李磊

战国变法内容之一是权力的规制化。商鞅初见秦孝公时，以“帝道”、“王道”阐发策论，秦孝公毫无兴趣，不时地打瞌睡，还责怪引荐商鞅的人，当商鞅以“霸道”论述“强国之术”时，秦孝公一连聆听几天而不厌烦。[1]新官僚制的创设，正是战国时期“强国之术”的重要内容。不同于商周的世卿世禄，新官僚领取俸禄，接受考核，职位有任期限定，职权有范围限定，官僚之间以科层制形成官僚体系。战国秦汉以后监察制度的发展正是以权力规制化为前提。

专职监察官的制度演进：以御史为中心

秦始皇统一天下后，在秦制基础上进行制度的整体划一，并对官吏提出明确的任职要求。1975年，湖北云梦睡虎地秦墓发掘出土了一批法律文书，时间断限在秦统一前后，其中《语书》、《为吏之道》两篇明确记述了对官吏的要求。《为吏之道》开篇即言：

凡为吏之道，必精洁正直，慎谨坚固，审悉毋无私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。严刚毋暴，廉而毋刖。[2]

可见秦制以“道”为政治伦理根基，[3]对为吏者提出了德性要求。循于“为吏之道”，监察机制便不再囿于制度逻辑的自我演绎之中，而是具备了价值合理性。易言之，在早期官僚制的成型阶段，监察制仍然是在“政”与“教”两个维度下展开。

就“政”而言，监察的首要对象是从中央到地方的全体官僚。秦制中，御史大夫负责文书与监察事宜，御史中丞为其副职。御史府有属官侍御史，掌内廷档案与对百官的监察。侍御史之外，还有监御史、郡监和监军御史，他们常被派出都城以监察郡县与军队。……