摘 要：基层党务公开是实现党内基层民主、改善党内监督的重要途径，是实现全面从严治党向基层延伸的有效载体。湖北省襄阳市襄城区黄家湾社区（贾洲村）自2005年初开始探索以“五事制度”为主要内容的党务公开工作，一举改变了上访大村、治安乱村的面貌，走上了文明、和谐、法治的发展道路。其经验与启示主要有：坚持党对党务公开的领导，顶层设计要与基层探索相结合，党务公开与居（村）务公开应一体推进，党务公开的关口要前移等。其价值体现主要有：一是强化了基层党员群众的“四个意识”，二是保障了基层党员的民主权利，三是实现了对基层党组织的有效监督，四是较好地贯彻了民主集中制的各项制度，五是培养了党员群众的法治精神。

关键词：全面从严治党；基层党内民主；村级党务公开

中图分类号：D267.2 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）04-0001-07

一、问题的提出：村级党务公开规范化实施迫在眉捷

（一）《中国共产党党务公开条例（试行）》颁布实施要求村级党务公开规范化实施

党的十九大报告指出，“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”[1]。实行党内民主是中国共产党的党内生活基本政治原则，是保持党的先进性和纯洁性的必然要求，是建设新时代强大的马克思主义政党的重要内容。党内基层民主是党内民主的基础，是衡量党内民主发展程度的重要标尺之一，而党务公开则是实现党内基层民主、改善党内监督的重要途径。自2004年9月中共十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出“党务公开”以来，到2017年11月30日，中共中央政治局审议通过《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《党务公开条例》），经过13年多的时间，党中央把党务公开上升到党内基础性法规层面，可见党务公开在全面从严治党中的作用和地位。这些年来，地方和基层党组织对党务公开进行了不断的探索，积累了丰富的经验，但在村级层面，也存在着一些问题，主要表现：一些党务公开责任主体（党组织和党员干部）主動性不强，党务公开的内容与党员群众需求不相符，党务公开的形式单一，党务公开的反馈和监督机制缺失，党员群众参与度不高等。《党务公开条例》的颁布实施，为各级党组织推动党务公开提供了基本遵循，标志着党务公开工作从此走上制度化、规范化轨道。作为确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实基础之一的村级党组织规范党务公开行为，势在必行。

（二）全面从严治党向基层延伸要求村级党务公开规范化实施

压力传导越远力度越小，这是一种物理现象。党的十八大以来，党中央强力推进全面从严治党工作，各级党委切实负起主体责任，一级一级传导压力，管党治党收到了良好的效果。然而到村级组织中，压力递减，治党的成效有不尽如人意的地方。近年来，从中央和地方通报的一些违反八项规定和群众身边的腐败案例中可以看出，一些村党组织的干部仍然我行我素，不收手不收敛，以权谋私、虚报冒领、套取资金、贪污克扣等现象屡禁不止。2016年1月9日，澎湃新闻曾撰文指出，“自2015年7月6日进行首次通报以来，中央纪委监察部网站‘群众身边的四风和腐败问题监督举报曝光专区共通报问题979起，点名道姓通报1355人，村（居）干部776人，占57%”[2]。2017年8月23日，中纪委通报的9起扶贫领域腐败问题典型案例，涉及村干部的占5起。[3]发生这样的事情，与基层缺少党内民主，缺少对村党组织主要负责人监督以及党务不公开或者公开流于形式等有很大的关系。“制定出台《党务公开条例》是贯彻落实党的十九大精神的重大举措，对于推进全面从严治党，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道，充分调动全党积极性、主动性、创造性，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力具有重要意义。”[4]

（三）社会治理现代化要求村级党务公开规范化实施

社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的内在有力支撑。“法治是社会治理现代化的根本，自治是社会治理现代化的基石，共治是社会治理现代化的路径。”[5]村级党组织在基层社会治理和村级社会事务处理中扮演着重要角色，“虽然随着权力分散、多元治理理念在基层社区治理中的兴起，党组织的职能更多在向制度建设、统筹规划、政治领导和利益协调等方面集中，较少涉及具体事务的决策，但党支部和众多的党小组这样的实体性组织在每个社区仍广泛存在，它们构成了中国共产党实现对基层社会领导和进行社会动员的网络依托”[6]。规范开展村级党务公开工作，可以规范村级党组织和村干部的行为，防止依据村干部个人主观意志办事，养成法治思维习惯和运用法律能力，可以较好地耦合法治、自治、共治之间的关系，实现社会治理能力现代化。

鉴于此，本文选取了党务公开运行较好的湖北省襄阳市襄城区黄家湾社区（贾洲村）作为典型案例进行研究分析，旨在为有效解决上述问题提供方案，以便更好地贯彻执行《党务公开条例》，推进依规治党，确保全面从严治党在基层落地。

二、典型案例描述与分析：黄家湾社区（贾洲村）党务公开开展情况

（一）基本情况

黄家湾社区原名贾洲村，是中部地区经济实力居中的村，位于湖北省襄阳市古襄阳城西6公里，为三国时期襄阳名士黄承彦、诸葛亮夫人黄月英的故里。2014年，村委会改名为黄家湾社区。该村版图面积11.19平方公里，辖7个居民小组，1646户，4430多人，有党员148名，7个党小组。辖区内有13家企事业单位。2003年村级负债625万元，2004年曾是襄阳市的上访大村，2005年上半年在治理村里突出问题过程中，该村开始探索以“五事”制度为主要内容的党务公开形式，之后不仅摘掉了上访大村的帽子，还先后荣获“全国妇联基层组织建设示范村”、湖北省村级民主管理先进村、湖北省卫生村、襄阳市治安示范村、襄阳市市级文明村，2017年社区（村）集体经济积累达到了3000多万元。新华社、湖北日报曾作过报道，湖北省领导也曾到该村视察调研。

（二）闯出来的党务公开新路

2004年6月3日，贾洲村出现了反映被征用土地补偿款项分发问题的首例集体上访，随后，原本平静的贾洲村，上访犹如多诺米骨牌一样产生了连锁反应，全村7个村民小组，有6个组集体越级到市区上访。后来经过襄城区委、区政府工作专班梳理，共收集梳理问题60多个，既有反映村级事务决策不公开的，也有反映要分征地补偿款项的，还有反映多年以前的承包地边界不清等问题的。时任襄城区委副书记、纪委书记分析了上访原因：“随着农村税费改革的不断深化，贾洲村出现了许多新情况、新问题，一是农村税费改革政策的到位，激发了农民种田热情，村民争田争地种，直接导致村民之间的利益之争；二是襄荆、汉十高速公路的建设，国家对占地的各种补偿费的到位，导致村民与集体之间的利益之争，并且带出了以前的‘陈芝麻烂谷子的事，村民‘弯窟窿打洞向村集体要钱；三是由于村组干部的工作仍然沿用计划经济时代的方式，村务不公开，凡事干部说了算，导致村民产生抵触情绪；四是群众的民主法律意识和监督意识的不断增强，导致村民凡事追根求源讨‘说法”。[7]

2004年9月16日到19日，中共十六届四中全会在北京召开，全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”[8]564。这是在党的文件中首次正式提出党务公开。为贯彻党中央的最新决策部署，结合解决该村集体上访反映的问题，襄城区派出了工作专班，一方面，认真调查核实群众反映的问题，分类解决；另一方面，指导村“两委”班子规范村级治理。痛定思痛，2005年元月，时任村“两委”班子也认识到推行党务公开、村务公开不仅是党中央的号召，也是现实的需要，势在必行。当时无论是村务公开还是党务公开都是新鲜事物，他们一方面借鉴外地经验，另一方面结合本地实际，探索建立了以“五事制度”为主要内容的党务公开新路。

贾洲村的“五事制度”是在村党总支部领导下，通过“干部问事、村民说事、集中议事、及时办事、定期评事”的五位一体办理村级事务的制度，目的是通过民主决策、民主管理、民主监督，增强村党总支部及其村干部的服务意识和责任意识，提高办事效率，规范村务管理，融洽党群干群关系。

干部问事是五事制度的关键环节，做法是变群众上访为干部下访，通过干部主动深入田间地头、村民家中诚心向群眾问农家事、群众反映的事、村干部分管领域的事、已纳入村级办理的事等，全面了解村里的社情民意。村民说事是五事制度的关键，村里专门设立“说事室”，为村民说事提供平台，在说事室内配备有电话、桌椅、茶具等。前期，村民反映的事情较多，每天村里安排有村干部值班，对村民反映的事做好记录，分门别类进行处理。只要有意见、有矛盾、有纠纷、有看法、有困难的群众都可以到“说事室”说事，急事急办、特事特办、一般的事及时办理，确保村民说的每件事都会有回音。2007年到2008年，每月村民说的事情达到200多件次。后期，村民说的事越来越少，村里规定了每周五为村民“说事日”，现在全年居民说事只有40件次左右。集中议事是五事制度的重点，村里成立集中议事会，由村“两委”干部、党员代表、村民代表参加。所议的事主要是事关村经济社会发展的“宏观”决策和村民反映的重大民生事项，集中议事由村委会提出，一般性问题一月一议，急难性问题随说随议，全局性问题村民代表大会议定。及时办事是五事制度的最终目的，根据事情的性质、特点、轻重缓急、易难程度分别采取“明确村级包保干部办事、组建专班办事、集中力量办事”，并对所办理的事项实行公开监督。定期评事是对五事制度运行过程和结果的最终评价。村党总支在每季度末召开一次定期评事会议，村“两委”干部、村民小组分别向党员和村民代表报告个人问事、说事、议事、办事情况，接受党员和村民代表现场评议和测评，评议结果现场公布。

2007年，党的十七大报告指出，“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”[8]757。党的十七大党章也明确规定，“党的各级组织要按规定实行党务公开”。贾洲村党总支在街道党工委的领导下，在五事制度的基础上，进一步规范党务公开工作，他们突出党务工作的全局性和严肃性，在党务公开的内容上，把党总支成员、全体党员的信息以及党总支的年度目标任务等内容进行固定长期公开，将党总支的履职情况、无职党员设岗定责情况、党员的结对帮扶情况，半年公开一次，将发展党员情况、党费收缴情况、评比先进公告，以及各级党代表、人大代表、政协委员候选人产生情况随时进行公开。在公开的形式和范围方面，除了会议公开、村级党务公开栏公开外，还在各村民小组设置了公开栏。

党的十八大以后，特别是开展“两学一做”学习教育活动以来，黄家湾社区（贾洲村）党务公开又增加了新内容和新形式，他们利用每月的主题党日活动，学习党章和习近平总书记系列讲话精神，宣传党的主张，学习党的路线方针政策。党费收缴情况也由以前的半年一公开，改为一月一公开。

（三）取得的显著成效

以“五事制度”为主要内容的党务公开开展以来，贾洲村迅速摆脱了“三天两头群众闹，大事小事农民告，村组干部忙接访，村里上下一团糟”困境，十几年来，一直保持着长治久安、经济持续发展的良好局面。

一是党员的政治觉悟明显提高。通过学习宣传党的理论、方针政策和各项党内法规，党员的政治觉悟明显提升，规矩意识明显增强、大局观念得到强化。亲身经历了党务公开全过程的现任社区村总支书记说，“以前党员缺乏对党的各项法规的学习，村里的村规民约也形同虚设，不说普通群众了，就连党员也常常站在自己的利益考虑问题、乱发议论。现在好了，党员的党员意识明显增强，能够站在集体大局的立场，站在公平公正的立场说话办事”。社区每月开展的支部党日活动，党员的到会率在70%以上。

二是村级组织的组织力明显提升。“五事制度”能使党员群众能够对党务和村务享受最广泛的知情权、参与权。很多普通党员和村民的意见被村党总支和村委会采纳，比如，该村在村规民约中规定，家庭只要出现越级上访、被判刑、违反计划生育或者开荒山种地的，五年内不得享受村级福利（60岁以老人每月享受一定数额的经济福利）。2017年6月在修改这项规定时，有党员提出，这个标准太苛刻，应改为当年出现这种情况，当年不享受。经过集中讨论，被采纳。另一方面，也转变了村干部的作风，主动问事、及时办事成为常态。正因为此，村干部和党员的威信提高了，村（社区）党组织的组织力也提升了，以前是“群众见了干部就发火，干部办事就猜疑，干群说话就吵架”，现在是“干部振臂一呼，群众齐声响应”。村（社区）党组织的凝聚力也明显增强，每年都有6名左右的居民申请入党，他们中有个体户、有退伍军人、有群众代表，也有在校的大学生，年龄最大的62岁，今年又有7名同志递交了入党申请书。

三是村里出现长期村安民和的现象。上世纪80年代，贾洲村家庭纠纷和不赡养老人的现象时有发生，为了争夺各种利益打架斗殴现象层出不穷，公安政法机关曾一次在该村逮捕11人。村里自从推行五事制度以来，村党组织把村里的大事都摊在了桌面上，一些本村和和邻村的村霸、工程霸也就失去了市场；村干部和党员主动化解村民之间的矛盾，一些家长里短的事情得到及时化解，村里的民风在悄悄发生着变化。没有了打架斗殴，没有了不赡养老人的现象，村民们纷纷忙着打工挣钱、开小餐馆挣钱、服务辖区旅游企业挣钱，上访的群众也不见了踪影，取而代之的是家庭和睦，村里稳定，成为当地有名的文明村。

四是村级集体经济实力不断发展壮大。推行党务公开、村务公开，村里的决策更加科学了，在发展集体经济方面，吸取大办乡镇企业“乱上马”的教训，投资更加慎重，现在村（社区）主要依靠出租厂房、场地和办了一家旅游公司赚钱，每年村级集体收入300多万元，不仅还清了村里的欠款，每年村集体还有积累。这些积累下的集体收入主要用于村级基础设施的修缮，为村民发放福利。以前，每年为每位60岁以上老人发放300元的物资，从2017年开始，由于集体积累的增加，经过集体讨论，居民福利增加到每年每位老人发放600元现金。2018年村总支计划再为老人提高20%福利，到年底算账后由集体决议。

三、党务公开实践探索的经验与启示

（一）坚持党对党务公开的领导是保证党务公开规范运行的前提

村（社区）是最基层的组织，基层不牢，地动山摇，坚持党对党务公开的领导是保持此项工作始终沿着正确方向前进的重要保障。这里强调的是，既要发挥村级党组织的主动性，还要加强上级党组织对村级党组织党务公开的领导和监督。黄家湾社区（贾洲村）的党务公开在街道党工委和社区党总支的领导下进行，每月街道组织办对社区党务公开情况进行一次检查，看公开的内容是否到位，公开的程序和形式是否符合要求。社区党总支专门安排组织委员负责党务公开工作。社区党总支设有监督委员会，负责对党务公开情况进行监督。

（二）顶层设计与基层探索相结合是落实党务公开条例的关键

党内法规制定一般具有很强的原则性，对一些具体操作层面的事项涉及不是很细致，这就需要地方制定一些配套细则，或者在党内法规原则指引下，开展有益的探索，创造性地落实党内法规，《党务公开条例》的落实也是如此。在党务公开方面，党中央有明确要求，作为最基层的贾洲村，一方面，他们根据中央的要求，完成好党务公开的三项规定动作，即：将宣传党的主张，包括习近平新时代中国特色社会主义思想及党的基本路线、基本方略等内容进行长期固定公开，有最新成果、决策部署及时更新；将党总支部领导村级经济社会情况，包括每届党支部的任期目标，年度目标、季度和年度完成目标情况等内容定期进行公开；将加强支部自身建设情况，包括发展党员情况、开展三会一课情况、民主评议党员情况等内容随时进行公开。另一方面，他们根据实际，坚持问题导向，探索创新了以“五事制度”为主要内容的党务公开，把与党员群众关联度最高的村务事务决策情况以制度创新的形式予以公开，实现了顶层设计与摸着石头过河两者的统一。

（三）党务公开与居（村）务公开一体推进是扩大党内基层民主、有效实施党内监督的重要举措

在村级，党总支部书记一般均兼任村委会主任，在村（社区）除了宣传党的主张和政策方针及发展党员、召开党的有关会议外，村（社区）委员会的自治组织决策与村（社区）党组织决策常常是相伴而生不好区分，一般情况下，村级属于党的秘密的事项较少，党务公开和居（村）务公开一体推进，更有利于决策民主化。列宁指出，“没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员。”[9]民主议事集体决策的事项既涉及党务，也涉及村（居）务，在公开时党务和村（居）务应统筹推进，完善相关公开程序，同时在社区（村）公开栏进行公开。党务公开的指向对象既是党员，也要根据相关规定和实际情况面向群众，这样才能收到良好的效果。

（四）把党务公开的关口前移，为党员群众提供讲话的机会和平台是提升基层组织组织力的有效抓手

毛澤东指出：“解决人民内部矛盾只能用讨论的方法，让群众讲话的方法。不论党内还是党外，都要有充分的民主生活。要真正把问题敞开，让群众讲话，哪怕是骂自己的话，也要让人家讲。”[10]基层党员群众最关注的是与本身利益密切相关的决策是否透明公开公正。让党员群众广泛参与决策事务，知情权、参与权得到尊重，党员群众才会跟支部走，村党组织才有威信。黄家湾社区（贾洲村）党总支通过“五事制度”把党务公开贯穿决策之前、集中议事之中，把基层党员群众最关心的事宜由事后公开，变为事前征求意见，事中民主讨论、事后接受公开监督，给基层党员群众充分说话的机会。

（五）坚持对党务公开情况进行公开评议是检验党务公开效果的有效方式

党务公开效果如何，需要有效的评价方式作保障，这样才能防止公开走形式，达到预期效果。黄家湾社区（贾洲村）的党员和村（居）民代表一季度对党务公开情况进行定期评价，将评比结果在公开墙上进行公示。评比结果当场公布并在公开墙进行公示，促进了村（社区）党员干部推行以“五事制度”为主要内容的党务公开的责任心，避免了公开内容的随意性、公开时间的滞后性和公开程序走过场。

四、村级党务公开的价值分析

人權、利益，秩序、自由，公正、效率是思考法的价值的三个维度，从党内法规的角度思考村级党务公开价值，主要包括，是否贯彻党的主张和意图，是否维护基层党员的权利，是否构建了有序的党务工作秩序，是否推动了基层党组织高效公正履职，促进地方发展，人民幸福。典型案例中的党务公开较好地实现了以上价值。

一是强化了基层党员群众的“四个意识”。村级党组织及时将党的主张、党的理论，党中央的精神、决策部署，中国特色社会主义建设取得的成就等，采取党务公开栏、会议传达等方式向基层党员进行宣传，党的路线、方针、政策通过村（社区）党组织贯彻落实，基层党员群众得到了实实在在的实惠，进一步增强了基层党员群众“四个意识”，坚定了“四个自信”。

二是保障了基层党员的民主权利。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定：“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。”《党员权利保障条例》也明确了各级党组织和党员领导干部在保障党员权利方面应尽的职责。恩格斯指出：“在党内绝对自由地交换意见是必要的。”[11]《党务公开条例》规范了党务公开的内容、程序等，系统规定了党务公开“公开什么”、“向谁公开”、“怎么公开”等问题，为基层党务公开工作提供了基本遵循，贾洲村的“五事制度”，进一步明晰了具体做法，为村（社区）党员绝对自由交换意见提供了制度保障，村（社区）党员的民主权利得到发挥，提高了党内基层民主的质量。

三是实现了对基层党组织的有效监督。阳光是最好的防腐剂。党务公开把基层党组织领导干部的职权、分工、权力运行的依据以及各项法规政策、办事程序等向基层党员和群众进行公开，把基层党员领导干部置于党员群众的监督之下，切实把基层党组织领导干部的权力关进了“笼子”，有效推动了全面从严治党向基层延伸，促进了贾洲村经济社会的发展。毛泽东在回答黄炎培关于历史周期率问题时说，“我们已经找到新路”，“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。基层的党务公开就是基层党员和群众监督党的基层组织、监督基层干部工作的最有效的方式之一。邓小平指出，“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声”[12]。贾洲村的“五事制度”为党员群众对村干部的有效监督提供了平台，两任村党总支书记对此都深有感触。2005年，时任村党总支书记的一位亲戚搬迁至该村，想要个宅基盖房子，在没有推行党务公开前，总支书记一句话就解决了问题，可在当时，村里已推行了“五事制度”，这事得集中议事决定。经党员和村民讨论决定，村里的宅基地在满足本村村民的前提下，再批给搬迁户，结果，这事就这样搁浅了。现任社区总支书记有个本社区的亲戚想入党，结果将入党积极分子的公告贴到这位亲戚所在的小组后，有群众反映，这位居民以前参与过打架，这事也没有办成。

四是较好地贯彻了民主集中制的各项制度。“实行民主集中制，并作为党的根本组织制度、领导制度、工作制度和最重要的组织纪律，是马克思主义政党同其他政党的根本区别之一。”[13]贾洲村推进的以“五事制度”为主要内容的党务公开，很好地贯彻了民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合。干部问事、村（居）民说事和及时办事、定期评事是广泛收集民意，接受党员群众对决策和办事效果评价，体现了集中指导下的民主，集中议事则体现了民主基础上的集中。建立在此基础上的党员群众的行动更加自觉，实践效果更好。同时，党务公开开通了密切联系群众的新通道，充分体现了从群众中来到群众中去的党的群众观，形成了基层党组织与党员群众的良性互动，最大限度地凝聚了基层的党心民心。

五是培养了党员群众的法治精神。党务公开既公开正面内容，也公开处分党员等负面内容，起到了教育基层党员的作用，村级党组织实现了思想建党和依规治党的有效统一。从贾洲村推行党务公开的实践来看，村干部由决策的不公开到依据村（居）民自治条例和“五事制度”开展工作的转变；党员群众由不管有没有政策法规依据随便闹访、分集体的资金到规矩意识明显增强，站在公平公正和维护集体权益的角度说话办事的转变；村里由治安乱村、上访大村到市级治安示范村、市级文明村的转变，说明依法治国、依规治党的理念在贾洲村得到深入贯彻，无论是村干部还是普通的党员群众法治观念正逐渐形成，村（社区）干部依法依规治理村（社区）的能力也得到提升，遵法、守法、护法和依法依规办事在这个村（社区）已扎下了根。

参考文献：

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责任编校 王学青