高月

边疆是国家领土的重要组成部分，边疆治理体系、治理能力建设更是国家建设的题中应有之意。新疆作为中国重要的边疆地区，远离国家政治中心，百余年来一直是中央政府着力提升治理能力的地域。而清朝作为中国历史上最后一个大一统王朝，其在统治末期对边疆的治理与统合，为中国多民族统一国家的形成奠定了重要基础。其中，清朝治理新疆的理念和方式尤为值得梳理和总结，为当今边疆治理体系和治理能力建设提供镜鉴。

“因俗而治”：早期清朝的新疆治理

清朝统一新疆后，在北疆的蒙古、哈萨克游牧地区以及哈密、吐鲁番实行扎萨克制，在南疆塔里木盆地实行伯克制；同时，根据大量内地汉人进入巴里坤至乌鲁木齐一带从事农业生产的实际情况，在土地开垦集中的地区设置州县。清朝在新疆采取“因俗而治”的政策，实施多元化治理，既是自身国势强盛、有能力震慑边疆地区的体现，同时也与新疆周边形势密不可分。统一伊始，在清朝统治范围以西是哈萨克、柯尔克孜各部落的游牧地，再向西则是向清朝朝贡的汗国、部落。直至18世纪末以前，日后对新疆影响最显著的英俄两国势力尚未靠近新疆。既无外部威胁之虞，清朝尚有震慑之威，加之清朝在南疆地区较诸准噶尔统治时期实行轻徭薄赋政策，新疆因之在乾嘉两朝保持了六十余年的稳定。

19世纪初，平静的外部环境被打破，浩罕国开始崛起于费尔干纳盆地，并向喀什噶尔地区渗透势力，张格尔之乱以后，借机侵扰新疆，染指喀什噶尔。……