陈 依 郝永华

一、研究背景

（一）网约车新政的出台

网约车是网络预约出租汽车的简称，相较于传统的巡游式出租车，网约车强调“O2O”的对接方式，司机根据自己的位置和乘客所在地来“就近”接单，乘客选择离自己最近的司机预约车辆，预约成功后双方根据电话和车辆信息在线下对接。网约车模式的鼻祖是美国科技企业优步（UBER），而国内同类企业滴滴出行在2012年创立后发展势头迅猛，后来居上，仅2015年订单数就超过了优步八年间的累积订单。这也间接显示了中国网约车市场的庞大体量。

在众多网约车平台疯狂融资、烧钱补贴、争夺市场的过程中，网约车运营性质、安全性受到了人们的质疑。2015年7月，以北京市交委为代表的8个部门共同展开行动，对滴滴旗下的快的以及优步的相关负责人进行约谈，并指出平台组织私家车从事客运服务的行为可能涉嫌违法经营。2016年7月，在约谈相关企业一年后，政府出台了对网约车的管理办法——《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（下称《暂行办法》），该办法于当年11月1日正式生效。随后，全国各地先后出台网约车管理地方细则，此举也标志着网约车这一互联网经济的新兴产物在中国受到了法律的承认与规制。

（二）研究问题的提出

由于网约车与民众切身利益相关，“网约车新政”作为政策性议题出现后引起了媒体和公众的广泛关注。塔奇曼（Tuchman，1978）在有关新闻类别的讨论中将社会议题的报道分为两个阶段，即事故发生（occurrence of raw material）和新闻报道。网约车作为可预先安排（prescheduled）议题，由消息来源（政府）掌握其发布时刻，新闻媒体难以介入，因此，记者在前期只能通过专业知识（professional stock of knowledge）来解释议题，在事件报道后，媒体再通过选择和凸显特定信息将其发展为政策议题（影响政府施政）或公共议题，这也是媒体构建议题框架（framing）的过程。[1]因此在本研究中，我们将重点放在议题的公共讨论阶段，即《暂行办法》出台后媒体如何介入、影响并构建这一议题框架。研究主要从两个方面展开：一是中央和地方政府对于网约车本身和网约车新政各自建立了何种框架；二是新闻媒体的框架策略，包括新闻媒体本身的框架和媒体的建构框架过程中采用的策略。

二、研究方法

（一）数据收集

2016年7月28日，国务院发布《推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车服务管理暂行办法》。2016年10月8日，北京、上海、深圳三城率先发布地方网约车细则征求意见稿，其他城市随后陆续发布。截至2016年12月30日，北京、天津、上海等42城市细则正式出台，140余城市已发布征求意见稿。

本研究重点关注2016年7月28日中央各部委政策出台到2016年末各地细则实施期间，即议题公共讨论阶段的情况。研究数据包括公共讨论阶段新闻报道和政府公告共500篇文本，具体分为两类数据。一是中国知网报纸数据库中的媒体报道，截至2017年5月8日，按照“主题”类目对“网约车”进行搜索，相关报道共776篇，其中2017年155篇，2016年591篇，2015年30篇。本研究选取2016年7月28日至2016年12月30日公共讨论阶段共478篇报道。另外一部分数据来自百度新闻搜索，内容包括中央政府针对网约车管理出台的《指导条例》和《暂行办法》以及北京、上海、广州、天津、重庆等城市地方政府颁布的网约车细则公共文本共计22篇。

（二）框架识别与分析方法

在以往研究中，研究者的框架分类方法存在一定差异，比如按照事件本身性质进行分类、按照事件不同方面分类或者按事件发生的背景分类，其结果也会有很大的差异。本研究综合甘姆森和恩特曼的框架识别与分析方法，从三个层次识别样本文本中的框架：①话语措辞，包括关键词（key words）、隐喻等；②因果推理与价值，包括历史范例（historical examplar）、诉诸意义与价值观等；③对问题的定义。这三个层次分别对应媒体框架三个不同的抽象化程度，由“措辞”到“问题的定义”，框架抽象程度依次上升。

研究分析的具体问题包括：①中央政府和地方政府对网约车新政建立了何种框架；②不同行动者（精英、网约车平台、普通民众）各自的框架建构及其特点；③媒体的框架及其呈现不同行动者框架的策略。在进行框架分析时，本研究将“网约车新政”这一议题分为“网约车”和“网约车政策法规”两个部分进行考察。

三、研究发现

（一）政府框架

1.中央政府框架：“新业态”和“以人为本的政策规范”

由表1所示，中央政府关于网约车的框架可命名为“新业态”框架。该框架将网约车定位为互联网+背景下的新业态，重点强调网约车的“新定位”，即它是区别于传统巡游车的高端出行方式。关于新政的框架可概括为“规范”框架，规范的目的是解决行业发展中出现的问题，尤其是损害消费者权益的问题，以保证公众的出行安全。

表1 中央政府框架

在“网约车新政”议题中，中央政府对网约车和新政的定义如下：

网约车：“网约车是符合公众利益且需规范管理的“互联网+”新业态，是城市公共交通的补充，能够为社会公众提供个性化运输服务。”

网约车新政：“新政是为了满足公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益的法律规范。”

恩特曼曾用“流瀑模式”（cascade model）来描述美国政治传播中框架的层级流动。他认为：在美国，政策的报道框架按照从上到下的瀑布流动模式进行，即“中央政府—高层精英—新闻媒体—新闻框架—普通民众”，由上到下容易，由下往上则需要借助“水泵”的力量。[2]在中央政府提出的网约车新政议题中，政府强调网约车是一种新事物，要求下属层级对这一事物辩证看待，事实上也为瀑布的中下层释放了更加多元的阐释空间。

在对网约车新政的构建上，中央政府框架最突出的价值诉求是“安全”和“以人为本”。在《指导意见》的五大基本原则中，“坚持以乘客为本”位列第一，《指导意见》注明“把保障乘客安全出行和维护人民群众合法权益作为改革的出发点和落脚点，为社会公众提供安全、便捷、舒适、经济的个性化出行服务。”[3]这与近代以来“民本”思想和政府“为人民服务”的执政理念高度吻合，有效地提高了框架的共鸣效力。通过对这一政策的框架构建，中央政府也展现了其对新事物的包容和为人民服务的立场。

2.地方政府框架：“高端出行”和“因地制宜的政策规范”

针对网约车，地方政府所构建的框架基本与中央相同，在“新业态”框架的构建上，地方政府采用的主要策略是引用中央文件，重申网约车出现的背景、利弊等，并强调了中央对于网约车“高端出行”的定位和与传统巡游车“差异化发展”的思路，这实际上成为了地方新政中对网约车的高门槛设置的一种依据。

表2 地方政府框架

在网约车新政的框架建构上，地方政府将中央宽泛的“规范”框架具体化为“因地制宜”和“提高行业门槛”两个具体框架（如表3所示）。

表3 地方政府有关网约车新政具体框架

这两个框架中引发了较大争议的是“提高行业门槛”框架，在2017年国家统计局公布的2016全国GDP排名前十的城市中（上海、北京、广州、深圳、天津、重庆、苏州、武汉、成都、杭州）[4]，北京、上海、天津网约车细则中均要求驾驶员拥有本地户籍，苏州要求本地车牌，广州、深圳、重庆、武汉、成都、杭州要求“本市户籍或居住证”，十个城市中除成都外均对运营车辆价格、性能有较高要求。

在网约车新政议题中，中央政府不仅赋予新政框架浓厚的民本色彩以强化其共鸣效力，还将权力主动下放到地方政府，号召地方政府“因地制宜”，促进了政策制定的科学化。地方政府将中央宏大的框架具体化，赋予其地方特色。针对“高准入门槛”条例引发的有关“歧视”和“不公正”争议，地方政府采用的策略包括：引用中央关于网约车“高品质服务”定位、与城市公共交通和传统巡游车“差异化运营”的思路；强调网约车野蛮增长对城市交通、公共安全造成的影响；尽量避免对可能导向“歧视”“公平”等争议话题的讨论。通过这些方式，地方政府进一步强化了其议题框架。

（二）新闻媒体的框架策略

新闻讯息作为一种日常语言，不但呈现了语言使用者（新闻从业者）的意图，也包含了利益团体所强调的内容，两者在事件中处于竞争性共生（competitive symbiosis）的互动状态。美国学者朗氏夫妇通过对水门事件的研究，归结出了媒体与社会行动者针对议题进行的互惠（reciprocity）：“在议题出现的早期，媒体通过特别关注其中某因素凸显其特色，并形成特殊框架；随后，媒体将事件与其他情境连结使读者建立主观阅读框架；最后，相关利益团体先后发言，增加故事完整性。”[5]由此，媒体框架的呈现是一个多元利益竞争的产物，因此在对媒体有关网约车新政议题框架考察中，我们分析了媒体独立发声且具有代表性的两个框架。

1.新闻媒体的两个对立框架

对于网约车，媒体的框架集中在“服务”层面，我们简称为“加强服务”框架，该框架证据来自媒体对网约车运营中的违规、规范问题的揭露，框架的诉求主要针对网约车平台，即以滴滴、优步为代表的轻资产C2C公司，需要加强对司机的审核与管理，改进不合理的溢价机制等，并强调“服务”因素才是决定行业发展的根本。《人民日报》海外版2017年1月6日《司机更上心 乘客更省心》一文中副标题写道：“42城新规落地，网约车进入服务竞争时代，在政策框架大势定调的情况下，像滴滴出行这样布局多元业务几乎是所有网约车平台的必备动作。”[6]换言之，政策好坏不是行业发展的决定因素。在C2C模式发展遇到挑战时，平台应该积极解决问题或者寻求转型。

表4 媒体框架

对于网约车新政，在地方具体条例相继出台后，针对地方政策实施的成效，媒体之间出现了互为反框架的两类框架：“新政有效”框架和“新政无效”框架（见表4）。“新政有效”框架通过介绍混乱的行业现状，肯定政策的出台的意义。例如，《浙江日报》撰文《网约车资格整治正当其时》将全国范围内的网约车乱象归结为“行业高速发展下相应政策、法规的缺失和滞后”[7]，因此政府监管来得正是时候。其次强调中国作为世界上首个正式承认网约车的国家，其在立法上的探索应该得到包容。《第一财经日报》在《网约车细则落地不会引起打车难》中，通过反向证明高额补贴下的“打车不难”是短暂、不可持续的，呼吁人们理性看待政府政策对行业的影响。[8]在“新政无效”框架中，媒体强调新政颁布后，由于相关法律不完善，多地有关网约车的投诉或官司仍没有具体处理依据，问题得不到解决。《法制日报》《涉网约车纠纷责任承担规则怎样定》指出：《暂行办法》出台后，网约车安全事故依然没有明确法律能解决。此外，“新政无效”框架还指出政策中的某些硬性规定可能导致预约出租车与传统巡游车的不公平竞争，危害行业发展。

值得注意的是，在新政可能涉及歧视与不公正层面的户籍与从业者资质方面，媒体讨论的并不多，如《深圳特区报》在评论地方网约车细则时，将条例引发的争议分为安全保障、人民出行、就业、交通四部分，其中有关从业者户籍与资质的讨论都归在安全保障类目中，全文仅“设立户籍限制，有排外之嫌”一句话涉及价值判断。媒体放弃对极易引发受众共鸣“不公正框架”的构建，显示出“维稳”的政治压力下媒体的温和表达和政治敏感性。

研究发现：地方报纸如《湖南日报》、《新华日报》、《南方日报》等多持“新政有效”框架，而《工人日报》、《21世纪经济报》等全国性报纸持“新政无效”框架的较多，这两者的框架竞争中，全国性报纸更多的扮演了根据中央精神监督地方权力的监督者角色。

2.新闻媒体的框架策略

在“网约车新政”这一公共政策议题中，媒体对网约车和网约车政策都构建了比较明确的框架，那么这些框架是如何与其他信源的框架产生互动和竞争的呢？研究发现，新闻媒体在新闻报道文本中通过采用以下两种策略，增强了媒体自身框架的共鸣效力。

（1）引用中央政府话语

程曼丽在研究政府传播时提出政府传播内容分为：指令性、解释性和宣传性内容，并指出前两者都是媒体不能借此随意发挥的内容。[9]这与前文介绍的塔奇曼的“信源掌握信息发布”议题有类似之处。在这类议题发布之前，媒体只能根据专业知识和经验解释议题，议题发布后，不能随意发挥，但这并不意味着在政府对内容具有独占权的传播活动中，媒体是完全被动的。

在网约车新政议题中，中央政府作为政策的制定者，处在权力的最顶端，中央的文件为各个行动者的框架定下基调（the key），《指导条例》中明确的提出了“改革的原则是以乘客为本，改革的出发点和落脚点是更好的满足群众个性化出行需求，寻求利益最大公约数。”[10]，这些条例将网约车这一新事物做了清晰的定位：它首先是城市公共交通的补充，其次是出租汽车中高品质出行的代表者。持“新政无效”框架的媒体正是通过主动选择中央政府初始框架中的这些要素，发展出与地方政府相竞争的对立框架，在 “新政无效”框架的证据中，包括没有解决人民实际问题（不符合中央政策以人为本的指导精神），地方政府在出租车行业改革中倾向于保护巡游车（没有追求各方平等与最大利益公约数）等。

在此次公共讨论中，媒体并不是中央政府政策的被动接受者，而是通过引用中央权威信源的方式来审视和拷问地方政府是否在条例制定中违背中央精神。这种策略，一方面保证媒体框架在大方向上的“政治正确”，另一方面使其在与地方政府的公共对话中不至于完全被动。

（2）凸显与媒体态度一致的信源

如果说中央政府的政策激起了对“网约车合法化”问题的讨论，那么地方具体条例的出台则引发了对“网约车合法要求”的争议，且后者在舆论中激起的波澜要远大于前者。地方政府之所以成为争议的中心，就在于对网约车准入的高门槛设置，针对这些硬性规定，媒体并未直接表明否定态度，而是通过在报道中凸显与其态度一致的行动者框架，间接的增强“新政无效”框架的说服性。

《工人日报》2016年12月3日的报道《网约车“转正”不容易》中将文章分为三部分：“司机这个门槛高了点”、“乘客安全之外是否会涨价”、“律师立规矩还需把握尺度”，三小节分别采访了网约车司机、民众和律师，即行动者中的民众和精英，借助他们的话语表达，暗示了南昌（地方）新政可能造成的不良影响。[11]在研究中我们发现，多数媒体在报道网约车新政时，在信源选择上，对政府、精英和民众三者的话语的引用基本持平，这种平衡代表了新闻专业从业者所奉行的中立、客观原则，尽力展示多元意见。在网约车新政报道文本中，媒体会优先选择与自己态度一致的行动者，将其作为信源和框架提供者，允许其出现在新闻文本中。换言之，媒体的态度倾向是通过凸显行动者话语的方式表达的。

由此，本研究认为：尽管媒体针对地方政府政策构建了“新政无效”这一框架，但这并不代表媒体在这一议题中与地方政府是对立关系。新闻媒体利用民主表达这一策略，巧妙地化解了与政府间的冲突。在这一议题的公共讨论中，媒体依然发挥了党和人民的“喉舌”作用，但除了“上传下达”，更多的是“下传上达”，将社会各界的意见反馈给地方政府，以促进政策的调整。

四、结论与讨论

本研究通过识别“网约车新政”这一公共议题报道中不同行动者的框架，分析了新闻媒体在公共议题中的框架构建过程，得出的基本判断是：媒体在公共政策报道中，通过对不同信源和意见的引用，为公众提供了一个公共讨论空间，在这个空间中，不同的利益团体先后发声，构建了有关网约车和网约车新政的多元、均衡的话语体系，这种均势并不是完全的平均，从媒体对某些信源的凸显中，可以观察到媒体的框架偏向。因此在政策性公共议题的讨论中，政府作为主要信源，应该加强自身框架的可信性和显著性，保持与媒体框架的互动，并根据实际情况及时调整框架偏向，以保证政策制定的民主化。此外，中央政府作为政治传播中的最高层级，要防止在中央权力下放到地方过程中出现的政策衰变，确保地方政府与中央政府的根本立场相一致。