周燕妮

[摘 要]党的十九大提出实施乡村振兴战略，为新时期进一步解决“三农”问题提供了根本遵循。农业强不强、农村美不美、农民富不富，直接关系着我国全面建成小康社会的成效。实现乡村产业振兴，经济发展是根本，治理有效是基础。本文致力于挖掘乡村产业振兴的影响因素，结合乡村治理体系的创新实践探索，以农村基层社会的合作治理为分析对象，通过研究浙江永康典型村庄的农村产业发展模式，找到撬动农村资源要素向经济效益有效转变的力量来源。进一步挖掘基层合作治理的理论意义和实践价值，努力打造乡村产业振兴的典型样本。

[关键词]合作治理；资源要素；乡村产业振兴

[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2018）04-0046-06

近年来，浙江省坚持以习总书记“三农”思想为指导，农村发展呈现出全新面貌。但从整体上来看，农村经济发展不平衡、不充分问题仍较为突出。一方面，基层治理体系不断转型升级，农村发展速度加快、农业供给侧结构性改革成效明显，与之不相匹配的，是农民的经济观念、民主法治意识、责任意识、公共参与意识仍需进一步提升；另一方面，农村经济发展形式较为单一，资源要素有限、基层组织战斗力不足等，均造成农村经济发展不平衡不充分。在这种背景下，发展农村集体经济，基层治理亟需转型升级。一种以国家、农民、市场形成的合作治理的实践探索正在发生。

一、合作治理的发生逻辑

合作治理立足于现代社会治理理论，全球治理委员会将治理定义为：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[1]。”从概念上来说，治理主要是指在公共事务中，政府和公民之间的良性互动过程。随着农村社会加速发展，公共需求量增大，政府职能加重，关于基层合作治理的探究逐渐兴起。美国学者Taehyon Choi提出，合作治理旨在解决某个复杂多面的公共问题及情况时，多个利益相关的部门（公共、私人或非营利）之间相互依存、协同工作，并且制定相关政策和制度的過程[2]。在发展农村集体经济的前提下，来探讨合作治理的发生逻辑，应立足农村经济社会的具体问题，把握当前合作治理的实践特征，破解过去集体经济的合作治理困境、提升基层社会治理效率，促进农村集体经济发展，实现乡村产业振兴。

（一）基层合作治理的缘起

基层合作治理的产生，源于学术界关于政府权力、社会资源、民营组织三者之间的深刻探讨。通过农村基层政府权力的运行、社会资源的获得与使用、民营组织的参与治理等三个方面共同完成对基层社会的合作治理研究。在基层社会的合作治理中，合作治理是出于某个共同的服务目标，而形成的治理过程[3]。出于这一原因，以农村集体经济发展现状及困境为背景，研究各治理主体之间通过共同努力、提供资源、互相承担责任，以实现各方共同目标为主要特征的“协同增效”功能模式，成为当前农村基层社会治理的重要途径。一方面，协同增效的合作治理主体多元，政府在这种模式中，承担着宏观层面的作用。如政府为某一个共同项目提供制度框架，而权力的行使则保留在各合作主体之间，资源的供给和收益都较为独立，在一定程度上减少了合作治理带来的风险和利益冲突；另一方面，由于政府与合作治理的各主体之间属于较为自由的、制度化的合作，各主体之间能够独立行使决策权和实施权，能较好的确保各项目运行的效果及达成时间，提升了公共服务效率，达到农村集体经济发展的良好治理效果。

（二）基层合作治理的实践探讨

基层合作治理的实践探究主要从权力实施效果、资源利用效果、合作功能等三个角度考量。以政府主导，合作主体之间享有决策权的大致模式普遍称之为“政府购买”模式。在这种合作治理模式中，主要考量的是政府与社会职能分工，从而满足日益增多的公共服务需求；“自主治理”的运行模式则较为多元，是由政府提供一定的组织资源、制度框架的支持，并与社会各主体之间为解决同一系列的问题，而形成共同享有决策及实施权力的“协同增效”式的治理过程；“特许经营”的主体较为单一，通常是政府与企业之间形成的公私合作模式，是属于PPP模式当中的一种类型。较为典型的特许经营模式，是政府与各类私营主体之间为了一个或多个共同的项目，而形成的特殊机构（SPV）[4]，通过引入社会资本，共同设计开发项目、承担风险，达到合作治理目的。从资源要素利用率的角度来看，三种基层合作治理模式中，“自主治理”模式所产生的协同增效效果，能够充分发挥资源要素作用，实现资源要素自由流通，达到农村资源要素合理利用的作用，也是当前具有较高探索价值的基层合作治理模式。

（三）农村产业发展的合作治理困境

长期以来，农村传统社会的基本结构、农民生产生活方式、农村自然资源环境条件的差异等，给以农村集体经济发展为目标的合作治理带来一定程度的阻力，具体表现为政治、经济、农村社会等三个层面的影响。政治层面，从国家到基层组织自上而下的治理体系，较容易形成权力的简单复制或基层权力的行使不当。如基础党组织的战斗力不足，帮派、宗族势力操纵着传统的政治机制[5]，从而形成农村基层权力的垄断，给农村集体经济发展及具体工作的实施带来困难；经济层面，农村集体经济的发展很大程度上依赖于农村资源禀赋、自然环境、政策引领、人力、智力、资金、技术等要素的支持。而改革开放四十年，农村支持城市发展、资源向城市流入已成为不可逆的趋势，这也是造成城乡发展差距大的重要原因。在这样的情况下，农村产业的发展，亟需城市、社会、政策等社会各界资源的涌入；社会层面，社会各界对于农村经济社会发展的关注度不够、政府对于农民公共精神的培育不足等，导致农村社会经济发展的资源要素供给不足，集体经济难以发展壮大。同时，农民主体对于参与农村经济生活的积极性不高、参与农村公共生活的意识较为薄弱，缺少人力资源的储备力量。从农村集体经济发展的合作治理困境及影响因素来看，当前农村社会的集体经济发展正呼吁着一种更加完善有效的基层合作治理模式的诞生。

二、合作治理与乡村产业发展的关联及作用机理

乡村振兴背景下，农村合作治理的路径探索旨在寻求一种突破“国家→基层组织→农民”的单向治理模式，找到政府、基层党组织、农民及其他社会组织之间最契合的参与管理模式。将各种资源引入农村社会的治理中，从而达成农村社会资源变现、实现农村产业振兴目标。本文选取浙江永康Y村的合作治理模式为样本，了解该村集体经济产业、资源利用、人均可支配收入等情况，从合作治理角度，窥探出合作治理在Y村的实践效果。进一步提炼合作治理模式与农村资源有效转换的路径、内在作用机理，归纳总结出合作治理的最佳实践模式，从中得出启示。

（一）Y村农村资源梳理及村产业经济的发展情况

永康市Y村位于永康以南，距离城区约3.5公里，属于小丘陵地貌，全村耕地面积约327亩，山林面积约3000亩，具有城市后花园的独特自然生态优势。该村人口总数610人，年轻人口总数（19-45周岁）110人，本村创业总人口65人，外来创业人口30人。该村2001年至2012年，通过农房改造、环境整治，将该村现有資源进行整合，农民居住条件得到有效改善，获得“浙江省文明村”、“浙江省特色旅游村”、“浙江省生态环境教育基地”等多项荣誉。2012年以来，该村通过“政府主导、农民主位、社会参与”的多中心合作治理模式，充分利用自身资源禀赋、发挥各治理主体参与优势，通过6年时间，将全村打造成为“映像湖水”为主题的生态观光公园，园内“玉带桥、湖心岛、待月亭、古香长廊、环山长城”等各景点相得益彰。永康Y村逐渐走出一条以“旅游观光、文创教育培训、农产品销售”等多元产业发展的集体经济路径。通过发挥“国家-农民-市场”合作治理功能，Y村集体经济由发展前的负债到年收入380万元（统计数据到2017年12月底为止）；人均年收入从原来的3000元左右变成35000元左右，村集体资产由100多万跳跃至10多亿元；农民从原先外出打工，到如今村民市民争相入住；村民自主创业（经营性）收入超万元，初步实现农村资源合理利用、农村集体经济发展的目标。

（二）Y村合作治理模式剖析

乡村振兴，产业发展是重点，农民致富是目的。永康Y村集体经济的发展，主要依托政府、农民、市场多方共同参与合作治理。该村从资源要素整合角度出发，形成“政府决策+农民主力+市场助力”的产业经济发展形式，通过找准自身定位，达到农村集体经济再造目标（其具体模式如图1）。该村通过国家、农民、市场三方主体共同合作，将村集体经济发展的目标锁定在资源要素方面，通过多方资源要素整合，实现农村集体经济再生的“协同增效”治理效果。第一，国家主体层面。该村集体经济发展过程中，国家层面的功能作用主要体现在政策扶持、基础设施建设保障、基层制度保障，资金保障等。通过一定的财政及政策支持，划拨基础设施建设经费及必要的项目启动资金，保障基础建设的运行。如该村的“周氏祠堂、盆景园、环山长城”等项目的土地审批、古祠堂修建资金、及各项财政方面的支持。第二，农民主体层面。永康Y村村民共610人，该村创业人口总数95人。村民通过参与集体经济各项目的建设管理，一方面参与本村环境及各项基础设施的工程建设、实现“整村改造、户户提升”的目标，另一方面，通过参与本村集体公共设施建设，在获得治理身份的自我认同感，起到培育农民乡村公共精神的功能作用。第三，市场主体层面。该村通过引进周边某旅游公司、创意设计公司、城市建筑工程等团队，共同入驻该村。围绕集体经济发展的合作目标，按照政府统一规划、村集体进行统一设计，不断发挥智力资源、人力资源、社会资源等优势。到目前为止，市场主体通过参与该村治理，合力推进包括“祠堂翻修、御史府、轩辕黄帝、崇德学校、村庄酒店”等休闲文化民宿旅游等项目工程的创建。

（三）Y村合作治理与资源要素“变现”的产业发展路径

永康Y村围绕农村集体经济发展的共同目标，形成以“政府决策+农民主力+市场助力”的多中心合作治理模式，充分挖掘并整合资源要素，壮大集体经济。具体来说，永康市Y村的合作治理与资源要素有效“变现”作用效果主要有三个方面。第一，Y村合作治理引入“市场元素”，打破传统“国家-农民”的二元治理范式。通过引入市场元素的人力资源、智力资源、资金资源、技术资源等到农村集体经济发展的项目运行中，实现多重资源要素整合目的。此外，多元市场主体参与治理，在一定程度上填补了国家在农村基层治理时，所出现的资源及公共物品供给不足的短板。市场主体在参与基层治理过程中，能够带来不同程度的市场化运行效果，促进城乡资源要素的交流互动，解决农村资源要素少、发展难得困境。第二，国家主体在永康Y村集体经济发展过程中，提供着必不可少的政策优惠、财政支持。此外，基层党组织、村两委班子作为国家庞大政权体系的末梢神经，在基层合作治理中，通过制定相关制度，保障并参与村集体经济的有效运行。如村集体经济运行制度、规范市场运行制度、项目运行决策制度、村集体经济事务公开制度、农村社区服务保障及监督等制度，为农村基层合作治理做好最基础的保障。第三，农民主体在永康Y村的合作治理中，起到主力军作用。该村通过提升农民参与经济生活的意识，将2001年市政府规划的返还地以集体所有的形式出售，得到的资金用来为该村发展事业，为后续发展农村集体经济奠定基础。在村集体统一规划的项目下，农民以股民的身份参与建造以“映湖、金蟾岩、绕山长城、长廊”为主要的特色景观园，扮靓村庄的同时，也提升农民参与集体经济建设的内生动力和行动自觉。

三、合作治理与乡村产业振兴的再思考

更多资源要素流向农村、农村自身资源的合理配置，是当前实现农村集体经济发展的两大关键，也是实现乡村产业振兴的重要环节。永康Y村合作治理的发生，以资源要素整合为切口，形成“国家-农民-市场”的多元合作治理主体，将各类资源要素以政治、政策、财政、土地、信息、制度、资金、组织、人力、智力等形式加以互动并有效利用，形成以“旅游、教育培训、民宿、农产品”等多元产业链协同发展模式。永康Y村的合作治理探索具有一定的普遍性和示范意义，较好的解决了当前农村集体经济发展的如资源利用率不高、资源要素欠缺等困境难题。本研究通过永康Y村的合作治理路径剖析，从合作治理的角度，整理出进一步发展农村集体经济的几点思考，为全国推进乡村产业振兴战略提供一定借鉴意义。

（一）明确合作治理产生前提：多主体参与

传统农村基层社会治理体系的核心是政府[6]，随着农村社会的发展，“国家-农民”单向管理结构和管理方式，已经不足以应对农村发展多样化需求的现实。合作治理的产生，创新“政府主导、农民主位[7]”的基层治理结构，形成“市场”主体，形成“国家-农民-市场”新治理格局。通过“多主体”参与，提升各主体之间参与组织管理的积极性和战斗力，充分挖掘人力资源要素，为实现农村集体经济再造、资源要素向美丽经济转变储备更多的资源基础。

1. 提升农民参与经济生活意识，让农民变人力资源。农民是参与农村集体经济生活的主力军，大力引导并提升农民参与经济生活的意识，挖掘农民自身潜力，乡贤能人返乡创业，让人变成智力资源、劳动力资源，激发农民加入农村经济发展的积极性，是发展壮大农村集体经济的重要影响因素。以本文的永康Y村为例，该村总人口610人、本村创业人口65人，仅占全村总人口数的10.6%。人力资源是农村集体经济发展的重要因素，农民可以在本村发展以及创业能够很大程度上减少生活和生产成本。在当前社会大背景下，政府应该大力加强对农民进行农村经济发展的教育及培训。搭建农民學习平台，通过多重途径使农民获得知识，提升农民参与经济生活的意识，使农民变人力资源。

2. 激活基层组织战斗力，发挥组织资源优势。基层组织是国家政治体系中的神经末梢，既是协调和沟通国家和农民、市场主体之间的桥梁，又是国家各项政策传达和落实的具体实施者。在推进农村集体经济发展及各项基础设施建设的过程中，基层组织的作用无疑是至关重要的。一方面，基层组织在参与合作治理过程中，通过与各主体共同协作而分解基层组织权力，达成“农村集体经济再造”的共同治理目标，将人力资源、基础设施、市场资源、技术、资金等资源进行整合与规划，提升治理效率和组织战斗力；另一方面，合作治理的各个主体之间形成有效的监督机制和管理机制。在以“农村集体经济再造”为目标的合作治理过程中，各主体以平等、协作的身份参与治理，有效制约并减少“小微权力”滥用、基层组织贪污腐败等问题的产生，促进农村社会的和谐有序发展。

3. 引入市场主体，让资源要素跨城乡流动。市场主体参与基层社会的合作治理，给农村集体经济的发展带来重要的资源要素优势[8]。长期以来，农村基础设施、教育环境、医疗卫生、资金等要素的不足，加大了资源要素进村的成本，让农村服务城市成为不可逆之趋势，这也是造成改革开放40年来城乡差距加大重要原因。所以城市资源下乡，首先要降低资源要素进村的成本问题，这需要国家政府及相关部门必须加大对农业政策扶持、构建良好的惠农机制、形成城乡资源流动服务体系[9]。其次，要加快城乡经济发展方式的改革创新途径，提升与现代化产业融合的基础设施建设，如气、电、煤、运、医、网等的相关配套，保障城市资源要素能够留得住、发展得起来。让各类城市及社会资源要素通过市场的力量反哺农业，形成城市支持农村的城乡融合的创新发展理念。

（二）顺应合作治理发生逻辑：多元化管理

从合作治理的发生逻辑和功能角度来看，“国家-农民-市场”的多主体参与模式，能够细分管理权责、发挥制度效应、提升管理效率；同时能够进一步深化国家对农村、市场的认识，加强政府与非政府间的信任关系，逐步培育发展和管理监督并行的各项基层政策[10]、确保农村集体经济发展；还能通过各主体之间的合作管理，打破长期以来形成的城乡二元壁垒，达到协同增效的合作治理效果。

1. 增进政府与市场主体之间的信任。信任是一种可以被开发利用的人际心理资源[11]。合作治理很大程度上取决于各治理主体之间的信任关系，信任是合作关系的前提。政府对于市场主体及其他社会组织之间，通过围绕共同的治理目标从而形成一个短期或长期的“治理共同体”，能够有效增进彼此间的互动了解、提高治理效率。一方面，政府在于非政府之间的合作过程中，通过围绕如何提升农村集体经济效益问题，政府能够充分了解到各市场主体间的特征及其主要优势，发挥主导权，为各市场主体提供必要的基础设施建设及便利。使各市场主体能够在一个较为宽松、基础设施良好的环境中发挥作用，更好的为农村基层治理服务。另一方面，“生产和服务组织的生产能力及其被政府所认定的合法性，可能因被给予的信任而加强[12]。”这主要表现在实际操作层面上，市场主体在合作治理过程中，因为信任关系，形成规范有序的合作治理模式，不断提升其生产和服务能力，一定层面上，推动各项政策的执行力度。在政府与市场主体之间的良性循环互动中，增进彼此信任及其生产效率。

2. 发挥合作体系内部各项制度效应。在基层社会的合作治理中，实现“村集体经济发展”和寻求“集体认同”是合作治理主体所追寻的共同目标。合作治理主体要完成治理目标，会通过一系列制度规范体系来达到合作治理的目标。以本文的永康市Y村为例，该村通过以“政府决策+农民主力+市场助力”的合作定位，形成了一套权责明细的制度体系。在实现农村集体经济发展的目标过程中，形成了“农产品产业服务制度”、“税费改革制度”、“基础设施建设制度”、“农业及相关产业项目申报与审批制度”、财政“资金补助管理实施制度”、“市场监督管理运行制度”、“项目管理与资金拨付”等一系列管理办法和制度条例。让每一个项目都能及时分解到位，形成各治理主体间的责任明确、有序分工。合作体系内部各项制度的建立，对于提升基层社会治理效率具有重要功能。在实践理性的基础之上，通过各项制度的完善和运行，有效分解基层政府组织的工作难度和任务，减少农村基层社会的治理主体间的治理无序、误导甚至冲突的发生，从而形成有序管理、分工合作良好治理局面。

3. 突破城乡二元结构壁垒。当前，资源要素由农村向城市的单向流动仍具有巨大的惯性力量，农村人力资源、农业资源流向城市流动，致使城市资源集聚。所以，农村集体经济的发展首先要突破现有的制度、资源、教育、投资等城乡二元结构的壁垒。合作治理的发生逻辑在于体现其“多元化管理”形式，实现“国家-农民-市场”的协同增效合作治理效果。在“农村集体经济再生”的共同治理目标要求下，各治理主体根据治理规则和制度，达成信任默契。首先，国家通过制定有效向农村倾斜的财政政策，让市场资源、城市资源向农村流动，并采取一定的举措让城市资源能够留得住、发展得起来。其次，农民在参与农村集体经济发展过程中，通过农村土地产权制度的“三权分置”改革，享受充分的产权收益；通过城乡户籍制度改革，逐步享受与城市居民相似或平等的社会福利，解决子女教育、自身养老等问题。再次，市场主体通过合作治理途径，在为农村集体经济创造经济利益和价值的同时，获取更多的人力资源、基础条件设施资源和财政方面的支持。随着基层合作治理的不断推进，不断打破财政、产权制度及户籍等城乡关于资源、政策、管理等二元结构的壁垒。

（三）体现合作治理的价值：美丽经济效应

本文所寻求的治理价值是指政府通过合作治理工具，达到一种更有效率的治理效果[13]。永康农村基层合作治理所构建的“国家-农民-市场”实践治理模式，形成多主体参与和多元化管理的参与结构，通过合作治理，提高资源要素利用率、提升各类项目的落实力度、拓宽产业发展渠道，以期待发挥合作治理的价值，并转化为高效治理及美丽经济效应。

1. 加大政策扶持力度，让资源要素留得住。合作治理通过重构基层治理框架，引入资金技术资源、人力资源、智力资源、政策组织等资源流向农村，结合农村自身自然环境资源、土地等资源禀赋，让资源要素集聚，为产业发展做好基础。国家基层治理主体要加大政策扶持力度，让资源能够留得住。第一，相关部门应该出台资源进村的优惠政策，如融资政策、场地扶持、培训服务、奖励机制、资源进村风险防范机制等。在一定程度上保障各种资源自由发展。第二，建立农业和城市产业联合制度，合理处理城市资本进村与民争利的矛盾。如鼓励发展“农业+旅游产业”经济、“创意+农产品”经济、“农民教育培训+网商”经济，促进城市资源与农业有效融合，激发资源要素活力。第三，政府相关部门应借助“互联网+”优势，将全市各特色亮点村进行归类，构建市民周末下乡旅游微信服务平台，鼓励市民周末下乡旅游观光，带动城乡资源流动。各种资源的汇集，各职能部门发挥作用，形成完善的治理体系、多主体服务体系、多形式的保障体系，让农村成为各种资源要素集聚及产生经济效益的集聚地，发展经济效益较高的当地特色经济产业。

2. 发挥协同增效功能，让资源要素可持续发展。城市资源流入农村之后，需要考虑如何让资源要素活跃起来、发展起来。这就需要充分利用城市、农村资源要素，克服城市资源下乡与民争利的冲突，建立城市农村资源要素共生关系，推进农业农村农民为基础的产业融合，让资源运转起来。通过城市资源要素催生其与三农产业新的业态，不断形成集农业、休闲、观光旅游、养生、创意园设计于一体的产业集聚地，进而刺激并吸引更多城市资源流进农村，形成可持续发展的良好循环。发挥“国家-农民-市场”的协同增效式的合作治理功能，所管辖的市镇村三级共同发挥作用，联合相关部门，形成以村美、民富、旅游、民宿、观光、教育等于一体的“田园综合体”平台。此外，放宽对农村集体经济发展、农民创业资金借贷的审批制度，给农村集体经济发展创造一个宽松的环境。再者，政府及相关部门及其市场主体应为农村发展提供一个可行性战略规划，以各村本身资源条件和从城市引进的资源要素为基础，精准定位、长远谋划、实现农村资源要素的可持续发展。

3. 拓宽产业发展渠道，让资源要素产生效益。农村社会合作治理最突出的特征在于其资源获取途径的多样性，通过多途径获取资源如政策信息、基础设施、人力智力资源、信息技术等资源要素的汇集，为产业发展提供多条途径和选择。以农村自身资源和环境条件为基础，因村制宜，创新模式，打造美丽经济产业链。一方面，从城市资源要素引入為主，打造集民宿旅游、观光传统文化、度假休闲、古商街购物、影视拍摄取景等为一体的特色产业，充分激发农村人力资源要素活力，引导农民参与本村集体经济建设，不断形成规模效应，进一步吸引城市资金、人力及其他社会资源流入农村；另一方面，从农村资源禀赋出发，定位准确、顺应经济规律，厚植自身产业发展优势，不断壮大集体经济，形成产业集聚效应辐射周边。吸引城市刚起步的创业公司、电商产业、创意设计公司、农村儿童教育培训公司。通过合作治理主体的多方联动、提质增效、优化服务，不断拓宽产业发展渠道、做大做强产业链，让资源要素持续产生经济效益。

四、结语

创新基层治理体系，是实现乡村产业振兴战略的重要抓手，对于新时期全面推进农村经济建设、推动“三农”发展实现质量、效率、动力变革起着重要促进作用。浙江永康通过探索基层治理创新发展模式，形成“国家-农民-市场”的农村基层合作治理框架，以期待达到资源共享、发展共促的合作治理新格局，为农村集体经济的发展注入新动力，发挥合作治理经济效应，为全国推进乡村产业振兴，提供一定的经验及启示。

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（责任编辑：辉 龙）