农地金融化的囧途：我国农村金融机构法制化改革的探索

2018-09-19宋天骐

法制与社会 2018年11期

摘要国家高度重视农村金融的发展，但农村金融的发展现状却不容乐观，主要原因是制度抑制的长期积累。通过比较研究成熟市场经济国家农村金融改革的探索，本文认为推动我国农村金融改革的主要路径在于农村金融机构的法制化建设。而农村金融机构法制化建设，需要从法律体系构建、金融创新激励、民间资本市场准入等方面着手，以实现中国特色现代农村金融的建设目标。

关键词农地金融化农村金融法制化

作者简介：宋天骐，烟台大学法学院民商法学研究生，研究方向：民商法学。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.153

自2004年始，中央一号文件不断高度关注“三农”问题，而农村金融法律制度的建立与健全也成为近年来“三农”改革的重点方向。2008年，明确“调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作”与“培育小额信贷组织”；2017年，强调“加快农村金融创新”，激励对农村金融的信贷投资，鼓励新型农村金融机构的建设，强化政策性金融机构对农村金融的支持力度，推动农村金融的全方位建设。十几年以来，中央一号文件的政策态度都集中在“三农”问题上，而农地金融化在2014年被首次正式提出后，显得愈加重要；为适应农地金融化，农村金融法律制度的相关建设早在2004年就已启动，并以“先试点，再推广”的方式稳步发展着。但是，我们也应看到，农村金融的实际需求状况和发展状况并没有从根本上改变；尤其中西部贫困农村，是党和国家脱贫攻坚战须重点攻克的方向，且在农地金融化和农村金融机构法制化改革中相对滞后。

政策目的本在于，充分激活农地流转活力和对农地的投融资热情，以“普惠金融”的理念和相关措施使农民受益。然而，除上文所述，实际情况仍差强人意。中国社科院的“三农”调查报告显示，我国农村金融缺口约3万亿元，由此可见，尽管政策已经明确农村金融的重要性，但实际施行中仍存在巨大落差。

一、现状分析：我国农村金融的困境

总体而言，农村金融的缓慢发展与制度的长期抑制不无关系；此外，农村经济的弱质性、农民担保信用的差异性、农业风险的不稳定性都使得农村金融的发展举步维艰。

（一）制度抑制的长期积累

建国以来，我国农村金融大致可分为三个发展阶段。第一阶段，农村金融由中国人民银行主导，由初期的村民资金互助、农村信用合作，到人民公社的集体化管理，再到“文革”期间的经营管理混乱，最后是改革开放前的“官办”化改革。这一时期的农村金融，很大程度上受政治导向的影响，不能体现经济规律；但同时我们也可以看到，初期的农村金融中有明显的民间资本。

第二阶段，我国向着商品经济和市场经济的方向迈进，农村金融法律制度也取得长足的发展。上世纪八十、九十年代，国家恢复农村信用社合作金融的性质，放开对民间信用的监管，使得农村合作基金快速发展。但在1998年后，由于非法金融活动的猖獗，农村合作基金被彻底解散。总的来看，这一时期的农村金融既有大胆改革的时代特色，也有探索改革的制度回流；值得一提的是，1999年中国人民银行明确以农村信用合作社为主体的正规金融开始试行并推广小额信贷。这一探索，顺应了农村金融的实际需求，为进一步改革埋下伏笔。

第三阶段，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明文提出建立现代农村金融法律制度。截止2015年底，农村中小金融机构也取得了长足发展。安徽、湖北、江苏三省全面完成农村商业银行改制，海南、江苏等省份实现村镇银行的全覆盖，甚至在2015年8月2日，江苏省昆山鹿城村镇银行股份有限公司成为全国首家登陆新三板的村镇银行。

然而，与东部发达地区相比，西部地区的农村中小金融机构的发展缓慢，很多村镇仍没有村镇银行，很多村民的金融需求难以得到满足或金融成本较高。此外，民营资本获得农村金融准入许可证。据统计，截止2015年末，全国农村合作金融机构民间资本占比接近 90%，村镇银行民间资本占比超过72%。民间资本进入农村中小金融机构，加快了农村信用社产权制度改革步伐，推动了农村金融的快速发展。这也从侧面证明，长期的制度抑制使农村金融活力不足，只有注入新鲜的民间资本活力才能突破农村金融的发展桎梏。

（二）农村经济的弱质性

我国自古以来便是小农经济，即便自改革开放以来，家庭联产承包责任制极大的调动了农民的生产积极性，农业科技的广泛运用提高了农业的生产力，国家政策的扶持和农业税的免除减轻了农民的生产负担；但是，小农经济的个人或家庭经营模式、分散化的土地利用和自给自足的保守观念仍广泛存在于农村地区。

此外，农村经济的弱质性和农业风险的不确定性也会导致农村金融风险抵御能力的弱质性，没有稳定和长效的农产品生产保障，也就失去了农村的金融风险抵御能力。而解决之道在于，从根本上调整农村的经济结构和产业模式，最大程度的利用现有农业环境和推动农产品升级转化，降低农业风险损失，切实提高农民的收入，才能保证农民的风险抵御能力。

（三）农民担保信用的差异性

城市的征信工作已经逐步开展，既有中国人民银行的征信系统，也有第三方征信机构的征信系统。然而，一定程度上受制于城乡二元结构，农村的征信并没有得到实质进展。大部分农民收入主要来源于土地，即便有在农闲时外出务工的，其获得的收益也难以保证。而银行业考察债务人担保能力的重要指标之一，是债务人可稳定评估的经济收入或工资收入。银行业较认可的担保物是价值大且易于变现的不动产或动产，而农民拥有的主要不动产——宅基地和承包土地，由于担保限制和变现困难不能得到银行业的普遍认可。因此，农民往往难以提供担保物，其金融需求也无法满足。

二、制度比较：比较法上农村金融法律制度的改革

（一）美國法：农业信贷与农业保险齐头并进

美国联邦政府高度关注农村金融，构建了相对完善的农业金融法律制度。目前，美国的农业金融法律制度体系以联邦《农业信贷法》和《农业保险法》为主干。《农业信贷法》自施行以来，几经修正完善，在相应的历史时期，发挥着相应的制度功能。早期的农业金融，以政府投资为主；当农村合作金融系统逐步建立之后，政府职能由投资者、管理者转为监督者。随后，为适应农产品出口的金融服务和金融业重组并购的总体发展，农村合作金融体系向区域化、综合化转变。为便于观察，以图一表明《农业信贷法》不同阶段的制度功能：

在构建农村合作金融的信贷体系时，美国的农业保险制度也随之发展起来。在制度草创期（20世纪初到30年代），政府对农业保险没有干预，由市场主导的商业保险模式全部失败。政府在1938年颁布《联邦农作物保险法》，并于1980年进行修订，为农业保险提供法律引导和规制；在法律激励之下，商业性保险再次踏入农业保险领域，“法律激励——商业可持续”的模式形成了农业保险发展的良性循环。至1996年，政府主导的保险公司退出原保险市场，私人商业性保险公司按照市场模式运作农业保险，政府的支持方式转为提供财政补贴、提供再保险保障等，这有效地实现了“有形之手”与“无形之手”的结合。

（二）法国法：专业性、政策性金融机构切入

法国的农村金融法律制度中，农业保险制度最先出现，专业性、政策性金融机构与农业保险机构应时而成。

早在19世纪初期，法国便施行《土地银行法》，建立农村信贷金融机构，为农民、农业和农村提供必要的金融支持。1920年，法国成立独立的专业性地方银行和地区银行的国家农业信贷管理局，上述三者为独立的专业化金融机构，可以在相关法律法规、规章的约束下从事专业的政策性金融业务。

同时，法国还建立了一种混合体制模式的农业信贷互助银行机制，一方面，该银行系统的义务与政府的政策、国家的目标密切结合；另一方面，基层合作银行和上级合作银行都严格遵循合作经济原则组织经营，系统内各层次机构均为独立核算单位，自负盈亏、自担风险。

此外，法国的农业保险于18世纪末便有雏形。1900年施行《农业互助保险法》明确农业互助保险社的法律地位和相关权益，界定互助保险社承担的风险范围。1976年汇编《农业法典》，对农业互助保险进行更为详细的规定，包括对农业保险的经营者主体地位、经营风险责任范围等。法国尤其重视自然灾害险的防范，在1982年颁布的《农业灾害救助法》中明确自然灾害的强制保险要求，遭遇重大灾害时，政府为参与的商业保险机构实行优惠税收政策或减、免税政策，并且为其提供止损再保险，以最大程度降低自然灾害造成的农业损失。

通过对美、法两国农村金融法律制度构成和法制化进程的分析，我们看到，三国都不约而同的以政策性金融法律制度为切入点，为资本匮乏的农村经济引入金融活力，逐步培育新型农村金融主体，构建和完善农村金融市场；以合作性金融法律制度为基石，迎合农村经济的弱质性和农户分散性的特点，整合资金利用规模，提高资金利用效率；以农业保险法律制度为后盾，降低农业生产经营的风险损失，解决农村金融的不确定性风险。此外，美、法两国在土地、人口、资源、市场经济发展程度等方面都存在差异，但两国终究殊途同归，都形成了政策性、合作性金融与农业保险法律制度相互结合的三位一体的制度设计模式。

三、路径探索：中国特色现代农村金融制度

中国农村金融改革步履蹒跚，相关法律制度没有体现其独立性，也使得农村金融常常附属于国家政策和经济战略。同时，中国特有的小农经济传统和农村金融长期的制度抑制，也使农村金融改革之路更为艰难。要建立现代农村金融制度，就要适应中国特色，同时兼顾农村金融的特点。

（一）构建中国特色农村金融法律体系

法制化是我国农村金融改革和农村金融市场建设的必经之路。构建中国特色农村金融法律制度应当遵循“需求分析——功能定位——制度设计——法律规范”的顶层设计思路，考虑宏观和微观两个角度。需求分析重在研究农村金融的需求现状，比如农户生产耕作是否有金融需求，农村基础设施建设的金融需求，农村集体企业金融需求等。功能定位重在明确中国特色和支农性、政策性、合作性的特点，我国农村对国家资本的需求大，不仅需要国家在农村金融发展初期投入大量资金，还需要适度调动民间资本的活力。农村金融市场的培育相对困难，在明确国家支农性扶持的角色时，还应明确新型农村金融机构的支农性义务。新型农村金融机构的支农性会与其商业可持续相冲突，因此，国家应着力补贴新型农村金融机构，保证其在农村金融发展初期的商业可持续。截至2017年3月末，全国832个贫困县中，已有307个设有村镇银行，较年初增加4个。银行业金融机构通过网点、机具服务或流动服务覆盖的行政村已达15.81万个，贫困县行政村基础金融服务覆盖率达93.94%。这表明，国家着力补贴新型农村机构成效初现，但仍有500多个贫困县没有新型农村金融机构，需要政策加大扶持力度。

2017年中国共产党第十九次代表大会开幕会上，习近平总书记再次强调了农地“三权分置”政策，并说明第一轮农地承包期届满后再续期30年。农地是农民最大的财富，要提高农民担保能力，推动农村金融的有序发展，就必须充分理解和落实农地“三权分置”政策，调动现有农地的利用价值，发挥农地在农村金融中的重要作用。农地在发挥担保价值的同时，应当明确担保权的主体，保证农地用途不会因实现担保而改变，区分对待不同土地类型，给予耕地最基础性的保护。在充分发挥农地担保价值的前提下，新型农村金融机构对担保物的价值和实现方式都会有明确预期，也就不会对深入农村金融而畏缩不前。

（二）激励农村金融机构的金融创新

银监会《农村金融机构建设意见》明确“低门槛，严监管”的新型农村金融机构整体监管思路，对新设银行发热的资本状况、资金投向与服务质量均设置了严格的监控体系。“低门槛”确实鼓励了金融机构进入农村金融市场，但“严监管”却让这些新型农村金融机构束手束脚。我们知道，农村经济弱质性，农户收入低且不稳定，农村金融市场信用体系难以有效构建，农村信贷的道德风险和市场风险相比城市信贷更大。此外，“三位一体”的农村金融体系的建立过程中，政策性金融已占据主导地位，这在农村金融的发展初期无可厚非，但后期农村金融的快速发展需要政策释放的“红利”，以发挥市场调节的基础性作用。因此，新型農村金融机构需要金融创新的法律自由，需要农村金融市场的制度活力。

我国新型农村金融机构的金融创新可以结合农业保险，与保险公司合作，探索适合我国农业风险的保险产品。农业保险的收益性可能是制约农业保险发展的一大原因，我国可以借鉴西方的强制农业保险和农业保险的再保险制度，鼓励与保障同行，大力培育农业保险市场。此外，金融创新产品的宣传与推广，应当重视对农户金融知识和市场风险的宣讲。大部分农户对农业保险或金融创新产品心存疑虑，因此，新型农村金融机构应当秉持最大诚信原则，政府应当秉持有效监管态度，消除农户的戒心。

（三）协调民间资本的市场准入和监管

党的“十九大”报告中明确指出，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而解决该主要矛盾，一个有效且高效的途径就是充分发挥民间资本的活力，发挥其为国有资本对市场经济贡献而添砖加瓦的能力。

改革民间资本的农村金融市场准入，应当有针对性的需求分析，明确其功能定位，即其服务对象应主要面向“三农”和农业性质的“小微企业”，发挥其资本的灵活度和补充性金融的作用。

以村镇银行为例，目前村镇银行的设立只能采取发起方式设立，这与国家鼓励民间资本进入银行业的初衷相背，无助于村镇银行股权结构的多元化，不利于民间资本的市场化。

民间资本市场准入一方面可以发展农村金融，另一方面也可以增加农村就业，提高农户收入，增强农户金融风险意识和风险抵御能力，有利于培育农村金融的合格消费主体。民间资本的监管主要在于防范其信用风险，明确非法集资与民间资本合法经营的区别，清晰民间资本市场准入的目標，就可以做好避免对民间资本监管过严。对农村金融的监管又不同于城市金融，专业性的农村金融监管的实现，对于冲销农村金融风险裨益颇大。

此外，有效监管也离不开完善法律体系的建设，农村金融法律体系的建设初期可能会出现诸多监管问题，但适度的市场自由可以自行调节时，法律设计上便不需要过多的条框限制。

四、结论

农村金融的囧途在于制度的长期抑制，破除制度抑制的障碍，构建中国特色的农村金融法律体系，既要研究发达国家农村金融发展的经验、教训，也要考察中国农村的实际需求和现实困难。农村金融法律体系的构建重点在于新型农村金融机构的法律激励，新型农村金融机构的发展与改革重点在于民间资本的市场准入和适度监管。

注释：

除2011年针对水利事业调控之外，自2004年开始，中央一号文件均把“三农”问题作为重点改革领域。

中国“三农”互联网金融发展报告（2016）.

中国银行业监督管理委员会官网.http：//www.cbrc.gov.cn/.访问时间.2017年12月8日.

中国银行业监督管理委员会2015年报，第二部分银行业改革发展.http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docViewPage/110007.html.访问时间，2017年12月8日.

王煜宇.农村金融法制化：国际经验与启示.农业经济问题.2011（8）.

此处，“有形之手”即政府的宏观调控与法律激励，“无形之手”即市场规制和市场活力。

惠献波.农村金融法制化：法国、日本经验与启示.湖北经济学院学报.2017（1）.

中国银监会网站：http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/503450CB2AF44 712BD1FAA2B50926CA8.html.访问日期：2017年12月8日.