住房供应从过去保障和市场的“两分法”改为保障、支持和市场“三分法”，增加有政策支持的“共有产权住房”，满足首次置业的“夹心层”住房需求。从房源供给、权益保障、金融支持等方面支持发展住房租赁市场。形成由政府（或单位）拥有产权的公共租赁住房、政府和个人共同拥有产权的共有产权住房以及私人拥有完全产权的私人住房组成的、相互衔接的覆盖城镇全体居民的住房供应体系。

二是深化土地供应制度改革。改变“政府垄断住房用地”格局，研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房改革试点，完善促进房地产业健康发展的基础性土地制度。对住宅用地依据不同地域人口增长快慢、需求量大小等确定土地供给的数量、结构和方式。对商办用地科学确定商办地产和住宅比例、人均商业配套等指标。

三是强化金融风险管控。严格限制资金流向投资投机性购房，有效防范系统性金融风险；坚持差别化购房信贷政策，购买第三套房不贷款的政策要长期不变，稳定市场预期；按照设立住宅政策性金融机构的方向，推进住房公积金制度改革，更好地发挥住房公积金的重要作用。

四是发挥税收调节分配关系和促进公平的作用。减轻住房租赁企业税负，积极盘活闲置住房利用率；增大反复交易的成本，设立按持有时间、住房套数实行差别对待的交易环节税负；整合优化房地产税收体系，增加住房保有环节税负；发展房地产投资信托基金、商业地产抵押贷款支持证券等资产证券化工具引导投资，将对房地产实物的投资引向对房地产金融产品的投资，减少住房实物需求，抑制房价上涨。

五是引导人口和住房需求合理分布。统筹规划城镇空间和设施布局，在城市群内加强区域协调，推进基础设施系统化建设，促进大中小城市互联互通，加快疏解大城市的部分功能，带动周边中小城市发展。在其他区域加强城乡统筹，提高中小城市、县城和中心镇的教育、医疗等基本公共服务水平，增强吸引力和承载力。

六是建立房地产市场管理的一系列基础性机制，以信息引导和预警为重点，建立市场协同监管机制。建立科学的市场评价体系，依据预警标准和房地产市场运行实际情况，判断风险等级，及时启动与预警等级相对应的调控政策，平抑市场波动；实施及时准确的信息发布和舆论引导，防止市场恐慌等，不断改善房地产市场调控。此外，还有加强房地产市场运行秩序监管等。

长效机制是一个内涵丰富、功能广泛的集合体，所以其内涵是发展的、动态变化的，不会仅限于以上内容，而是需要随着实践的发展不断引入新的机制。因为长效机制所具有的长期性、稳定性、权威性的特征，还需要以法律的形式面世。因此，长效机制的建立不是一蹴而就的，在这个不短的时期内，还需要发挥调控的“短平快”作用，以调控来纾解、平缓房地产市场的问题和矛盾，给长效机制的建设留出研究探索、总结检验的时间空间。例如上海楼市的近况是：二手房市场非常冷清，处于观望状态，一手房市场价格管制，造成一、二手房价格倒挂，形成套利空间。但即使一手房价格下跌，想买的人包括年轻人、外地人大多数没有购房资格，也买不起，楼市事实上被冻结了，这就为长效机制的建立赢得了时间。

三、以调控的卓有成效为长效机制建设赢取时间和空间

调控要为长效机制建设赢取时间空间，关键是调控要取得明显成效。针对当前房地产市场两大突出问题，笔者认为，我们要坚持房地产市场调控目标不动摇、力度不放松。既要保持房地产市场调控政策的连续性和稳定性，防范和化解房地产市场风险，又要不遗余力地推进长效机制的建设，确保房地产业健康稳定持续发展。当前要通过短期的房地产市场调控与长效机制建设相结合促使市场交易趋于价格较沉稳、利润较合理，并且矫正和防范市场竞争与要素流动中生产性实体经济部门投资支持不足的偏差，逐步实现房地产市场调控和长效机制建设求治标又求治本的目标。

一是住房供求关系紧张的城市要增加住房用地供给，并积极盘活城市闲置和低效利用土地，提高住房用地占比和供给的有效性。通过多渠道供给、多途径保障的方式，来解决广大群体的住房问题。如果一、二线城市都像深圳那样规划今后住宅商品房供应占50%，另外50%供应保障房和租赁房，这对于商品住宅来说是需求的大分流，房地产市场将归于平稳。

二是要保持房价在高位渐进回落、杠杆渐进降低，就要让限购、限售、限贷等政策常态化。这些政策，一方面挡住部分炒作需求进入市场，另一方面通过增加交易成本、增大交易摩擦、降低资产周转速度，逐渐消耗虚高的溢价和泡沫。因此要继续通过限购、限售政策等房地产市场调控将房地产泡沫冷冻起来，这既是防范房地产泡沫的继续扩大，又是对过去盲目透支未来财富方式的纠偏，再用时间换空间，等待房地产市场调控长效机制的陆续出台。

三是一些住房供不应求的地方政府，可以申请国家授权契税调整权限试点，以取代限价令。对于二手房转让的增值收益按照转让时间间隔实行不同税率，转让时间间隔1年之内核定税率为增值收益的90%，2年之内80%，依此类推，转让频率将大幅下降，炒房之风也将得到有效遏制。

四是税制改革，解决地方与中央政府的税制分配问题。中央政府酌情让渡一部分税收给地方政府，让其摆脱对土地财政的依赖，并且通过几年后开征房地产税，让地方政府彻底不需要房地产业来支撑地方经济。如此一来，房价未来上涨的源动力就消失了。

五是积极贯彻执行住建部等七部委启动的覆盖30个城市的房地产市场秩序专项整顿，重点打击投机炒房团伙、房地产“黑中介”、违法违规房地产开发企业、虚假房地产广告。这30个城市主要是一、二线城市和部分三、四线热点城市，是房地产市场调控的“牛鼻子”，这些城市平稳了，全国房地产市场也就平稳了。只要房价持续一段时间低迷，那么不少投资者在资金链紧绷之后就会选择卖掉手中的房源，一段时间之后，房价的看涨预期就能被打破，房子的投资属性就会逐步减弱，房子也会慢慢回归居住属性，价格暴涨自然被抑制了。

在房地产业发展过程中，短期调控与长效机制是此消彼长的关系，即实施的短期调控措施会不断被建设的长效机制所吸纳或取代：一些适用于短期调控的行政手段被取消，一些通过实践检验的调控政策被转化为长效机制，一些改革成功的政策措施被纳入长效机制。在这一过程中，短期调控政策在相当一段时期里不会终结，而是仍将继续发挥与长效机制互相配合调控市场的作用。现实情况是，房地产市场调控长效机制已在路上，包括住房登记信息、土地登记信息全国联网，这为后续出台房地产税创造了条件。接下来建立完善的市场化住房租赁制度，建立分类调控的土地供应机制，以及房地产税制度的立法也在按计划推进，预计后续将有更多制度性政策发布。